CC - C304-2012

Sentencia C-304/12

INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A

TITULO DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-No desconoce atribuciones de los municipios ESTABLECIMIENTO DE SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cosa juzgada constitucional por los cargos de violación a los principios de igualdad, equidad y equidad tributaria

INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A

TITULO DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta vulneración del principio de progresividad tributaria COSA JUZGADA RELATIVA EXPLICITA E IMPLICITA-Concepto COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para establecer el alcance

INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A

TITULO DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cargos de inconstitucionalidad por violación del artículo 317 de la Constitución Política ARTICULO 317 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No es límite para que el Congreso establezca nuevos sujetos pasivos en los tributos sobre la propiedad inmueble POTESTAD IMPOSITIVA DE IMPUESTO PREDIALJurisprudencia constitucional LEGISLADOR-Facultad para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución

impositiva del impuesto predial El legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, según el municipio donde esté 2 ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales “gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. IMPUESTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos de conformidad con la Constitución y la Ley PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance Esta Corporación ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio

de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejosa imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal.

SUJETO PASIVO DE IMPUESTO PREDIAL-Es indeterminado/CONTRIBUYENTE DE IMPUESTO DE PATRIMONIO-Es determinado

3 El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc, quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matricula

inmobiliaria correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal. LEGISLADOR-No le impide establecer sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario IMPUESTO PREDIAL-Gravamen de orden municipal El impuesto predial es un gravamen de orden municipal según lo establece la misma Carta Política en su artículo 317 al preceptuar que “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble...”. Ello significa que por mandato constitucional los municipios están facultados para gravar la propiedad inmueble, a través de sus concejos municipales o distritales. Si bien resulta cierto que los bienes de uso público no están gravados con el impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propiedad raíz, el legislador por razones de política fiscal, reconociendo una situación de hecho, consideró que en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creación se llevó a cabo directamente por el constituyente, los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso público, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por adhesión permanente. En tal virtud, mientras se encuentren “en manos de particulares” y ellos los estén aprovechando económicamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los términos señalados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restitución de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal

o irregular, no contraría la Carta Política que el Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada. CONSTITUCION POLITICA-No le prohíbe al legislador incluir como sujetos pasivos de gravámenes sobre propiedad inmueble a quienes no son propietarios de los mismos, sino que cuentan con un título de concesión en virtud del cual son tenedores de los mismos 4

Referencia: expediente D-8797

Actor: Jorge Arango Mejía Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de

2010. Magistrada Ponente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los

artículos 40-6 y 241 No. 4 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Arango Mejía demandó el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, por considerar que viola los artículos 13, 95-9, 317 y 363 de la Constitución Política de 1991. Mediante auto del veinte (20) de octubre del año dos mil once (2011) la demanda fue admitida y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia,

al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a la Cámara Colombiana de Infraestructura, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, en cumplimiento de lo prescrito por los artículos 242.2 de la Constitución y 7 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, ordenó fijar en lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo establecido en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS Se trascribe el texto de la norma, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010, y se subraya el aparte demandado: “LEY 1430 DE 2010

5 (diciembre 29) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

[…] Artículo 54. Sujetos Pasivos de los Impuestos Territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios,

uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión”.

III. LA DEMANDA De acuerdo con los términos de la acción pública, el ciudadano Jorge Arango Mejía considera que el aparte normativo subrayado viola los artículos 13, 959, 317 y 363 de la Constitución. Sustenta sus acusaciones con los siguientes argumentos.

1. Para empezar dice que la expresión demandada viola el artículo 317 de la Constitución, según el cual “[s]ólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, porque en su criterio de este enunciado constitucional se desprenden al menos las siguientes tres consecuencias normativas.

Primero, que los municipios están autorizados para gravar “el derecho de propiedad sobre inmuebles”. Segundo, que “únicamente los municipios pueden establecer gravámenes sobre la propiedad inmueble”. Tercero, que el gravamen de la propiedad inmueble sólo puede tener como sujeto pasivo al “dueño del inmueble, vale decir, [a] quien ejerce el derecho de propiedad”. Esta última conclusión es “evidente”, según el actor, toda vez que quien no es dueño no puede ser sujeto pasivo del tributo. “La expresión ‘propiedad inmueble’”, dice en su acción pública, “no puede entenderse como predio”, porque si así fuera se llegaría al absurdo de que el sujeto pasivo “sería una cosa y no una persona”.

