CC - C286-2016

Sentencia C-286/16

AVALUO CATASTRAL PARA FIJAR EL PRECIO DE ADQUISICION DE BIENES INMUEBLES REQUERIDOS EN EXPROPIACION POR EL ESTADO-Cosa juzgada constitucional frente al derecho de propiedad y principio de justicia

LEY SOBRE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE

TRANSPORTE, AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO

Y DEMAS SECTORES QUE REQUIEREN EXPROPIACION EN PROYECTOS DE INVERSION DEL ESTADO-Cosa juzgada condicionada

AVALUO CATASTRAL PARA FIJAR EL PRECIO DE ADQUISICION DE BIENES INMUEBLES REQUERIDOS EN EXPROPIACION POR EL ESTADO-Inhibición frente al derecho a la igualdad, debido proceso y vivienda digna por ineptitud sustantiva de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY SOBRE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA-Viabilidad y alcance del pronunciamiento judicial

Referencia: Expediente D-11050

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014, “por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico, y los demás sectores que requieren expropiación en proyectos de inversión que adelante el Estado y se dictan otras disposiciones”, modificatorio del artículo 37 (parcial) de la Ley 1682 de 2013, “por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias”

Actor: Alejandro Cerro Giraldo

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., junio 1 de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. La demanda de inconstitucionalidad 1.1. Normas demandadas En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano Alejandro Cerro Galindo presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014, modificatorio del artículo 37

(parcial) de la Ley 1682 de 2013, cuyo texto se transcribe y subraya a continuación: “LEY 1742 DE 2014 (diciembre 26) Diario Oficial No. 49.376 de 26 de diciembre de 2014 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico, y los demás sectores que requieran expropiación en proyectos de inversión que adelante el Estado y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: 4 (…) ARTÍCULO 6o. El artículo 37 o de la Ley 1682 de 2013 quedará así: Artículo 37. El precio de adquisición en la etapa de enajenación voluntaria será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), los catastros descentralizados o por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones, de conformidad con las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que sean fijados por el

Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir y su destinación económica y, de ser procedente, la indemnización que comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble. El lucro cesante se calculará según los rendimientos reales del inmueble al momento de la adquisición y hasta por un término de seis (6) meses. 2 En la cuantificación del daño emergente solo se tendrá en cuenta el daño cierto y consolidado. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En caso de no llegarse a acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el pago del predio será cancelado de forma previa teniendo en cuenta el avalúo catastral y la indemnización calculada al momento de la oferta de compra, en la etapa de expropiación judicial o administrativa. El valor catastral que se tenga en cuenta para el pago será proporcional al área requerida a expropiar para el proyecto que corresponda. Con el fin de evitar la especulación de valores en los proyectos de infraestructura a través de la figura del autoavalúo catastral, la entidad responsable del proyecto o quien haga sus veces, informará al IGAC o a los catastros descentralizados el área de influencia para que proceda a suspender los trámites de autoavalúo catastral en curso o se abstenga de recibir nuevas solicitudes. Para el cumplimiento de este artículo se deberá tener en cuenta lo preceptuado por la Ley 1673 de 2013.”

“LEY 1682 DE 2013

(noviembre 22) Diario Oficial No. 48.987 de 27 de noviembre de 2013 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias. (…) ARTÍCULO 37. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1742 de

2014. El nuevo texto es el siguiente:> El precio de adquisición en la etapa de enajenación voluntaria será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), los catastros descentralizados o por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones, de conformidad con las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que sean fijados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir y su destinación económica y, de ser procedente, la indemnización que comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble. El lucro cesante se calculará según los rendimientos reales del inmueble al momento de la adquisición y hasta por un término de seis (6) meses. En la cuantificación del daño emergente solo se tendrá en cuenta el daño cierto y consolidado. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En caso de no llegarse a acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el pago del predio será cancelado de forma previa teniendo en cuenta el avalúo catastral y la

