CC - C307-2019

Sentencia C-307/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA

QUE PROMUEVE LA REACTIVACION EMPRESARIAL Y LA REESTRUCTURACION DE ENTES TERRITORIALES-Estarse a lo resuelto en Sentencia C-493 de 2002

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO PRO ACTIONE EN ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-No configuración del cargo INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y pertinencia en los cargos

Referencia: Expedientes D-12971

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 13 (parcial) del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”

Demandante: John Carlos Charrupi Palomino

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública establecida en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano John Carlos Charrupi Palomino demandó la constitucionalidad del numeral 13 (parcial) del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, por considerar que dicha disposición es contraria a los artículos 13, 29, 89 y 229 de la Constitución Política1.

El magistrado sustanciador, mediante auto del 6 de noviembre de 20182, admitió parcialmente la demanda instaurada por la presunta vulneración de los artículos 13, 29, 89 y 229 Superiores, dispuso la fijación en lista del proceso, corrió traslado al Procurador General de la Nación, comunicó la iniciación del trámite al Presidente de la República, a los presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, y a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, del Interior, y de Justicia y del Derecho, e invitó a diferentes universidades e instituciones3 para

que intervinieran defendiendo o impugnando la constitucionalidad del precepto demandado. A la vez, inadmitió el cargo relativo a la violación del artículo 89 de Carta originada en una presunta omisión legislativa relativa y le concedió al demandante el término de tres días para que subsanara la demanda. Presentado oportunamente el memorial de corrección4, por auto del 29 de noviembre de 20185, el magistrado sustanciador determinó que el actor satisfizo los requisitos para proseguir con el juicio de constitucionalidad.

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA 1 Cfr. fols. 1 a 13 del expediente. 2 Cfr. fols. 15 a 21 ibídem. 3 Se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Libre (sede Bogotá), Nacional de Colombia, Jorge Tadeo Lozano, Autónoma, de Antioquia, Santo Tomás y del Rosario, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Nacional de Concejos Municipales –FENACON–, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. 4 Cfr. fols. 23 a 25 del expediente. 5 Cfr. fols.s 35 a 40 ibídem.

A continuación se transcribe la norma legal acusada, precisando que la demanda se dirige contra la expresión subrayada: LEY 550 DE 19996 (diciembre 30) Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales

para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 58. ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN APLICABLES A LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales: (…)

13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho.

(…)

III. LA DEMANDA La acusación del demandante recae sobre el enunciado “no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución” contenido en el numeral 13 del artículo 58 6 La Ley 550 de 1999 fue prevista, inicialmente, como una medida de carácter temporal, cuya vigencia se concibió para un término de cinco (5) años a partir de su publicación en el Diario Oficial (artículo 79 ibidem). Sin

embargo, más tarde, mediante el artículo 126 de la Ley 1116 de 2006, el legislador prorrogó su vigencia por seis (6) meses, y se dispuso que, vencido dicho término, se aplicaría de manera permanente a las entidades territoriales, las descentralizadas del mismo orden y las universidades estatales. de la Ley 550 de 1999, en virtud del cual se limita la posibilidad de promover procesos ejecutivos contra entidades territoriales en reestructuración. En criterio del actor, los acuerdos de reestructuración que realizan las entidades territoriales a los que se alude en la norma se sitúan en el ámbito económico y, por ende, las obligaciones que pueden hacer parte de los mismos son exclusivamente las de carácter pecuniario. Tanto es así –indica– que el numeral 11 del propio artículo 58 demandado prescribe que “el acuerdo de reestructuración será celebrado entre la entidad territorial y los acreedores externos”, los cuales son definidos por el numeral 19 de la misma ley como “los titulares de créditos ciertos que pertenezcan a una cualquiera de las cinco clases de créditos previstas en el Título XL del Libro Cuarto del Código Civil”, esto es, acreedores de obligaciones meramente pecuniarias o de dar, excluyéndose así – en su concepto– las obligaciones de hacer o no hacer. Estima el demandante que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 que se demanda “establece una restricción contra todo proceso ejecutivo que se inicie contra una entidad territorial bajo acuerdo de reestructuración, sin hacer distinción alguna relacionada sobre el tipo de obligación que se pretenda reclamar por esta vía –bien sea de dar, hacer o no hacer–, ni del título ejecutivo