2. Pues bien, asegura que entendido de este modo el artículo 317 de la

Constitución, lo lógico sería concluir que la norma demandada lo vulnera ya que define como sujetos pasivos del impuesto predial y del impuesto de valorización a los ‘tenedores’, a pesar de que la Constitución sólo permite gravar a los propietarios. Por lo demás, el demandante asegura que en caso de considerar exequible el precepto acusado habría que aceptar la presencia de en el ordenamiento una norma absurda, toda vez que los ‘inmuebles públicos’ 6 a los cuales hace referencia el cuestionado artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 son los “bienes de uso público o bienes públicos”; es decir, y según los términos del Código Civil, “las calles, plazas, puentes y caminos”, pero además “las carreteras, autopistas, ferrovías, estaciones, aeropuertos y puertos marítimos y fluviales”. Así, si se aceptara la constitucionalidad de la norma cuestionada, tendría que admitirse además que se gravara con el impuesto predial y de valorización por ejemplo a los concesionarios de esos bienes públicos.

3. De hecho, insiste en que si el Constituyente hubiese querido autorizar la imposición de tributos a personas distintas de los dueños habría empleado una terminología inequívoca en el artículo 317, como por ejemplo que los municipios podrían gravar la “propiedad o tenencia de inmuebles”. Pero como no lo hizo así, entonces a juicio del actor el artículo 317 de la Constitución se refiere es a que los únicos posibles sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución de valorización serían los dueños de los predios. En este último caso, sin embargo, con una diferencia: y es que “sí

puede tener como titular a una entidad pública diferente, concretamente, la que construyó la obra que generó el incremento del valor del predio”.

4. Ahora bien, el ciudadano aduce además que hay un quebranto del derecho a la igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución. Porque, en su criterio, como el artículo 317 de la Carta excluye a todos los que no son propietarios de bienes inmuebles de la posibilidad de convertirse en sujetos pasivos de los gravámenes sobre la propiedad inmueble, resulta que la norma demandada al escoger de toda la categoría de personas supuestamente excluidas justo a los tenedores, está dándoles a estos últimos un tratamiento desigual. De modo que, en palabras del actor, “[n]o se da un trato igual por parte de las autoridades a personas a quienes, sin ser dueños de un inmueble, se les convierte en sujetos pasivos de un gravamen que según la Constitución sólo puede imponerse a quienes son titulares del derecho de propiedad sobre un inmueble. Y también se quebranta la igualdad porque los demás tenedores de inmuebles a título diferente al de concesión, no son sujetos pasivos del impuesto”.

5. Aparte de lo anterior, el actor argumenta que el fragmento normativo cuestionado viola los principios de equidad y de progresividad en la tributación, a los cuales se refieren los artículos 95-9 y 363 de la Constitución.

En efecto, asegura que cuando el impuesto predial grava al dueño del bien inmueble, pretende imponer un tributo justo y equitativo teniendo en cuenta “el valor del inmueble es parte del activo patrimonial del sujeto del

gravamen” y en la medida en que el valor del inmueble aumente, más grande será la riqueza de su propietario. Asimismo, dice que cuando el sujeto pasivo de la contribución de valorización es el propietario del bien, se cumplen los principios de equidad y justicia tributarios ya que “en virtud de la construcción de una obra pública” este último se hace más rico y, en ese sentido, es legítimo que el Estado lo obligue a pagar la contribución por 7 valorización como parte de ese enriquecimiento. De ese modo el actor opina que el propietario “no sólo contribuye a fortalecer el erario” sino que además a él “se le impide que se enriquezca injustamente, al aumentar el valor del inmueble del cual es dueño, a causa de la obra ejecutada con dineros públicos”.