indemnización calculada al momento de la oferta de compra, en la etapa de 3 expropiación judicial o administrativa. El valor catastral que se tenga en cuenta para el pago será proporcional al área requerida a expropiar para el proyecto que corresponda. Con el fin de evitar la especulación de valores en los proyectos de infraestructura a través de la figura del autoavalúo catastral, la entidad responsable del proyecto o quien haga sus veces, informará al IGAC o a los catastros descentralizados el área de influencia para que proceda a suspender los trámites de autoavalúo catastral en curso o se abstenga de recibir nuevas solicitudes. Para el cumplimiento de este artículo se deberá tener en cuenta lo preceptuado por la Ley 1673 de 2013.”. 1.2. Cargos 1.2.1. Según el peticionario, las disposiciones anteriores contravienen el Preámbulo y los artículos 2, 13, 29, 51 y 58 de la Carta Política, por las razones que se indican a continuación: 1.2.2. En primer lugar, históricamente el valor catastral de los inmuebles ha sido inferior al valor real del mismo, es decir, a su valor de mercado o comercial. Esta situación se explica, entre otras razones, porque la actualización catastral no se efectúa regular o periódicamente, pues el mismo IGAC reconoce que “el catastro urbano se mantuvo actualizado en niveles del 70%, en tanto que el rural solo alcanzó el 40% en promedio”, y porque además, el mismo ordenamiento jurídico avala esta disparidad cuando en el artículo 24 de la Ley 1450 de 2011 se determina que “el avalúo catastral de los bienes inmuebles fijado para los procesos de formación y actualización

catastral a que se refiere este artículo, no podrá ser inferior al sesenta por ciento (60%) de su valor comercial”. Siendo entonces un hecho notorio la discrepancia entre el avalúo comercial y el avalúo catastral de los inmuebles, la norma que permite tomar como valor de referencia el correspondiente a este último, y no su valor comercial, a efectos de expropiar los predios que se requieran para desarrollar proyectos de infraestructura, desconoce el principio de justicia, la exigencia de un orden económico y social justo, y el derecho a la propiedad privada. 1.2.3. En segundo lugar, el precepto demandado rige únicamente para las expropiaciones de predios destinados a la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte, agua potable, saneamiento básico y desarrollo de tecnologías de la información y telecomunicaciones, porque en los demás casos son aplicables las directrices previstas en los artículos 58 y 67 de la Ley 388 de 1997, que ordenan otorgar la indemnización expropiatoria en función del valor comercial de los inmuebles, y no en función del valor que aparece en el avalúo catastral. En este orden de ideas, el legislador desconoce el principio de igualdad al 4 fijar un régimen más gravoso para los propietarios de inmuebles que deben ser expropiados para la realización de proyectos de infraestructura de transporte, agua potable, saneamiento básico y desarrollo de tecnologías de la información y de las telecomunicación, y en contraste, crear un régimen distinto respecto de los predios cuya expropiación atiende a otros fines igualmente importantes, como la construcción de infraestructura en materia de salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana, el

desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo, la ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios, la preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local, la constitución de zonas de reservas para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos, y todos los demás previstos en la ley 388 de 1997: “No se encuentra razón lógica que advierta la necesidad de un trato desigual en la expropiación de los casos enmarcados en las leyes 1682 de 2013 y 1742 de 2014 y la expropiación en los casos enmarcados en la Ley 388 de 1997”, 1.2.4. En tercer lugar, el actor sostiene que la previsión normativa desconoce el derecho al debido proceso, en la medida en que al determinar como consecuencia de no enajenar voluntariamente los predios al Estado, el pago del inmueble con base en el avalúo catastral y no con base el valor comercial, implícitamente establece una sanción en contra del propietario del inmueble, por compelerlo y constreñirlo para venderlo en los términos en que propone el Estado, y en últimas, al impedirle controvertir la oferta inicial de la administración: “El cambio de ofrecimiento de valor comercial a valor catastral de una etapa a la otra sin ninguna justificación plausible da la sensación de coerción, pues quien no acepte el ofrecimiento de la administración o del contratista delegado de la administración (caso peor,

