CC - C363-2023

C-363-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena Sentencia C-363 de 2023

Referencia: Expediente D-15122

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, «por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones»

Demandante: Javier Ortiz Muñoz

Magistrado sustanciador: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241-4 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El 12 de enero de 2023, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Javier Ortiz Muñoz demandó el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, «por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes

548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones». En síntesis, el actor concentra la demanda en el desconocimiento de la Sentencia C-101 de 2022, mediante la cual la Corte ejerció control de constitucionalidad sobre el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010, que le permitía a los departamentos y municipios imponer tasas y sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.

2. Mediante auto del 6 de febrero del 2023, el magistrado sustanciador admitió la demanda. Por tanto, comunicó el inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República, al ministro del Interior, al ministro de Hacienda y Crédito Público, al ministro de Defensa Nacional y al ministro de Justicia, para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justificaban la constitucionalidad de la norma sometida a control. A su vez, se invitó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a la Contraloría General de la República, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales –Asocapitales– y a la Federación Colombiana de Departamentos, para que, si lo estimaban conveniente, emitieran concepto. Así mismo, ordenó fijar en lista el expediente y requerir

el concepto de la procuradora general de la Nación.

3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la procuradora general de la Nación, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA

4. A continuación, se transcribe el texto del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, objeto de la demanda.

LEY 2272 DE 2022

(noviembre 4) Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones […] Capítulo IV Otras disposiciones Artículo 12. Cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional. En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2° del artículo 8° y 3° del parágrafo del artículo 8° de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén recaudando el tributo creado con fundamento en el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripción a un servicio público domiciliario, o de los municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, podrán continuar

cobrándolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos.

III. LA DEMANDA

5. El accionante afirma que las expresiones acusadas contrarían los artículos 13, 95-9, 116, 105-12, 241-4, 243-2, 338 y 363 de la Constitución Política, para demostrarlo, formula cuatro cargos.

6. En el cargo primero, el demandante plantea que se vulneran los artículos 116, 241-4 y 243-2 de la Constitución, puesto que la disposición acusada no fija el hecho generador de la tasa, sino que, por el contrario, desconoce la decisión de la Corte al validar el cobro realizado por algunos entes territoriales respecto de un tributo que fue declarado inconstitucional.

Insiste en que, en vez de adoptar la norma requerida por la sentencia, el Congreso optó por validar una situación contraria a la Carta Política, en desacato de lo ordenado por la Corte y en contravención del principio de cosa juzgada constitucional.

7. La demanda, en el cargo segundo, afirma que se desconocen los artículos 150-12, 338 y 363 de la Constitución Política. Ello, debido a que persiste la vulneración del principio de legalidad tributaria al omitirse, por parte del Congreso, la definición normativa de los elementos esenciales de la tasa y a partir de una indebida delegación de esa competencia a las entidades territoriales. Considera que «el Congreso no fijó directamente el hecho gravable de estos tributos si no se atuvo al ya definido por las entidades territoriales siempre que correspondiera a unas características definidas por el legislador con

posterioridad a la creación de los tributos en el orden territorial. En otros términos, el Legislador no definió ningún hecho gravable sino que declaró, cuáles, dentro de [1] los definidos por las entidades territoriales, consideraba válidos». Adicionalmente, señala que se infringe el principio de irretroactividad tributaria, puesto que la norma permite que ingresos fiscales cuya base legal fue declarada inconstitucional, puedan seguir siendo recaudados y sin que el legislador haya cumplido su deber de definir el hecho generador de la tarifa.

8. El demandante considera, en el tercer cargo, que se desconocen los artículos 13, 95-9 y 363 superiores, debido a que la disposición acusada impone un trato discriminatorio e inequitativo frente a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y de aquellos que deben pagar el impuesto predial de bienes raíces. Ello, por cuanto aquellos que eran responsables de tasas creadas al amparo de la legislación anterior seguirán estando obligados a su pago, mientras que quienes no estaban sujetos a la tasa, en virtud de que la entidad territorial respectiva no había cobrado ese ingreso tributario o lo hacían por un hecho generador distinto, mantienen esa condición, sin que medie una razón constitucionalmente atendible para prodigar un trato diferenciado. Así mismo, expresa diversos argumentos para demostrar que la medida no es necesaria y, antes bien, se muestra arbitraria e injustificada.