6. Sin embargo, el ciudadano sostiene que cuando el impuesto predial o la contribución de valorización se imponen a quien no tiene la condición de dueño del bien inmueble, la consecuencia constitucional es muy distinta pues el tenedor “en nada se beneficia por su aumento de valor”. Así, el demandante censura el precepto demandado ya que en su criterio es inicuo e injusto que “el dueño del inmueble quede liberado del impuesto predial o de la contribución de valorización”, y que dicho gravamen recaiga exclusivamente sobre quien no es dueño del predio. De igual modo, lo acusa de ser injusto en cuanto tolera el incremento del tributo a medida que crezca el valor y simultáneamente el precio de lo que el concesionario debe pagar por la concesión. En este contexto, entiende que el concesionario resulta

“doblemente castigado: al pagar un impuesto o una contribución en relación con un predio del cual no es dueño; y al hacerse más gravosas, al menos potencialmente, las condiciones de la concesión”. Y luego dice que el gravamen es triple, toda vez que los actos de explotación que realiza la persona están gravados con el impuesto predial, pero además con “el impuesto nacional de renta, y con el impuesto correspondiente a la realización de actos industriales o comerciales en un determinado territorio”.

7. Finalmente el actor manifiesta que la norma desconoce la jurisprudencia de esta Corte sobre progresividad tributaria. En efecto, de acuerdo con la interpretación del accionante, esta Corporación ha sostenido por ejemplo en la sentencia C-426 de 2005 que el poder fiscal debe gravar a las personas en función de su capacidad de pago, y que cuando se trata de tributos directos como el predial esa capacidad contributiva debe medirse con arreglo al patrimonio o la renta del sujeto pasivo. En ese sentido, indica que la norma demandada viola dicha interpretación constitucional por cuanto no determina el poder contributivo de los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión con arreglo a alguno de esos factores, razón por la cual autoriza un gravamen que podría ser mayor para quienes cuentan con menor capacidad de pago, que para quienes una capacidad contributiva superior. Por lo demás, el ciudadano le reprocha a la norma el desconocimiento de lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-517 de 2007 en el sentido de que el sujeto pasivo del impuesto predial “es el propietario o poseedor del predio”.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

8. Actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la ciudadana Lina Quiroga Vergara intervino para solicitar que se declare 8 exequible la norma acusada. En síntesis, se opuso a todos los cargos de la siguiente manera. Primero dijo que la norma demandada no viola el artículo 317 de la Constitución, pues este no define cuáles pueden ser los sujetos pasivos de los gravámenes sobre la propiedad inmueble, sino que se limita a establecer que los municipios son los únicos sujetos activos de los mismos.

Luego manifestó que el precepto acusado tampoco desconoce el principio de igualdad, de un lado porque todos los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión son tratados de forma igualitaria, y de otro porque la situación de una persona que no es tenedora de inmuebles públicos a título de concesión no es comparable con la de quien sí lo es. Más adelante aseguró que la disposición no desconoce el principio de equidad tributaria en tanto grava no una cualidad del sujeto pasivo, como lo hacen los tributos personales, sino una relación jurídica con el respectivo bien inmueble y en ese sentido no hay inequidad en la regulación de los tributos pues todas las personas que están en la misma relación son gravadas por los mismos. Finalmente, arguyó que la norma tampoco vulnera el principio de progresividad por cuanto en su sentir sí consulta la capacidad de pago de los contribuyentes, si bien no la mide a partir de la renta o el patrimonio de estos últimos. A continuación se expondrá con más detenimiento cada uno de estos argumentos.

9. De un lado, el Ministerio expuso las razones por las cuales en su opinión el fragmento normativo demandado no desconoce el artículo 317 de la Constitución. En primer lugar, porque el precepto constitucional invocado no se encarga de definir cuáles son los únicos sujetos pasivos de los tributos sobre la propiedad inmueble, sino de establecer “el sujeto activo” de dichos gravámenes: el municipio. Así las cosas, no comparte la interpretación del demandante de acuerdo con la cual el artículo constitucional invocado establece que sólo los dueños o titulares del derecho de dominio pueden ser sujetos pasivos de los tributos regulados por la norma acusada. En segundo lugar piensa que al ciudadano no le asiste razón en cuanto afirma que el artículo 317 Superior excluye a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión de la posibilidad de convertirse en sujetos pasivos de gravámenes como el impuesto predial o la contribución por valorización. Por el contrario, estima que el legislador puede considerarlos como tales toda vez que tiene una “amplia potestad” para configurar los elementos del impuesto predial y de la contribución por valorización. Así, la finalidad de la norma constitucional invocada es por una parte garantizarles una renta específica a los municipios, proveniente del gravamen sobre la propiedad inmueble, y por otra proteger a los contribuyentes toda vez que supone una restricción general a la posibilidad de que entidades distintas a los municipios graven la propiedad inmueble con tributos, regla que tiene su excepción en el poder de otras entidades de imponer la contribución por valorización. En tercer lugar adujo que el

artículo 317 no prohíbe tampoco el establecimiento de otros tributos por medio de los cuales se grave indirectamente la riqueza expresada en bienes raíces, como es el caso del impuesto sobre la renta, el impuesto al patrimonio o la contribución por valorización. Finalmente aseguró que la propia Corte Constitucional ha dicho, por ejemplo en la sentencia C-876 de 2002, que “el 9 sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario, etc)”.

