CC - C314-2021

Sentencia C-314/21

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Juicio abstracto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION JUDICIAL-Competencia excepcional de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia

AMPLIA FACULTAD LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites (…) la jurisprudencia también ha señalado que dicha libertad de configuración no es absoluta, toda vez que se encuentra sometida a los mandatos de la Constitución y, por ello, existen ciertos límites que deben observar las normas procesales. La Corte agrupó estos límites en cuatro categorías: (i) la fijación directa, por parte de la Constitución, de determinado recurso o trámite judicial (que le impide al legislador desconocer una referencia explícita definida en la Carta Política); (ii) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y particularmente de la administración de justicia (que implica que los procedimientos judiciales constituyen un instrumento para materializar el derecho sustancial), (iii) la satisfacción de principios de razonabilidad y proporcionalidad; (que supone que las normas procesales respondan a un criterio de razón suficiente relativo al cumplimiento de un fin constitucionalmente admisible, a través de un mecanismo que se muestre adecuado para el cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte desproporcionadamente un derecho, fin o valor constitucional); y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que

conforman el debido proceso y el acceso a la administración de justicia (que exige que las normas procesales reflejen los principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad y primacía del derecho sustancial). ESTADO Y NACION-Conceptos DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Competencia atribuida al Congreso DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS-Alcance (…) la jurisprudencia constitucional, por su parte, ha caracterizado la descentralización por servicios en los siguientes términos: (i) corresponde a una de las formas de descentralización administrativa, que implica el otorgamiento de competencias o funciones a entidades públicas no territoriales y diferentes del Estado que se crean para ejercer una actividad especializada en forma autónoma; (ii) su existencia se justifica en la necesidad que tiene la administración de especializar y tecnificar el cumplimiento de ciertas funciones, y en la realidad de que, en ciertos casos, por razones de conveniencia pública las mismas están llamadas a ser ejercidas dentro de un régimen de competencia o de concurrencia con los particulares; y (iii) comporta la existencia de personas dotadas de autonomía jurídica, patrimonial y financiera, articuladas administrativa y funcionalmente con el Estado, a las cuales se les asignan por la ley potestades jurídicas específicas. SOSTENIBILIDAD FISCAL-Criterio orientador El criterio de la sostenibilidad fiscal fue incorporado en la Constitución Política por medio del Acto Legislativo 03 de 2011, el cual señaló la intervención del Estado en la economía, a efectos de alcanzar los propósitos del artículo 334 CP. Así, el citado Acto Legislativo (i) estableció que la

sostenibilidad fiscal constituye un criterio orientador de las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica; (ii) dispuso la creación de un incidente de impacto fiscal para permitir modular los efectos de las decisiones de las altas cortes que pueden tener un impacto significativo sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas; (iii) precisó que bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva; y (iv) estableció que tanto el plan de inversiones públicas como el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberán adoptarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. SOSTENIBILIDAD FISCAL-Carácter instrumental (…) el criterio de sostenibilidad fiscal tiene un carácter exclusivamente instrumental y, por ello, (i) no es un fin constitucional en sí mismo considerado, sino apenas un medio para la consecución de los objetivos esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho; (ii) comprende una previsión que viene a integrar las diversas herramientas, procedimientos y estrategias contenidos en la Constitución y dirigidas a la satisfacción de los fines del Estado; (iii) no puede ponderarse con los principios constitucionales fundamentales, habida consideración que un marco o guía para la actuación estatal carece de la jerarquía normativa suficiente para desvirtuar la vigencia de dichos principios, limitar su alcance o negar su protección por parte de las ramas y órganos del Estado; y (iv) se interpreta conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e interdependiente de