del que emanen, por ejemplo, de las que emanan de una providencia judicial, (…) y tampoco establece excepción alguna que se pueda aplicar a esa regla, la cual restringe indistintamente todo tipo de proceso ejecutivos (sic), al margen de la clase de obligación (pecuniaria o no) que contenga el título ejecutivo”. De suerte, entonces, que tal prohibición impide que se pueda demandar ejecutivamente a las entidades territoriales inclusive por obligaciones de hacer o no hacer, pese a que la ley se concentra en las obligaciones pecuniarias y los fines de la reestructuración son únicamente económicos. Esto genera una consecuencia adversa para los acreedores de obligaciones no dinerarias, en vista de que no podrán inscribir sus acreencias dentro del acuerdo de reestructuración debido a que esta ley sólo beneficia un grupo de obligaciones –las contenidas en el título XL del Libro Cuarto del Código Civil– entre las cuales no están comprendidas las de hacer o no hacer (es decir, las de carácter no pecuniario). Lo anterior implica que “quien tenga en su poder una obligación a cargo de una entidad territorial bajo acuerdo de reestructuración, que sólo se pueda materializar vía proceso ejecutivo, sin importar qué tipo de obligación sea –ni el hecho de ser una obligación distinta a las contempladas a lo largo del articulado de la Ley 550–, no podrá iniciar proceso ejecutivo alguno, ni tampoco podrá participar del acuerdo de restructuración para el cumplimiento de su obligación, quedando supeditado a que se liquide el acuerdo de reestructuración –si es que esto llega a suceder–, para luego sí proceder a iniciar un proceso ejecutivo.” Descrita así la situación, el promotor de la acción señala que la norma acusada

vulnera el principio de igualdad (artículo 13 Superior), en tanto la restricción de promover procesos ejecutivos se erige frente a todo tipo de obligaciones (dar, hacer y no hacer), no obstante lo cual las obligaciones con carácter pecuniario sí pueden entrar al acuerdo de reestructuración para lograr su cumplimiento, mientras que las obligaciones que no tienen dicha naturaleza (las de hacer y no hacer) no pueden participar de dicho acuerdo. En esa medida, considera que los acreedores de obligaciones de hacer y no hacer no deberían resultar afectados por un acuerdo en el que no pueden tomar parte, ni se les debería privar del mecanismo –el proceso ejecutivo– para ver satisfechas sus acreencias. Afirma: “la norma no discrimina [trata de manera igual] en los efectos de la restricción, pero sí lo hace sobre el tipo obligaciones que pueden participar en el acuerdo.” A la vez, el peticionario sostiene que el precepto censurado viola el derecho al acceso a la administración de justicia (artículo 229 constitucional), por cuanto quien tenga una obligación de hacer emanada de una providencia judicial queda despojado de la posibilidad de hacer valer su acreencia, toda vez que, en virtud de la norma acusada, no puede incluirla en el acuerdo de reestructuración ni tampoco promover el proceso ejecutivo para requerir su cumplimiento forzoso. En otras palabras, este tipo de acreedores de obligaciones no pecuniarias no cuentan con acciones ni recursos para exigir los derechos consagrados en los títulos que portan hasta cuando en un futuro incierto la entidad salga del acuerdo de reestructuración (lo que no ocurre, insiste, respecto de los acreedores de obligaciones dinerarias).