9. Adicionalmente, dentro de la censura contenida en el tercer cargo, estima aquel que ese trato inequitativo e injustificado también se ve

reflejado en «los sujetos activos en tanto que la autorización para seguir cobrando un tributo declarado inexequible, solo se extiende a las entidades territoriales que hayan tenido la suerte de que, al definir la tasa o sobretasa de seguridad ciudadana de que trata el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, escogieron como hecho generador, en el caso de los departamentos, la suscripción a un servicio público domiciliario y, en el de los municipios, los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, mientras que las demás entidades territoriales que no establecieron el tributo con fundamento en el referido artículo 8 o que, habiéndolo establecido, no perfilaron los hechos generadores que, a posteriori, el legislador califica como [2] idóneos, no tendrán la posibilidad de disfrutar de esta renta».

10. Por último, como cuarto cargo, el actor afirma que la disposición censurada es contraria al artículo 338 de la Constitución, al imponer un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas. Recuerda que, conforme con la jurisprudencia constitucional, las tasas pretenden recuperar los costos en que el Estado incurre para la prestación de determinados servicios. Por tanto, carece de sentido que el criterio para fijar la responsabilidad tributaria por una tasa vinculada a la seguridad ciudadana, sea la titularidad de los servicios públicos domiciliarios.

IV. INTERVENCIONES

Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero

11. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero considera que le asiste razón al demandante cuando advierte que el Congreso no

corrigió los defectos que llevaron a la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 8° de la Ley 1421 de 2010. Por el contrario, se limitó a validar algunos hechos generadores establecidos previamente por algunas entidades territoriales, «dejando sin autorización a las demás entidades para establecer los [3] tributos ahí permitidos».

12. En particular, señala que, del tenor literal de la norma acusada, se infiere que el tributo allí indicado se limita a los departamentos y municipios que hubieren establecido el tributo en sus jurisdicciones, cuyos hechos generadores fueren la suscripción de un servicio público domiciliario o los bienes raíces sujetos al impuesto predial. Así, advierte lo siguiente:

(i) El Congreso, en el marco de sus competencias, acató la Sentencia C-101 de 2022, al establecer como hecho generador de las tasas y sobretasas los [4] definidos previamente por algunas entidades territoriales. Por consiguiente, la norma no vulnera los artículos 116, 241-4 y 243 de la [5] Constitución Política. (ii) Con la adopción de los hechos generadores previstos por algunas entidades territoriales en el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, el Congreso define los hechos generadores que regirán a futuro, razón por la cual, no es posible hablar de irretroactividad de la norma, pues tales hechos generadores [6] aplicarán inmediatamente entre en vigencia la ley. Además, el hecho generador se basa en la efectiva prestación de un servicio público y el tributo

[7] tiene una naturaleza retributiva. En consecuencia, la disposición [8] demandada no contraría los artículos 150-2 y 363 de la Carta. (iii) Con todo, la norma es inequitativa frente a los sujetos activos. Debido a que el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 subordina la aplicación del tributo establecido única y exclusivamente a los departamentos y municipios que hubieren adoptado la tasa o sobretasa sobre la suscripción de contratos de prestación de servicios públicos domiciliarios o sobre bienes raíces sujetos al impuesto predial y no autoriza a las demás entidades territoriales. De este [9] modo, el tributo crea un trato discriminatorio entre entidades territoriales.

13. En suma, este interviniente solicita la inexequibilidad de la norma,

[10] pues vulnera el derecho a la igualdad de las entidades territoriales. Federación Colombiana de Municipios

14. La entidad inicia su intervención advirtiendo que la norma acusada es confusa, «en la medida en que no parece fácil entender si sólo los entes territoriales que había establecido y venían cobrando el tributo pueden seguirlo haciendo, o si aquéllos que no lo han adoptado pueden expedir la respectiva ordenanza o acuerdo con sujeción al hecho generador que para cada caso se prevé». Con todo, señala que la norma establece el hecho generador, que fue lo que echó de menos la Corte en la Sentencia C-101 de 2022. Por consiguiente, el legislador cumplió con lo ordenado por esta Corporación.

Además, la disposición no desconoce el principio de irretroactividad, pues «ni la ley dice ni posibilita entender que su contenido suponga la convalidación de

cobro de tributos por Departamentos y Municipios en el pasado, sino que está aludiendo a una situación futura, autorizando que en lo sucesivo se puedan cobrar esos tributos con base en los hechos generadores que la ley indica». Así mismo, no ve razón alguna por la cual el legislador no tenga la facultad de establecer como hechos generadores la prestación de un servicio público o los bienes raíces sujetos al impuesto predial para crear una tasa o sobretasa destinada a financiar los fondos-cuenta territoriales de convivencia y seguridad ciudadana, dada la amplitud del concepto.