donde fácilmente puede primer el ánimo de lucro) se ve castigado con un menor pago que en un principio se le ofreció por su predio. Estando así las cosas, quien no esté de acuerdo con el avalúo comercial realizado por la administración, o el contratista de su contratista –porque la administración también se puede equivocar-, debe aceptar la oferta pues de no hacerlo ya no se le pagará lo que supuestamente valía su predio según el estudio del expropiante sino que se le pagará un menor valor, lo que claramente desmejora su situación inicial y lo coacciona a aceptar la primera oferta”. En este orden de ideas, la previsión normativa desconoce el derecho de defensa y de contradicción, contemplado en el artículo 29 de la Constitución. 1.2.5. Finalmente, el actor sostiene que el aparte normativo impugnado desconoce el derecho a la vivienda digna de las personas que son expropiadas en los términos de las leyes 1382 de 2013 y 1742 de 2014, en la medida en que cuando el Estado únicamente reconoce el valor del inmueble que aparece en el avalúo catastral, y no el valor comercial, se impide al propietario y a sus familias adquirir una nueva vivienda que tenga 5 condiciones iguales o semejantes a la que fue objeto de la expropiación. 1.3. Solicitud De acuerdo con las consideraciones anteriores, el accionante solicita la declaratoria de inexequibilidad simple de los fragmentos normativos impugnados.

2. Trámite procesal 2.1. Mediante auto del día 19 de octubre de 2015, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda en relación con el artículo 6.7 de la Ley 1742 de 2014

y en relación con el artículo 37.7 de la Ley 1682 de 2013, y la admitió en relación con los demás preceptos impugnados. 2.2. Como quiera que el término de ejecutoria del auto inadmisorio venció en silencio, mediante auto del día 11 de noviembre de 2015 se rechazó la demanda en relación con el inciso 7 del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014, modificatorio del inciso 7 del artículo 37 de la Ley 1682 de 2013, y ordenó continuar con el trámite en relación con los demás apartes normativos impugnados, frente a los cuales se había admitido previamente la demanda. En ese sentido, se ordenó: (i) Correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación; (ii) fijar en lista la disposición acusada, con el objeto de que sea impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Transporte, al Departamento Administrativo de Planeación Nacional y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad; (iv) Invitar a participar dentro del proceso a las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia, a la Lonja Colombiana de Propiedad Raíz y a la Corporación Lonja de Propiedad Raíz –Peritazgos y Avalúos Distrito Capital. .

3. Intervenciones 3.1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio1, Departamento Nacional de Planeación2 y Universidad de la Sabana3) Los intervinientes señalados estiman que la demanda no satisface las 1 Como pretensión principal. 2 Como pretensión principal. 3 La Universidad de la Sabana actúa a través de Vicente F. Benítez, quien solicita la inhibición como pretensión principal. 6 condiciones para un pronunciamiento de fondo, por las siguientes razones: 3.1.1. En primer lugar, se sostiene que el actor no individualizó las razones de la infracción del ordenamiento superior, y que por ende, al no haberse precisado el sentido de la incompatibilidad normativa entre la norma impugnada y la Carta Política, en estricto no existe ningún cargo de inconstitucionalidad que pueda ser objeto de un pronunciamiento judicial.

Así las cosas, y en tanto la sola afirmación de la existencia de una oposición de las normas demandadas con el texto constitucional y la sola indicación de los preceptos constitucionales presuntamente infringidos no logra configurar un concepto de violación, la ineptitud sustantiva de la demanda hace imperativo un fallo inhibitorio4. 3.1.2. En segundo lugar, se argumenta que los señalamientos de la demanda parten de una comprensión manifiestamente inadecuada de la legislación, porque las acusaciones presuponen que la normatividad impugnada dispone que en los casos de expropiación, el valor a pagar por el bien objeto de la medida equivale necesariamente al valor que aparece en el avalúo catastral, cuando de una interpretación textual y sistemática se desprende que el avalúo