Adicionalmente, anota el actor que la norma acusada desconoce el deber que impuso la Carta al legislador (artículo 89 de la Carta) de disponer un mecanismo alternativo para propiciar el pago de obligaciones que, por no ser pecuniarias, no pueden sumarse al acuerdo de reestructuración, y cuya reclamación vía proceso ejecutivo, sin embargo, en nada interferiría con los fines económicos y financieros de la ley. Esta circunstancia evidencia una omisión legislativa relativa, pues (i) la norma debió exceptuar de la prohibición de instaurar procesos ejecutivos a las obligaciones no pecuniarias, y (ii) no existe justificación para que el legislador haya incurrido en dicha omisión, generando con ello una desigualdad respecto de los acreedores que sí están protegidos porque sus obligaciones dinerarias pueden ser tenidas en cuenta en el marco de la reestructuración. Para ilustrar su postura, el ciudadano se refiere a obligaciones de hacer como las derivadas de las decisiones dictadas al interior de un proceso policivo, que ordenen la restitución de la posesión de un inmueble. Asegura que tales decisiones policivas son actos jurisdiccionales para cuyo cumplimiento el mecanismo apropiado es el proceso ejecutivo, pues la acción de tutela tiene un carácter residual y no tiene cabida cuando lo que se ventila son derechos de mera propiedad que no tienen el grado de fundamentales –cita, para el efecto, la sentencia T-454 de 20127–. Lo expuesto ocasiona, entonces, que la entidad territorial renuente a cumplir una decisión policiva logre eludir la obligación a su cargo, bajo el argumento de que se encuentra en acuerdo de reestructuración.

Por otra parte, aclara el actor que sobre la disposición en cuestión la Corte ya se pronunció en la sentencia C-493 de 2002, pero sostiene que los cargos de inconstitucionalidad examinados en aquella ocasión distan de los planteados por él en esta oportunidad. En ese sentido, manifiesta que operó la cosa juzgada relativa, porque en ese entonces el debate de constitucionalidad se centró exclusivamente en situaciones derivadas de obligaciones de pago y/o pecuniarias (de dar), mientras que la demanda instaurada por él versa sobre obligaciones de hacer o no hacer, y más específicamente, las que emanan de providencias judiciales, de manera que ahora se presentan nuevas acusaciones contra la norma que ameritan un nuevo juicio de validez constitucional.

IV. INTERVENCIONES

1. Federación Colombiana de Municipios8

Por escrito allegado el 11 de enero de 2019, el Director Jurídico de la Federación Colombiana de Municipios solicita a la Corte no acceder a las súplicas de la demanda. Sostiene que las referencias de la sentencia T-454 de 2012 traídas por el accionante, según las cuales el proceso ejecutivo es el mecanismo idóneo y eficaz para conseguir la ejecución de decisiones adoptadas en el marco de un proceso policivo, son obiter dicta y, por lo tanto no tienen fuerza normativa como en efecto la tiene la ratio decidendi. Además, indica que luego de dicha providencia de tutela fue expedido un nuevo Código Nacional de Policía que contempla una solución para cuando las decisiones de las autoridades de policía no son debidamente acatadas. Así, conforme al artículo 223 de dicha normatividad, relativo al proceso verbal

abreviado, la decisión ejecutoriada de una orden de policía o una medida correctiva se cumplirá en un término máximo de 5 días, so pena de que la autoridad competente, por intermedio de la entidad correspondiente, pueda ejecutarla a costa del obligado –en tanto ello sea posible–, lo que luego habrá de cobrarse por la vía de la jurisdicción coactiva. 7 Con ponencia del magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, en dicha sentencia la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, resolvió la acción de tutela promovida por el Fondo Ganadero del Meta S.A contra la Alcaldía de Villavicencio (Meta) y el Comando de Policía del Meta, en razón de que no se había llevado a cabo por las autoridades el desalojo de unos ocupantes (varios de ellos víctimas del conflicto) de un predio de propiedad de la entidad accionante. En esa oportunidad, la Corte constató que se logró el lanzamiento durante el trámite y, por lo tanto, señaló que se estaba ante una carencia actual de objeto y así lo dispuso en el decisum. No obstante, en la parte motiva indicó que la acción de tutela no era procedente para encauzar las pretensiones de la entidad accionante ante la posibilidad de promover un proceso ejecutivo. 8 Cfr. fols. 75 a 78 del expediente. Inclusive, afirma, debe considerarse que “la acción de cumplimiento es un medio parangonable al proceso ejecutivo en cuando (sic) a su idoneidad, y que a ella podría acudir quien se halle en la situación descrita a modo de ejemplo en la demanda”. Asegura que, aún si la Corte no compartiera la anterior argumentación, resultaría

desmesurado declarar la inconstitucionalidad del aparte acusado, pues bastaría una interpretación condicionada en el sentido de que podrán iniciarse acciones ejecutivas carentes de contenido patrimonial para la entidad pública.