10. De otro lado, la apoderada del Ministerio expresó que a su juicio el precepto acusado tampoco desconoce el principio de igualdad, esencialmente porque “la disposición no establece un trato diferencial respecto de personas que se encuentren en la misma situación de hecho”. En efecto, dice en su intervención que los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión no están en las mismas condiciones que los demás grupos mencionados por el demandante, como pueden ser las demás personas que no tienen títulos de propiedad raíz o que son tenedoras de inmuebles públicos pero a títulos diferentes del de concesión. Por eso en su criterio no es viable hacer un juicio de igualdad constitucional. Por lo demás, la abogada del Ministerio de Hacienda dice que todos los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión son tratados del mismo modo, y también son tratados de conformidad con el principio de igualdad todos los sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución por valorización.

11. Asimismo, en el memorial dice el Ministerio de Hacienda que al actor no

le asiste razón en sus cargos por supuesta violación de los principios de equidad, justicia y progresividad del Derecho tributario. En cuanto a los dos primeros principios, dice la intervención que el demandante los juzga violados porque parte de una premisa errónea y es que el impuesto predial y la contribución por valorización son tributos de carácter personal, “es decir, que tienen en cuenta las cualidades personales del sujeto pasivo”. Ese presupuesto es equivocado, en opinión del Ministerio de Hacienda, en tanto ambos gravámenes tienen más un carácter real que personal, y por consiguiente la determinación del sujeto pasivo de los mismos se efectúa con arreglo a la clase de “relación jurídica con el respectivo bien inmueble la cual en el caso de la norma demandada consiste en la tenencia a título de concesión de inmuebles públicos”. Así las cosas, si bien el impuesto predial y la contribución por valorización “omiten cualquier estudio de la riqueza, o beneficio patrimonial de los sujetos causados o por efecto de los inmuebles objeto del tributo”, eso se debe a la clase tributaria a la cual pertenecen.

12. Aparte de lo anterior, asegura la abogada del Ministerio de Hacienda que en la sentencia C-822 de 2011, la Corte ya se pronunció sobre una acusación similar contra esta misma norma y la declaró exequible. En esa ocasión, a su juicio la Corporación dijo que “nada impide al legislador gravar con los citados tributos hechos generadores que no tengan que ver con el derecho de dominio, considerando viable de conformidad con su jurisprudencia y la del Consejo de Estado, que se grave con el impuesto predial y de valorización la

tenencia de bienes de uso público cuando estos se encuentren en manos de particulares”. Finalmente, aduce que tampoco se infringe el principio de progresividad al no considerar como indicadores de la capacidad contributiva la renta o el patrimonio del contribuyente, porque –reiterano son tributos 10 personales sino reales y en este último género de exacciones la capacidad la determina la existencia del bien.

2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario

13. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)1 intervino para solicitar que se declare exequible el precepto demandado. Dice el memorial presentado que tres de los expertos que participaron en la discusión del concepto, discreparon de la opinión de los demás y por eso el ICDT presenta dos opiniones. La mayoritaria, como se dijo, aboga por la exequibilidad de la norma sobre la base de dos argumentos esencialmente.2 Primero, opina que la disposición está protegida por los efectos de la cosa juzgada constitucional a la cual hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011, pues en esta última la Corte declaró exequible el enunciado normativo ahora demandado y lo hizo a propósito de algunos de los cargos que se presentan en esta demanda, a saber –y estas son sus palabras-: “violación del principio de igualdad ante la ley, justicia y equidad como límites del deber de contribuir, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 95-9 de la Carta; […] y principio de irretroactividad y de confianza legítima consagrados en el artículo 363 ibídem”. En vista de ello, el ICDT afirma que a la Corte sólo le debería

corresponder pronunciarse sobre el cargo por supuesta infracción del artículo 317 de la Constitución, pues respecto de las demás acusaciones estima que “existe cosa juzgada absoluta”, y sobre ellas no emite ninguna consideración.