los derechos. PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Parámetros (…) la corporación ha reconocido que el principio de igualdad procesal, presupone que “debe existir simetría para las partes en sus oportunidades de ataque y defensa, probatorias, alegación e impugnación”. Sin embargo, dicha simetría procesal no es absoluta, y se han permitido tratos diferentes sin que ello viole la igualdad procesal, por ejemplo (i) la igualdad procesal no puede solo analizarse desde las garantías o instancias aisladas, se debe ver el procedimiento como un todo; (ii) la disparidad real y material que existe entre las partes procesales; (iii) el parámetro con el cual se mide la igualdad procesal varía cuando existe información asimétrica entre las partes procesales o cuando los incentivos para actuar son diversos. En suma, el parámetro con el cual se mide el respeto del principio de igualdad procesal no siempre es el mismo, pues depende del proceso en el cual se inserta la norma que aparentemente establece una desigualdad, proceso evaluado como un todo, es decir, visto en contexto. ENTIDADES DEL SECTOR CENTRAL Y ENTIDADES DEL SECTOR DESCENTRALIZADO POR SERVICIOS-Distintas categorías (…) si bien las entidades del sector central y las entidades del sector descentralizado por servicios son entidades públicas y ambas pertenecen a la administración pública, no pueden ser equiparables pues pertenecen a dos categorías distintas. Al respecto, conviene precisar que el carácter de entidad pública no resulta suficiente para predicar tal equiparación y no puede establecerse como el criterio de comparación. En primer lugar, supondría

una lectura simplista de la estructura del Estado, particularmente de la Rama Ejecutiva del poder público que, además, se caracteriza por integrar distintos organismos y entidades que tienen propósitos y funciones claramente diferenciables. En segundo lugar, desconocería las particularidades de las entidades descentralizadas cuyas características y finalidades han sido resaltadas tanto por el legislador como por la Corte Constitucional (una de ellas la posibilidad de realizar actividades industriales o comerciales). Y, en tercer lugar, se desconocería la intención del constituyente, así como del legislador, de diferenciar la categoría de Nación de otras entidades públicas.

Referencia: Expediente D-14115

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 307 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.

Actor: Diego Alejandro Urrego Escobar

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de septiembre de 2021 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política (en adelante, la CP), y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, el ciudadano Diego Alejandro Urrego Escobar demandó el artículo 307 (parcial) de la Ley 1564

de 2012 “por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” (en adelante, “Código General del Proceso” o “CGP”).

2. Mediante el auto del 1° de marzo de 2021, el magistrado sustanciador

(i) admitió la demanda; (ii) dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación; (iii) de manera paralela fijar en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (iv) ordenó comunicar su iniciación al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio del Trabajo y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que, de considerarlo pertinente, intervinieran en el presente proceso; asimismo (v) invitó a participar a varias entidades, organizaciones y universidades del país1.

A. LA NORMA DEMANDADA

3. A continuación, se transcribe el texto resaltando en negrilla y subrayado el aparte demandado2: “LEY 1564 DE 2012

(julio 12) por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. Artículo 307. Ejecución contra entidades de derecho público. Cuando la Nación o una entidad territorial sea condenada al pago de una suma de dinero, podrá ser ejecutada pasados diez (10) meses desde la ejecutoria de la respectiva providencia o de la que resuelva sobre su complementación o aclaración”.

B. LA DEMANDA

4. El accionante señala que el aparte de la norma demandada vulnera lo dispuesto en los artículos 13, 334 y 339 (en concordancia con el preámbulo y

los artículos 1, 2, 48 y 53) de la Constitución Política, y en consecuencia, solicita declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada, en el sentido de entender que dicho vocablo comprende de manera amplia e incluyente, a todos los organismos y entidades que componen la administración pública, en los términos de los artículos 38 y 39 de la Ley 489 1 En este sentido, el resolutivo sexto del auto admisorio dispuso “Según lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, por medio de la Secretaría General, INVITAR a participar en este proceso a las siguientes entidades y organizaciones, para que si lo estiman conveniente, mediante escrito que deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al de recibo de la comunicación respectiva, emitan su concepto sobre las disposiciones que son materia de impugnación: a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Cámara de Servicios Legales de la ANDI, Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho procesal, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario, al Observatorio del Mercado del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, al Observatorio del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Libre, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, y al Grupo de Investigaciones en Derecho Procesal de la Universidad de Medellín. Los invitados deberán, al presentar su escrito, manifestar si se encuentran en conflicto de