2. Universidad Sergio Arboleda9

A través del Vicedecano y dos docentes de la Escuela de Derecho, por escrito del 14 de enero de 2019, la Universidad Sergio Arboleda solicita que se declare la exequibilidad de la disposición demandada, en tanto no contraviene ninguno de los preceptos constitucionales invocados. Expone que debe tenerse en cuenta la naturaleza de norma en que se halla inserta la expresión demandada, toda vez que su propósito es extender la reestructuración empresarial a las entidades territoriales, con el propósito de buscar una solución a una necesidad económica real originada por la crisis financiera que impacta sobre el servicio público. En ese contexto, manifiesta que, aunque la demanda no se enfoque en los pasivos que se deben en dinero, sí hace un reproche contra la imposibilidad de demandar ejecutivamente las obligaciones de hacer, las cuales en la práctica siempre van a exigir pagos de carácter económico, como la construcción de un puente, o el arreglo de una vía. En cuanto a las obligaciones de no hacer, precisa que las entidades públicas deben realizar lo que la ley les señala, por lo que exigir mediante proceso ejecutivo la no realización de una conducta resulta, en principio, contrario a la lógica. No obstante, si lo que se reclama es el daño originado en una omisión, se tornará entonces en una prestación de contenido económico. Añade que el actor no sustenta la afirmación según la cual las obligaciones

distintas a las dinerarias no pueden hacer parte de la lista de acreedores de la reestructuración. Sobre este punto, indica que el parágrafo 2º del artículo 6 de la Ley 550 de 1999 no hace referencia exclusiva a las obligaciones de dar, como tampoco excluye las de hacer y no hacer. Además, en el numeral 7 del artículo 22 de la ley se prescribe que las obligaciones pueden versar sobre objetos diferentes a una suma de dinero.

3. Cámara de Representantes10 9 Cfr. fols. 79 a 83 del expediente. 10 Cfr. fols. 84 a 90 del expediente.

A través de apoderado especialmente constituido por la Jefe de la División Jurídica, la Cámara de Representantes, mediante memorial del 16 de enero de 2019, manifiesta que el enunciado normativo demandado debe ser declarado exequible. Estima que, desde una interpretación armónica, el artículo demandado guarda relación con toda la Ley 550 de 1999, en la medida en que está orientada a solucionar el problema de insuficiencia de recursos para atender los pasivos, que ha conllevado desequilibrios en las finanzas públicas. Así, el régimen de reestructuración contenido en la ley a que se alude busca mejorar y replantear la administración de los recursos de las entidades territoriales para garantizar el pago a los acreedores, razón por la cual durante el acuerdo de reestructuración no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, no habrá procesos ejecutivos en su contra, ni se embargarán sus activos y recursos. Agrega que, como lo que se busca es reactivar la funcionalidad de las entidades

territoriales y garantizar las prestaciones económicas, declarar inexequible la expresión acusada conllevaría una afectación sustancial de la esencia de la norma en tanto se harían efectivas prestaciones por encima de la prelación de créditos prevista en el Código Civil, vulnerando el derecho a la igualdad y produciendo un detrimento del activo destinado a hacer frente a la reestructuración. Frente al alegato del actor con respecto al trato desigual que deben soportar los acreedores de obligaciones de hacer y no hacer, recurre a la definición de títulos ejecutivos prevista en el artículo 297 del C.P.A.CA. y señala que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 “debe enmarcarse en aquellos títulos ejecutivos que representen una erogación para la entidad y que su ejecución ponga en riesgo los dineros adeudados a los acreedores externos e internos del ente territorial.” Con fundamento en lo anterior, expresa que es necesario mantener la suspensión de los procesos ejecutivos que obliguen al pago de sumas de dinero por parte de las entidades territoriales, y que las obligaciones de hacer o no hacer se encuentran relacionadas con las funciones que por ley o acto administrativo les han sido encargadas –con base en el principio de legalidad que rige a las autoridades públicas–, de manera que para apremiar la observancia de tales deberes lo que procede es la acción de cumplimiento, con miras a que el adecuado funcionamiento de la entidad no se afecte mientras se surte la reestructuración.