catastral es únicamente un valor de referencia que debe ser evaluado y tenido en cuenta por la administración pública al momento de calcular el monto de la indemnización, pero que no corresponde necesariamente a dicho valor. En efecto, en los apartes normativos acusados se establece que en caso de no llegarse a un acuerdo en la etapa de negociación voluntaria, la cuantía a reconocer por el predio expropiado se determina “teniendo en cuenta” el avalúo catastral, lo cual significa que el deber de la entidad pública consiste, no en pagar este valor, sino en considerarlo al momento de calcular la indemnización. A esta conclusión se arriba también desde una aproximación contextual, considerando que en la regulación de la enajenación voluntaria se establece expresamente que el valor a pagar por el inmueble corresponde al valor comercial, mientras que en el caso de la expropiación, se utiliza una fórmula lingüística distinta, a saber, la de “tener en cuenta”. En este orden de ideas, como el uso de formas verbales diferenciadas no es un asunto fortuito, debe concluirse que la administración pública no está obligada a cancelar el valor del avalúo catastral cuando se realiza una expropiación, sino a considerarlo al momento de fijar la cuantía de la indemnización debida al sujeto expropiado5. 3.1.3. En este orden de ideas, en la medida en que la demanda no habría individualizado los déficits normativos constitutivos de la inexequibilidad, y en que los cargos habrían versado sobre una proposición jurídica que no corresponde al derecho positivo, la Corte debe abstenerse de efectuar el 4 Planteamiento del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.

5 Planteamiento de la Universidad de la Sabana. 7 juicio de constitucionalidad, y en su lugar, proferir un fallo inhibitorio. 3.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio6, Ministerio de Hacienda y Crédito Público7, Ministerio de Transporte8, Departamento Nacional de Planeación9, Cámara Colombiana de Infraestructura10, Instituto Geográfico Agustin Codazzi11) Los referidos intervinientes sostienen que los cargos planteados por el accionante no están llamadas a prosperar, y que por tanto, la Corte debe declarar la exequibilidad de los apartes normativos impugnados. Esta defensa se estructura a partir de tres líneas argumentativas: 3.2.1. El primer núcleo de argumentos se orienta a demostrar que aunque las normas impugnadas efectivamente restringen el monto de la indemnización expropiatoria, la limitación se encuentra justificada desde distintas perspectivas. 3.2.1.1. De una parte, la restricción se justificaría en razón de su finalidad, ya que la medida cuestionada responde a la necesidad legítima de agilizar los procesos de construcción, mantenimiento y rehabilitación de infraestructura, procesos que históricamente han tenido como cuello de botella, entre otros factores, la adquisición de predios12. En efecto, pese a que la construcción de la infraestructura en el país constituye una actividad de interés general, por su relación directa con el desarrollo económico y social del país y por su contribución a la prestación de los servicios públicos y a la garantía de los derechos, según calificación de

la propia Ley 1682 de 2013, en Colombia existe un gran rezago en esta materia por las dificultades para la obtención de licencias ambientales, para la construcción de redes de servicios públicos y para la adquisición de los predios, entre otros13. Para enfrentar esta última dificultad, el legislador diseñó algunos mecanismos para incentivar la negociación directa y evitar los procesos expropiatorios que dilatan la ejecución de los referidos proyectos, desgastan la administración pública y exigen cuantiosos recursos 6 Como pretensión subsidiaria. 7 Como pretensión única. 8 Como pretensión única. 9 Como pretensión subsidiaria. 10 A través de Juan Carlos Quiñones Guzmán, en calidad de Director Jurídico de la Cámara Colombiana de Infraestructura. 11 Como pretensión única. 12 Argumento del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de la Cámara Colombiana de Infraestructura, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de la Universidad de la Sabana.. 13 En este sentido, en la intervención del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se reseña el documento del Departamento Nacional de Planeación denominado “Lineamientos de política para el desarrollo de proyectos de interés nacional y estratégicos”, en el que se indica que los puntos críticos para la ejecución de los proyectos de infraestructura son los problemas ambientales (77%), las dificultades asociadas a la consulta previa y a la participación comunitaria (22%), y los problemas en la adquisición de predios (20%). 8 en términos financieros y temporales para la transferencia de un bien que resulta indispensable para garantizar el bienestar general. Dentro de estas