Dice: “[e]n el caso fallado mediante la sentencia C-822 del 2011, las normas objeto de análisis fueron: a) Por aspectos de forma relacionados con el principio democrático de amplia deliberación de las leyes, los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política. b) Por aspectos de fondo: violación del principio de igualdad ante la ley, justicia y equidad como límites del deber de contribuir, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 95-9 de la Carta; principio de legalidad contenido en los artículos 150-12 y 338 de la C.P., y principio de irretroactividad y de confianza legítima consagrados en el artículo 363 ibídem. […] En relación con la acusación de violación de los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Nacional, el Instituto considera que existe cosa juzgada absoluta, aunque entiende que es a la Corte Constitucional, a quien le corresponde calificar finalmente si existe

1El Instituto Colombiano de Derecho Tributario será identificado con la sigla ICDT. 2La posición mayoritaria fue suscrita por los ciudadanos Juan de Dios Bravo González, Mauricio Piñeros Perdomo, Bernardo Carreño Varela, Jaime Abella Zárate, Alfredo Lewin Figueroa, Paul Cahn-Speyer Wells, Mauricio Plazas Vega, Juan Guillermo Ruiz Hurtado y José Andrés Romero Tarazona. La opinión disidente la

suscribieron los ciudadanos Alberto Múnera Cabas y Luis Miguel Gómez Sjöberg. 11 cosa juzgada absoluta o relativa y establecer, en consecuencia, si puede entrar a juzgar o no sobre la norma acusada. […] Por lo anterior, en el presente caso el Instituto no emitirá concepto en relación con la violación de los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución”.

14. En consecuencia, en segundo lugar, el ICDT asegura que la norma debe declararse exequible pues en su criterio tampoco viola el artículo 317 de la Carta, que es el otro cargo planteado por el ciudadano demandante. En efecto, sobre este punto dice que los términos “propiedad inmueble”, usados por el Constituyente en el artículo 317, deben ser analizados debidamente. Así, advierte que uno es el sentido de los vocablos “propiedad inmueble” en el Derecho civil, contexto en el cual hacen referencia “al derecho de dominio sobre un bien inmueble para gozar y disponer de dicho bien”; pero que otro distinto es el significado de esas palabras en el lenguaje común, pues en este entorno se refieren no al derecho real de dominio “sino al objeto sobre el cual recae”. Pues bien, juzga que al artículo 317 de la Constitución debe dársele este último significado, y por lo tanto conceptúa que el precepto constitucional invocado debe interpretarse en el sentido de que autoriza a gravar “los bienes raíces y no específicamente [e]l derecho de propiedad o dominio de bienes inmuebles”. A esa conclusión es conducido el ICDT por algunos motivos.

15. De un lado, dice que la doctrina colombiana ha identificado en la

evolución del impuesto predial una evolución hacia la progresiva inclusión de sujetos pasivos distintos del propietario. Así, asegura que sujetos pasivos de ese tributo han sido considerados el poseedor, el usufructuario, el fideicomitente o beneficiario del patrimonio autónomo, y ahora los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. De hecho, manifiesta que hay un antecedente de la norma demandada: el artículo 6, numeral 3, de la Ley 768 de 2002. La constitucionalidad de este último precepto, según su opinión, fue examinada por la Corte en la sentencia C-183 de 2003, y a causa de este fallo la norma terminó por decir: “gravar con el impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de particulares”. De otro lado, señala que en materia de la contribución por valorización los sujetos pasivos son los mismos que los del impuesto predial, en la medida en que en aquellos el beneficio consiste en un mayor valor que reciben los inmuebles a causa de la realización de una obra pública. Así las cosas, la mayoría de quienes participaron en la decisión opinan que la norma demandada no viola el artículo 317 de la Constitución.

16. En cambio, quienes disintieron llegaron a una conclusión opuesta. A juicio de estos dos últimos, es correcto asumir que la norma demandada está parcialmente amparada por la cosa juzgada constitucional a la cual hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011. No obstante, en su opinión la cosa

12 juzgada no excluye que la Corte pueda pronunciarse acerca de la conformidad del precepto acusado con el artículo 317 de la Constitución. De hecho, su con