4. Universidad Santo Tomás11 11 Cfr. fols 109 a 118 del expediente.

Mediante escrito allegado el 16 de enero de 2019 por el Decano de la Facultad de Derecho y el Asesor del Consultorio Jurídico, la Universidad Santo Tomás pide que se declare la inconstitucionalidad del precepto demandado. Inicia indicando que los acuerdos de reestructuración de que trata la Ley 550 de 2019 son de naturaleza esencialmente económica y, por tanto, las obligaciones que hacen parte de dichos acuerdos son de carácter pecuniario. En tal sentido – anota–, la restricción de promover todo proceso ejecutivo que consagra la norma demandada viola el derecho a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso. Esgrime que al aplicarse un test de igualdad leve para valorar la medida adoptada por el legislador en la norma demandada, se observa que resulta desproporcionada la prohibición de promover cualquier proceso ejecutivo sin atender al tipo de obligación a reclamar, toda vez que las obligaciones de hacer y no hacer no hacen parte del acuerdo de reestructuración y tales acreedores quedan imposibilitados de lograr la efectividad de sus derechos frente a las entidades territoriales. Además, señala que los derechos de acceso a la justicia y debido proceso no se ven garantizados cuando se despoja a los acreedores de obligaciones de hacer y no hacer de las acciones o recursos para hacer valer sus títulos.

5. Universidad Externado12

La Universidad Externado, por intermedio del Director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo, en escrito del 30 de enero de 2019, solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la disposición demandada. Afirma que la finalidad del proceso de reestructuración es la corrección de

deficiencias económicas y financieras mediante la administración inteligente, ágil y efectiva de los recursos públicos, para poder responder a cabalidad con las obligaciones de carácter económico que están a cargo de las entidades territoriales, lo que implica que el principal objeto de este tipo de intervenciones son las obligaciones de dar, en razón a su contenido patrimonial. En tal sentido, la ley se encarga de que se atiendan las obligaciones pecuniarias, pero, por el contrario, perjudica la exigibilidad de las obligaciones de hacer o no hacer, habida cuenta de que, al crear una prohibición general para poder demandar en proceso ejecutivo a la entidad territorial, impide la ejecución respecto de las obligaciones que no persiguen el pago de dinero, brindando un trato desigual injustificado para este tipo de acreedores. 12 Cfr. fols. 120 a 125 del expediente. Ello conduce –añade–, a la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por cuanto la legitimación para actuar en la reestructuración está atada a la prelación de créditos que prescribe el Código Civil, y al no encontrarse allí comprendidos los acreedores de obligaciones no pecuniarias, los mismos se ven supeditados a la culminación del proceso de reorganización, a pesar de que sus acreencias en nada interfieren con la recuperación financiera de la entidad territorial. Por lo expuesto, concluye que debe declararse la exequibilidad condicionada de la disposición acusada, en el sentido de que podrán iniciarse procesos ejecutivos cuando la obligación sea de hacer o no hacer y no genere detrimento económico en la entidad.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación rindió concepto número 6525 en relación con la demanda instaurada contra el numeral 13 (parcial) del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, solicitándole a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-493 de 2002 o, subsidiariamente, declararse inhibida para pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. En primer lugar, el jefe del Ministerio Público plantea, como cuestión previa, que debe considerarse la existencia de cosa juzgada constitucional a partir de lo resuelto en la sentencia C-493 de 2002 sobre la constitucionalidad del numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999. En dicha oportunidad los demandantes sostenían que la disposición en mención violaba los artículos 2 y 229 de la Carta por razones similares a las presentadas en la presente oportunidad. Se alegaba entonces que “la improcedencia de embargos de los activos y recursos de las entidades territoriales sometidas al acuerdo de reestructuración de pasivos, está desprotegiendo a las personas que tienen créditos y/o embargos de acreencias laborales y comerciales”, por lo cual se desconocía la obligación del Estado de proteger los derechos de las personas (artículo 2 C.P.), y a la vez se les privaba de acceder a los órganos de justicia para reclamar sus derechos (artículo 229 C.P.). En la sentencia C-493 de 2002 la Corte declaró exequible el artículo 13 demandado tras establecer que la improcedencia de embargos y procesos