medidas se encuentra justamente la de establecer valores de referencia diferenciados cuando la enajenación de los inmuebles se efectúa mediante la vía de la enajenación voluntaria, y cuando se materializa a través de la expropiación: en el primer caso, el legislador dispuso que el valor a reconocer por el inmueble se determina a partir del valor comercial del predio, y en el segundo, a partir del valor catastral. De este modo, la diferenciación entre la negociación voluntaria y la expropiación a efectos de determinar el valor de la compensación por la transferencia del inmueble se encuentra justificada en diferencias empíricas constitucionalmente relevantes entre estas hipótesis, ya que la segunda implica un mayor desgaste del Estado para garantizar el interés común. Así, la medida cuestionada tiene por objeto la agilización del proceso de adquisición predial, y por esta vía el fortalecimiento de la construcción de infraestructura en el país, y el consecuente desarrollo económico y social asociado a esta infraestructura. Por lo demás, carecería de todo sentido que el monto del valor a reconocer en la etapa de expropiación sea equivalente al que se fijó en la etapa de negociación voluntaria, ya que justamente, si la negociación voluntaria fracasó porque el propietario del inmueble no está de acuerdo con el avalúo comercial, mal podría imponerse a este sujeto el mismo valor en la etapa expropiatoria que previamente rechazó14. 3.2.1.2.Asimismo, aun cuando efectivamente la norma puede representar alguna desventaja económica para los propietarios que no optan por transferir

su bien en la etapa de la negociación voluntaria, el eventual rezago económico se enmarca dentro de los estándares constitucionales sobre la indemnización en casos de expropiación de bienes inmuebles, así15: (i) el cálculo de la indemnización debe responder tanto a los intereses del particular afectado como a los de la comunidad, y en principio no tiene un carácter integral y restitutivo, salvo cuando afecte sujetos y bienes especialmente protegidos por la Constitución; (ii) las limitaciones cuestionadas se justifican porque la expropiación no configura por sí sola un daño antijurídico, en cuanto responde al deber de todos los ciudadanos de colaborar en la concreción de los fines de interés general, y en cuanto las eventuales afectaciones económicas corresponde a un actividad legítima de la administración pública; y en la medida en que en estos casos no se configura un daño antijurídico propiamente dicho, la indemnización que otorga el Estado se puede sustraer de las exigencias del artículo 90 de la Carta Política, que regula la responsabilidad patrimonial del Estado fundada en la producción de daños antijurídicos generados por la actuación de las autoridades públicas; (iii) asimismo, las eventuales limitaciones al reconocimiento de la propiedad privada tampoco configuran una infracción 14 Argumento del Ministerio de Transporte. 15 Estas reglas se extraen de las sentencias C-306 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-1074 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-153 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). 9 del ordenamiento constitucional, ya que según el mismo artículo 58 de la

Carta Política, esta cumple una función social, y en razón de ella el titular del dominio debe asumir cargas y obligaciones en beneficio de la sociedad, como ocurre justamente cuando el predio del propietario es requerido para la construcción de la infraestructura del país; (iv) aunque las reglas indemnizatorias para la expropiación previstas en las leyes 1742 de 2014 y 1682 de 2013 difieren del régimen general contemplado en la Ley 388 de 1997, el establecimiento de estas directrices especiales se justifica constitucionalmente porque el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en la definición de los procedimientos y criterios expropiatorias, tal como se estableció en las sentencias C-227 de 2011 y C764 de 201316; por lo demás, y contrariamente a la suposición del demandante, el régimen especial cuestionado es más garantista que el previsto en la Ley 388 de 1997, porque mientras en este último el avalúo comercial constituye tan solo un punto de referencia para la determinación del valor que se reconoce al propietario de inmueble objeto de enajenación, en las leyes 1742 de 2014 y 1682 de 2013 se prevé que este valor corresponde no solo al que aparece en el avalúo catastral, sino también a la indemnización tasada en la etapa de enajenación voluntaria, en función de los perjuicios sufridos17; y en todo caso, la diferenciación normativa encuentra sustento la existencia de diferencias empíricas relevantes, porque la Ley 388 de 1997 y la Ley 1742 de 2014 se enmarcan en procesos expropiatorios distintos, ya que mientras los previstos en esta última ley se refieren a