intereses. En este sentido, deberán informar a la Corte de cualquiera circunstancia que pudiere generar dudas sobre su imparcialidad e independencia, conforme al artículo 13 del Decreto 2067 de 1991”. 2 D.O. 48.489, julio 12 de 2012 de 1998. A continuación, se resumen los cargos formulados por el demandante: Normas de la Razón del Cargo Constitución Política potencialmente infringidas Artículo 13 de la • La interpretación restrictiva del vocablo la Nación, CP instaura una desigualdad injustificada entre demandantes beneficiarios de las decisiones judiciales, en la medida que respecto a una misma entidad como Colpensiones, quien demanda igual pretensión ante la jurisdicción ordinaria podría ejecutar la sentencia inmediatamente cobra ejecutoria, y no así quien lo hace ante la contencioso administrativa, sin que tal diferenciación discriminatoria cuente con fundamento constitucional. Es así como, existe un trato discriminatorio sin justificación constitucionalmente válida, entre los organismos y entidades estatales que integran la administración pública (art. 39 de la Ley 489 de 1998). Así, se cuestiona por qué un demandante contra la administración pública tiene diferentes términos para hacer exigible el pago de una sentencia que otorga el reconocimiento y pago de una prestación económica, ante la misma entidad descentralizada o entidad pública. • Debe realizarse una lectura sistemática con el artículo 192 y 299 de la Ley 1437 de 2011. La interpretación que realizan los operadores judiciales, incluida la propia Corte Constitucional, limita el alcance únicamente al sector

central de la Rama Ejecutiva, lo que resulta discriminatorio. • La base de esta discriminación es el término para exigir el pago de la sentencia ejecutoriada, esto es, 10 meses para la jurisdicción contencioso administrativa y 0 meses en la jurisdicción ordinaria. Lo cual, está ligado a la jurisdicción que tuvo competencia para conocer del trámite, lo cual no es una justificación constitucionalmente valida, pues un servicio público esencial no debe depender de la competencia jurisdiccional determinada por el legislador. En consecuencia, considera el accionante que se lesiona el derecho a la igualdad de Colpensiones, en la medida que no se le otorga el plazo reconocido de 10 meses, para gestionar el cumplimiento de las sentencias y conciliaciones dando aplicación a las reglas del presupuesto y a los principios de legalidad y planeación. • Dando aplicación al test de igualdad, considera que el fin es constitucionalmente legítimo, pero el medio es inadecuado al discriminar algunos organismos públicos al negarles un término de gestión reconocido por la norma a las entidades estatales. Artículos 334 y • En opinión del demandante, el no garantizar a todas las Normas de la Razón del Cargo Constitución Política potencialmente infringidas 339, en entidades estatales el término establecido en el art. 307 concordancia del Código General del Proceso, para gestionar el con los artículos cumplimiento de los fallos judiciales, implica, el 1, 2, 48 y 53 de quebramiento de principios constitucionales como la

la CP sostenibilidad fiscal, tan es así, que por la inobservancia de la norma, se generó un detrimento al patrimonio público que para el solo caso de Colpensiones durante los periodos 2019-2020, ascendió a $99.001.822.631 pesos moneda corriente, valor que corresponde únicamente a los costos directos que implica el pago de honorarios a abogados externos para la defensa de la entidad, las costas procesales, los intereses moratorios y los dineros que no se pudieron utilizar por la administradora toda vez que fueron embargados. • Para ilustrar su posición, el ciudadano expuso la naturaleza jurídica de Colpensiones, indica la interpretación disímil del artículo 307 del CGP, incluyendo la propia interpretación de la Corte Constitucional, la cual señala que debe existir un plazo razonable, pero no establece de forma clara un periodo. A continuación, señaló la interpretación de instancias judiciales, lo que demuestra una clara disparidad entre las posiciones asumidas por los despachos judiciales, lo que lleva consigo inseguridad jurídica y violación de derechos fundamentales a las partes involucradas, circunstancia que reviste el urgente análisis de constitucionalidad. • En el año 2019, Colpensiones fue notificada mensualmente en promedio de 6.851 sentencias condenatorias, cuyo cumplimiento debe surtir varios trámites internos: • Con base en lo expuesto, indicó el accionante que la interpretación restringida del término la Nación, contenido en la norma demandada, somete al sistema general de pensiones al pago de intereses, desembolso de