ejecutivos era razonable, proporcionada y coherente con la finalidad de la Ley 550 de 1999 de propiciar la recuperación económica de las entidades territoriales, de manera que puedan cumplir con las funciones y los servicios que deben prestar a la población. A su vez, en relación con el acceso a la justicia, este Tribunal dijo entonces que los acreedores contaban con la oportunidad y el escenario previsto en la propia ley para que sus créditos fueran atendidos. En criterio del Procurador, ya en la referida sentencia la Corte juzgó la prohibición de iniciar procesos ejecutivos contra entidades territoriales contenida en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, es decir que se trata del mismo objeto de control; además, en dich a ocasión se usó el mismo parámetro de control y respecto de un cargo esencialmente semejante al formulado en la demanda D-12971, pues esta Corporación se enfrentó a un problema jurídico que se conecta con lo que ahora se propone resolver: “Para el Ministerio Público el punto central de esta demanda y lo resuelto por la Corte Constitucional es el mismo: la imposibilidad de los acreedores de las entidades territoriales en proceso de reestructuración para acceder a la administración de justicia por vía del proceso ejecutivo y de reestructuración, aun cuando el accionante en este proceso parece plantear un cargo nuevo por igualdad y por omisión legislativa relativa.” Sobre esto último agrega que, si bien la Corte no se pronunció concretamente sobre el tipo de obligaciones (dar, hacer o no hacer), ello no debilita la configuración de cosa juzgada, porque el fallo juzgó el proceso ejecutivo como

institución procesal, regulada por las normas de procedimiento civil, que cubre a todos los títulos ejecutivos que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, sin que el tipo de obligación cambie el hecho de que se trata del mismo proceso ejecutivo. Así, insiste en que la identidad entre objeto de control y parámetro de control ponen de relieve la existencia de cosa juzgada constitucional. No obstante, señala que, si no se acoge esa postura, la Corte debe declararse inhibida para decidir de fondo, porque la demanda no cumple con el requisito de certeza, dado que la ejecución de las obligaciones de hacer o no hacer también implica el pago de sumas de dinero en caso de constitución en mora, lo que eventualmente generaría consecuencias patrimoniales para el municipio y, en esa medida, dichas obligaciones también podrían ser tenidas en cuenta en el acuerdo de reestructuración.

VI. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución, esta Corte es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad promovidas contra el literal a) del numeral 1 del artículo 45 de la Ley 734 de 2002.

2. Cuestiones previas: cosa juzgada constitucional y aptitud sustantiva de la demanda Dado que en su intervención el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que se esté a lo resuelto en la sentencia C-493 de 2002 o, subsidiariamente, que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento en torno a la constitucionalidad del precepto demandado por ineptitud sustantiva de la

demanda, corresponde a la Sala Plena, como medida inicial, dilucidar estos aspectos previos. Así, antes de emprender el estudio de constitucionalidad planteado, resulta necesario establecer las siguientes cuestiones: (i) si se configura en el sub júdice el fenómeno de cosa juzgada constitucional, en razón a que la Corte se pronunció con anterioridad, en sede de control abstracto, respecto del numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999; y, (ii) si es viable realizar un pronunciamiento en torno a la constitucionalidad de la disposición acusada, a la luz de los requisitos de aptitud decantados por la jurisprudencia constitucional. 2.1. Cosa juzgada constitucional El jefe del Ministerio Público afirmó, en primer lugar, que con base en la sentencia C-493 de 2002 se configura en el sub júdice el fenómeno de cosa juzgada constitucional. En el supuesto de comprobarse que la materia en estudio ya fue objeto de control por parte de este Tribunal −luego de verificarse que en efecto exista identidad entre las disposiciones acusadas, el cargo de inconstitucionalidad formulado, el parámetro superior invocado y el análisis sobre la proposición jurídica−, la Corte no podría emitir un pronunciamiento sobre los reparos de inconstitucion