15. No obstante, advierte que el test de proporcionalidad propuesto por el demandante para estudiar si se desconoce el principio de igualdad, no solo se debe aplicar con relación a los contribuyentes sino también respecto a las entidades territoriales. Esto, con el fin de verificar si es conforme a la Constitución Política una interpretación según la cual aquellos entes territoriales que no hayan creado las tasas o sobretasas, o las que lo hicieron tomando con base un hecho generador diferente a los que la ley prevé diferenciadamente para departamentos o municipios, no podrán en adelante crear esos tributos con apego a la norma objeto de demanda. En tanto la seguridad ciudadana es un asunto que afecta a todas las entidades territoriales, la entidad solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada en el sentido de que todas las entidades territoriales puedan establecer los tributos, en los términos que autoriza la norma.

[11] Asociación Colombiana de Ciudades Capitales

16. La entidad recuerda que es competencia exclusiva del legislador precisar el hecho generador de cualquier tributo territorial y autorizar a las

corporaciones político-administrativas para crear una obligación tributaria. Para el caso concreto, la interviniente considera que el legislador, en efecto, definió el hecho generador. Para los departamentos, consiste en la suscripción a un servicio público y, respecto de los municipios, recae sobre los bienes raíces sujetos al impuesto predial. Por tanto, concluye que la [12] norma acusada cumple con el requisito de legalidad tributaria.

17. Sin embargo, según lo dispuesto en el artículo objeto de la demanda, el cobro será aplicable solamente por los entes territoriales que anteriormente estuvieran recaudando dicho tributo, por lo que las demás

[13] entidades territoriales carecerían de autorización legal para establecerlo.

18. Finalmente, señala que cuatro (4) departamentos, noventa y cuatro (94) municipios y dos (2) ciudades capitales habían recibido ingresos con ocasión del tributo establecido en el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022. Por tanto, se verían seriamente afectados si la Corte declara la inexequibilidad de

[14] la norma. Federación Nacional de Departamentos

19. La interviniente comienza su análisis indicando que la necesidad del tributo, inicialmente establecido en la Ley 1421 de 2010, recae en las distintas funciones que tienen las entidades territoriales. Respecto de los departamentos, señala que las asambleas departamentales deben dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición

[15] legal , por ello lo deben hacer en temas tales como arreglar las cárceles y la conducción, custodia y seguridad de los reos, respetando las disposiciones

[16] que sobre el particular dicten el Congreso y el poder ejecutivo ; cuidar de la buena marcha de los establecimientos públicos que existan en el [17] [18] departamento y estatuir lo relativo a la policía local.

20. También indica que los departamentos, en cabeza del gobernador, deben preservar la seguridad y la convivencia en el área de su jurisdicción y responder por las relaciones y mecanismos de coordinación entre las

[19] distintas instancias encargadas del manejo del orden público.

21. En ese mismo sentido, afirma que el ordenamiento jurídico le asigna competencias a los alcaldes municipales y distritales, con fundamento en las

[20] atribuciones asignadas en el artículo 315-2 de la Constitución Política.

22. Así las cosas, el interviniente sostiene que lo expuesto «permite reconocer la necesidad de la existencia del tributo de Seguridad y Convivencia Ciudadana a favor de los departamentos pues, con esos recursos se pueden hacer efectivos los principios de colaboración, descentralización y autonomía territorial, debido a que permite a las entidades territoriales contar con una fuente de ingresos

[21] que serán invertidos en seguridad y convivencia ciudadana».

23. Seguidamente, explica que tres departamentos derivan ingresos provenientes de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, que fue inicialmente autorizada mediante el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010.

Según el interviniente, los tributos son «destinados a financiar planes y programas de orden público, seguridad y convivencia ciudadana, al igual que los gastos del sistema carcelario y penitenciario, los cuales actualmente tienen

compromisos adquiridos mediante contratos, convenios y proyectos, vigencias futuras respaldadas con esta fuente de financiación, e incluso operaciones de [22] crédito cuya fuente de pago es la tasa o sobretasa de seguridad».