grandes sumas de dinero, pago de honorarios a abogados externos y costas de procesos ejecutivos, sin otorgarle el término necesario para realizar las apropiaciones presupuestales y el traslado de los recursos del Normas de la Razón del Cargo Constitución Política potencialmente infringidas Presupuesto General de la Nación, sometiendo evidentemente a un alto riesgo el equilibrio financiero de la entidad.

C. INTERVENCIONES

5. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente 7 escritos de intervención3. Una intervención conjunta coadyuvó la demanda presentada por el ciudadano demandante.

6. A continuación, se resumen los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda: Interviniente Concepto Solicitud Departamento • En opinión de los intervinientes, dando aplicación Coadyuvan Administrativ al test de igualdad, a pesar de que la norma cia a la o de la parcialmente demandada cuenta con un fin demanda Presidencia de constitucionalmente legítimo, el medio empleado de la República y resulta inadecuado. Lo anterior, por cuanto, exequibilid el Ministerio discrimina sin justificación alguna a ciertos ad de Hacienda y organismos públicos al negarles un término de condiciona Crédito gestión que si es reconocido por la normativa a da Público otras entidades estatales. • De esta manera, la interpretación restringida del término la Nación, contenido en la norma demandada, somete al sistema general de pensiones al pago de intereses, desembolso de grandes sumas de dinero, pago de honorarios a

abogados externos y costas de procesos ejecutivos, sin otorgarle el término necesario para realizar las apropiaciones presupuestales y el traslado de los recursos del Presupuesto General de la Nación, sometiendo evidentemente a un alto riesgo de desequilibrio financiero no solo de la entidad sino al sistema pensional. • Esta intervención coadyuva la demanda que se promueve, ya que existe una omisión legislativa relativa que desconoce el principio de igualdad y, por conexidad, los principios de sostenibilidad fiscal y equilibrio financiero. • Señalaron que el objetivo y finalidad de la 3 El término de fijación en lista venció el 25 de marzo de 2021. De acuerdo con el informe de la Secretaria General, en dicho período se recibieron los siguientes escritos e intervenciones (i) el 23 de marzo de 2021, intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal; (ii) el 24 de marzo de 2021, intervención de la Universidad del Rosario; (iii) el 25 de marzo de 2021, intervención de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado; (iv) el 25 de marzo de 2021, intervención de la ciudadana Laura Daniela Vanegas; (v) el 25 de marzo de 2021, intervención conjunta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Presidencia de la República; (vi) el 25 de marzo de 2021, intervención de la Universidad Externado de Colombia; (vii) el 25 de marzo de 2021, intervención de la Universidad Libre. Interviniente Concepto Solicitud disposición demandada no es otro que el de permitirle a las entidades estatales contar con un

plazo razonable para adelantar las gestiones administrativas y presupuestales que sean necesarias para disponer el pago de las condenas imputadas en su contra (Corte Constitucional, sentencias C-832 de 2001 y C-221 de 1997), por lo que se solicita reconocer la existencia de una omisión legislativa relativa y declarar la exequibilidad condicionada de la expresión demandada. • Por último, manifestó que, en observancia del principio de legalidad del gasto público, el Estado no puede, a diferencia de los particulares, disponer inmediatamente de sus recursos para el cumplimiento de las condenas a su cargo, motivo por el cual le corresponde al Legislador otorgarles a todas las entidades públicas sin excepción un plazo razonable para realizar los trámites que permitan y faciliten el pago de las aludidas condenas. Agencia Es menester que la Corte Constitucional, realice una Exequibilid nacional de interpretación uniforme de lo dispuesto en la norma ad Defensa demandada, y el artículo 192 del CPACA y el condiciona Jurídica del parágrafo del artículo 104 del mismo. La da, bajo el Estado posibilidad hermenéutica derivada de la disposición entendido demandada, para excluir a las entidades de que la descentralizadas de la administración pública expresión nacional del término de 10 meses para proceder con “la los procesos ejecutivos por condenas a pagar sumas Nación” de dinero, supone un problema de igualdad y comprende legalidad en el manejo de los recursos públicos. Por a todos los una parte, el solo hecho de que las entidades organismos descentralizadas tengan personería jurídica propia, y entidades