aquellos en los que la transferencia del dominio tiene por objeto permitir la realización de proyectos de infraestructura especiales, como los de infraestructura de transporte, o la ejecución de proyectos de tecnologías de la información y las telecomunicaciones, financiados con las tasas retributivas, o el desarrollo de proyectos de vivienda rural y proyectos de agua potable y saneamiento básico rural y urbano, la Ley 388 de 1997 fue diseñada para regular otros tipo de procesos expropiatorios, como son los enunciados en el artículo 58 de la correspondiente ley; así las cosas, como cada uno de estos cuerpos normativos obedecen a diferentes motivos de utilidad pública, la diferenciación se encuentra justificada18. Así pues, por las particularidades de la indemnización en casos de expropiación por motivos de utilidad pública, la regla que ordena tomar como valor de referencia el valor del avalúo catastral, y no el valor comercial del predio objeto de la expropiación, no desconoce la preceptiva constitucional19. 3.2.1.3. Y finalmente, las restricciones al valor reconocido por el Estado por el bien expropiado se justifican porque el avalúo catastral es el parámetro que utiliza el propio propietario del inmueble para determinar su carga tributaria. 16 Argumento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 17 Tesis del Ministerio de Transporte. 18 Tesis del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 19 Argumento del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Departamento Administrativo Nacional de Estadística y de la Universidad de la Sabana. 10 De hecho, en la Exposición de Motivos y durante el proceso de aprobación

legislativa se justificó la medida en estos términos, argumentando que la regla que establece el valor del inmueble expropiado en función del avalúo catastral tiene sentido en cuanto este es el valor que el dueño del predio toma como referencia para calcular sus obligaciones tributarias20: “Se hace necesario implementar un sistema de pago basado en los avalúos catastrales expedidos por las autoridades competentes, cuando se requiera acudir a la figura de la expropiación administrativa o judicial, en razón a que el particular ha pagado impuestos sobre dicho valor y no ha accedido a la enajenación voluntaria en aras de la utilidad pública y el interés general que se encuentran inmersos en la ejecución de los proyectos de infraestructura”21. 3.2.2. La segunda línea argumentativa apunta controvertir la tesis de que las reglas de la indemnización expropiatoria previstas en la normatividad demandada representan una desventaja económica para el propietario del predio, tesis sobre la cual se sustentan los cargos de la demanda. Para estos efectos, los intervinientes hacen las siguientes puntualizaciones: (i) según lo dispone el Decreto 1420 de 1998, los propietarios de los inmuebles cuya adquisición se pretende pueden presentar auto avalúos, y también pueden intervenir activamente en el proceso del avaluó catastral, presentando sus observaciones para que sean tenidas en cuenta por el avaluador, y controvirtiendo, incluso por vía judicial, aquellos valoraciones que se apartan de la realidad económica de los precios22; (ii) el ordenamiento jurídico prevé la actualización del catastro, actualización que descarta el rezago entre el valor del avalúo catastral y el valor comercial de los

inmuebles; este ajuste permanente se garantiza por dos vías: por un lado, porque es un deber del Estado mantener actualizado el catastro de los bienes inmuebles dentro de períodos máximos de 5 años; y de hecho, los catastros descentralizados, que operan fundamentalmente en Antioquia y Bogotá, presentan un alto índice de actualización23; y por otro lado, mediante la facultad de los propietarios de los inmuebles de solicitar la apertura del procedimiento de conservación catastral, según lo dispone la Ley 1450 de 201124; (iii) además, las obligaciones patrimoniales del Estado frente al sujeto expropiado no se circunscriben al pago del valor del predio, sino que se extienden también al pago de la indemnización que garantizan el resarcimiento de los perjuicios generados al particular25; (iv) en caso de que el propietario considere que el valor que le fue reconocido en el procedimiento expropiatorio no corresponde a la realidad económica, puede acudir ante la jurisdicción para hacer valer sus derechos, facultad que en 20 Tesis de la Cámara Colombiana de Infraestructura y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 21 Exposición de Motivos a