24. Por ello, el interviniente advierte que es imperioso que la Corte «considere la difícil situación a la que se enfrentan los entes territoriales que están condicionados a las decisiones del legislativo, a expensas de su responsabilidad frente a la garantía de bienes jurídicos superiores, como lo es asegurar la convivencia pacífica […] la vida e integridad de las personas y la financiación de

[23] programas para preservar el orden público en el territorio».

25. En virtud de lo expuesto, le solicita a esta Corporación extender el plazo previsto en la Sentencia C-101 de 2022, con el fin de que el Congreso «pueda proferir una ley en la que defina el hecho generador de la tasa/sobretasa pro seguridad y convivencia ciudadana autorizada mediante el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010. Lo anterior, en consideración a que la norma demandada […] no permite el cobro por parte de los entes territoriales que a la fecha de su entrada en vigencia no han adoptado la tasa, así como tampoco a aquellos que a pesar de haberla creado, definieron un hecho generador distinto a los indicados en la ley

[24] 2272». También, pide aclarar los efectos frente a lo ordenado en la Sentencia C-101 de 2022, en particular, respecto a los entes territoriales que actualmente cobran el tributo. Gobernadora del departamento del Atlántico

26. La gobernadora Elsa Noguera de la Espriella presentó un «escrito de adición a la intervención realizada por la Federación Nacional de

[25] Departamentos» , en el que recuerda que las entidades territoriales gozan de competencias relacionadas con la seguridad y la convivencia ciudadana, conforme a los artículos 296, 300 y 303 de la Constitución Política; el artículo 8° de la Ley 4ª de 1991; el artículo 127 de la Ley 4ª de 1913 y el artículo 12 de la Ley 62 de 1993.

27. Así mismo, señala que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, «la función de policía como la actividad de policía son monopolios del órgano unipersonal y primera autoridad política de las respectivas entidades territoriales, existiendo al efecto una unidad de mando en cabeza del Presidente de la República, cuyo poder sobre gobernadores y alcaldes, en sus calidades de agentes del Estado, así como de aquellos sobre éstos, tiene una clara

[26] consagración constitucional».

28. Respecto de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, la gobernadora indica que están destinados a la dotación, pie de fuerza, actividades de prevención, protección y todas

[27] aquellas que faciliten la gobernabilidad local. También, señala que la relevancia de dicho rubro fue reconocida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-101 de 2022, razón por la cual difirió los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 8° (parcial) de la Ley 1421 de 2010, para permitirle al legislador corregir aquello que encontró equivocado

en el control de constitucionalidad abstracto. Según la interviniente, «lo anterior permite reconocer la necesidad de la existencia de una renta asociada al financiamiento de la seguridad y convivencia ciudadana a favor de los departamentos. Toda (sic) vez que con la misma se puede hacer efectivos los principios de colaboración, descentralización y autonomía territorial, lo cual permite a los departamentos y municipios asegurar ingresos que serán revertidos en materia de seguridad y convivencia ciudadana, aportes que verán reflejados en mejores índices de seguridad y convivencia en sus territorios. De no ser así, la Nación se vería con la carga de financiar ella sola estos dos importantes sectores». [28]

29. Seguidamente, la interviniente da respuesta a los cargos expuestos por el demandante. En primer lugar, arguye que el legislador sí estableció los hechos generadores que la Corte echó de menos en la Sentencia C-101 de 2022, contrariamente a lo argumentado por el accionante. Incluso, dicha identificación no respondió a un acto esporádico, sino a un análisis de viabilidad que realizó el legislador a los hechos generadores que habían adoptado los departamentos y los municipios. Al respecto, cita los hechos generadores establecidos por el Magdalena, Valle del Cauca y Atlántico, los cuales corresponden a la prestación y consumo del servicio público de

[29] energía eléctrica.

30. De otra parte, sostiene aquella que la norma acusada no tiene efectos retroactivos, por el contrario, empezó a regir desde su promulgación y, antes de entrar en vigencia, el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010 lo estaba, gracias

a que la Corte difirió los efectos de la decisión adoptada en la Sentencia C- [30] 101 de 2022.