no justifica el tratamiento desigual, por cuanto, de la todas tienen que cumplir con el principio de administrac legalidad y con los principios del derecho ión pública presupuestal reconocidos en el Estatuto Orgánico nacional del Presupuesto. Instituto • Desde el punto de vista de la estructura del Estado, Exequibilid Colombiano la descentralización presupone la creación de una ad de Derecho nueva persona jurídica, separada de la Nación, condiciona Procesal - constituyendo una forma de organización da, dicho ICDP administrativa propia de los Estados de forma vocablo unitaria. La descentralización se caracteriza por (i) comprende transferencia de poderes de decisión a una persona de manera jurídica de derecho público distinta del Estado; y amplia e (ii) la existencia de una relación de tutela y no incluyente, jerarquía. a todos los • La norma demandada cuenta con una norma organismos análoga en el artículo 192 del Código de y entidades Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso que Interviniente Concepto Solicitud Administrativo, y dichas normas comparten la componen misma finalidad, a saber, la de permitirle a las la entidades públicas contar con un plazo razonable Administra para desplegar las actividades administrativas y ción presupuestales necesarias para propender por el Pública, en pago. Sin embargo, el ámbito de aplicación del los beneficio del plazo de 10 meses es, sin duda, más términos de amplio en la jurisdicción de lo contencioso los administrativo que en la ordinaria, ya que el artículos concepto de entidad pública es más amplio (art. 38 y 39 de 104 CPACA, art. 298 CPACA) que los conceptos la Ley 489

“La Nación y entidad territorial” previstos en la de 1998 norma demandada. • La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la expresión Nación se refiere a las competencias propias de las autoridades centrales (Corte Constitucional, sentencia C-221 de 1997). En opinión de la interviniente, se configuran los requisitos de una omisión legislativa relativa, con especial énfasis en el mandato del 345 y 346 de la CP (principio de legalidad del gasto público), el cual prevé que las entidades públicas cuenten con plazos razonables para el cumplimiento de las providencias condenatorias que se expidan en su contra. Las entidades no pueden, a su arbitrio, determinar el momento definitivo del pago, ya que el cumplimiento de esa obligación se encuentra sujeto a estrictas normas presupuestales, so pena de sanciones disciplinarias a los funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite. Universidad Indicó el interviniente que el hecho de que Exequible Externado de Colpensiones pueda ser ejecutada inmediatamente Colombia quede en firme la providencia judicial que el impone el pago de una suma de dinero, no viola ninguna de las normas constitucionales. Colpensiones es una empresa industrial y comercial del estado, y por lo tanto hace parte del sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del poder público (Corte Constitucional, sentencia C-306 de 2019). Conforme con lo anterior, dicha entidad participa con el sector privado según las dinámicas propias del mercado de pensiones, disponer de un plazo mayor, perjudicaría gravemente a los acreedores beneficiarios del

derecho pensional (Corte Constitucional, sentencia T-048 de 2019). Con independencia del término con el que se promueva la ejecución, Colpensiones podrá solicitar el levantamiento de embargo cuando recaiga sobre recursos públicos inembargables (art. 594 del CGP). Universidad El interviniente solicita la exequibilidad de la Exequible Libre disposición demandada, teniendo en cuenta (i) la Interviniente Concepto Solicitud diferencia entre la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional y la expresión La Nación; (ii) la conformación de la administración pública en Colombia y la diferencia entre entidades descentralizadas del orden nacional y las autoridades nacionales del sector central; (iii) la amplia potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos y códigos; y (iv) ausencia de vulneración del derecho a la igualdad, y la necesidad de materializar el derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital. En el mismo sentido, afirmó el interviniente que no se presenta una vulneración a los principios de sostenibilidad financiera y fiscal. Universidad En el presente caso, no existe una ruptura del Exequible del Rosario principio de igualdad, por cuanto las normas corresponden a estatutos cuyo ámbito de regulación objetivo y subjetivo se diferencia sustancialmente. La norma dispone la creación de reglas ligadas a la efectividad de derechos fundamentales como la vida, el mínimo vital y la dignidad humana. La aparente afectación de la sostenibilidad fiscal del sistema pensional no comporta habilitación para la dilación del reconocimiento de derechos que emanan del sistema integral de seguridad social en pensiones. La acción sobre la interpretación que los

jueces han otorgado a la expresión Nación, debe sustentarse en los requisitos de la sentencia C-802 de 2008, los cuales en su aplicación daría lugar a la que la Corte se vea impedida para pronunciarse respecto de dicha interpretación constitucional. Laura Daniela La disposición demandada se replica en el artículo Coadyuva Vanegas 192 del CPACA. Las dos normas tienen un idéntico la demanda propósito, constitucionalmente válido, pero conlleva con fines de a un alcance diferente que viola el derecho a la exequibilid igualdad. Carece de todo sentido que la autoridad ad judicial reconozca el pago de derechos pensionales, condiciona como es el caso de Colpensiones, sin que se le da conceda a la entidad la posibilidad de realizar las gestiones necesarias para realizar el pago de forma directa. Dicha carga desproporcionada deviene de la ineficacia de la jurisdicción, y con ello se afectan los recursos destinados para cubrir las pensiones de miles de trabajadores. La interpretación del artículo 307 CGP sólo conviene a los litigantes, quienes pueden iniciar el proceso ejecutivo. En opinión de la interviniente, la disposición demandada no afecta el núcleo esencial del derecho a la seguridad social.

D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN

7. Mediante el concepto del 28 de abril de 2021, la Procuradora General de la Nación le solicitó a esta Corte “Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “la Nación” contenida en el artículo 307 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se

dictan otras disposiciones”, en relación con los cargos planteados en la demanda de la referencia”. Sustenta su solicitud el Ministerio Público, en cuanto no se desconoce el principio de igualdad debido a (i) el mandato de descentralización por servicios para optimizar la función administrativa (arts. 209, 210 y 365 superiores), y (ii) la especialización jurisdiccional de la Rama Judicial (arts. 228 y siguientes de la Carta Política).

8. Señaló que de conformidad con lo previsto en el art. 38 numeral 2º de la Ley 489 de 1998, son entidades descentralizadas por servicios: los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, los institutos científicos y tecnológicos, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta. Respecto de dichas entidades, considera que la exclusión es razonable, por cuanto: 9. (i) Está contenida en el estatuto procesal que rige los juicios que se adelantan ante la jurisdicción ordinaria, por lo cual sus principales destinatarios son los particulares y demás sujetos que compiten con ellos en el mercado en condiciones de igualdad; y (ii), regula la ejecución de condenas judiciales frente a sujetos que sólo excepcionalmente concurren a la jurisdicción ordinaria, como la Nación y las entidades territoriales (como regla especial).

10. Lo anterior, en opinión de la Procuradora General de la Nación, constituye un ejercicio razonable de la libertad de configuración del Congreso, en materia de la expedición de códigos. Todas las entidades

descentralizadas por servicios compiten en el mercado en las mismas condiciones que los particulares, sin privilegios debido al origen de su capital. Indicó que la referencia a la situación específica de Colpensiones resulta impertinente en esta oportunidad, ya que se trata de un control abstracto de la normatividad. Finalmente, señaló que no desconoce los principios de equilibrio financiero y sostenibilidad fiscal, ya que su participación en el mercado permite optimizar dichos principios en el marco de la libertad de empresa y los derechos de los consumidores.

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA

11. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

B. CUESTIONES PREVIAS

12. Consideraciones sobre la calidad de ciudadano del demandante, prevalencia del derecho sustancial. En el escrito de la demanda el accionante señala expresamente que actúa en calidad de