31. Frente al cargo por la presunta vulneración del principio de igualdad tributaria, la gobernadora señala que «imponer un tributo no implica per se un ejercicio contrario a la constitución y la ley, menos aún si con el mismo se busca el alcance fines (sic) constitucionales legítimos como lo son el orden público y la

[31] seguridad ciudadana». Sobre la diferencia de trato entre los residentes de los distintos entes territoriales advierte lo siguiente: [E]s preciso iterar que al legislador se le ha investido de un amplio margen de configuración legislativa, siendo por tanto congruente el poder determinar conforme a su mejor criterio, qué hechos generadores son los más pertinentes en el marco de la política fiscal que se busca desarrollar. En esa línea la Corte Constitucional en sentencia C-066 de 2021 ahondó la libertad de configuración legislativa de la goza el legislador tributario […] el Legislador goza de un amplio margen de configuración en esta materia, lo que lo autoriza a fijar, con «la más amplia discrecionalidad», los fines de la política tributaria y los medios que estime adecuados para alcanzarlos. También se encuentra plenamente habilitado para crear, modificar o derogar tributos y establecer sus elementos, «siendo sus únicos límites las estipulaciones de la Carta Política y las exigencias que se derivan del principio de [32] razonabilidad»

32. De este modo, para la interviniente, el hecho de que el legislador haya adoptado ciertos hechos generadores diferentes a los adoptados por algunas

entidades territoriales no es inconstitucional, comoquiera que la definición de este elemento tributario es competencia exclusiva del legislador. De otra parte, considera que, la igualdad no se rompe per se porque unos sujetos resulten gravados y otros no, pues aquella realidad se genera en todos los tributos.

33. Sobre este asunto, además, la gobernadora argumenta que no era suficiente con identificar grupos comparables, sino demostrar que no hubo un ejercicio de planeación tributaria que permitiese tener por incumplido los principios que debía tener en cuenta el legislador en el ejercicio de la

[33] potestad de la configuración legislativa que confiere la Constitución.

34. Finalmente, respecto del cargo por la presunta vulneración del artículo 338 de la Carta, la gobernadora expresa que el legislador soportó la adopción de los hechos generadores contenidos en el artículo acusado en la existencia de personas con capacidad económica y, por tanto, capacidad contributiva. Adicionalmente, el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 ya no hace alusión al concepto de “tasas” o “sobretasas”, sino al concepto de “tributo” en general. Con todo, para la interviniente, el tributo corresponde a un impuesto con destinación específica, pues la seguridad y la convivencia ciudadanas comportan un beneficio general a la sociedad y no repercuten directamente en algún beneficio que adquiera el contribuyente

[34] individualmente considerado.

35. Con base en lo anterior, la gobernadora solicita que «se profiera sentencia integradora que permita la aplicación del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 de 2022 y amplíe el alcance que al respecto le definió el legislador tributario,

para permitir que todos los entes territoriales (Departamentos y municipios) [35] empleen el hecho generador autorizado en el referido artículo 12». Universidad Libre

36. Esta universidad sostiene que la norma acusada es inconstitucional por varias razones. Primero, advierte que, si bien el legislador definió que en los departamentos el hecho generador del tributo establecido en la norma acusada sería la suscripción a un servicio público domiciliario y, en los municipios, la tasa cobrada con el impuesto predial sobre bienes raíces, no señala dicho elemento de forma clara y específica. En cambio, su determinación está dada por las ordenanzas y acuerdos en los que se adopte este tributo a futuro.

37. Segundo, argumenta que el artículo vulnera los principios de legalidad y certeza tributaria. Al respecto, afirma que «el legislador no fijó el hecho generador, sino que avaló los hechos generadores que ya se habían adoptado por algunas entidades territoriales. Ello significa que con la nueva norma el Congreso sigue delegando la creación del tributo a los entes territoriales, lo cual es un evidente desconocimiento de una orden de la Corte, y, también, la norma sigue regulando un escenario incierto del elemento tributario del hecho

[36] generador».

38. Tercero, el interviniente considera que la norma, así mismo, vulnera el principio de igualdad porque brinda un trato desigual a quienes ya están siendo gravados con los hechos generadores determinados por las entidades territoriales, relacionados con un servicio público y bienes raíces sujetos al impuesto predial, en comparación con los ciudadanos a los que les rige la

vigencia de la Ley 2272 de 2022. Además, este trato diferenciado no supera un test estricto de igualdad. Sobre este último asunto, señala que el fin del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 es corregir la determinación del hecho generador no realizado en la Ley 1421 de 2010. Sin embargo, el contenido de la norma acusada no es idóneo, por cuanto no determinó el hecho generador y avaló de manera genérica los hechos generadores adoptados en las entidades territoriales. Además, la medida no es necesaria, por cuanto no se encuentra dentro de los límites constitucionales y, aunque exista un vacío normativo por la indeterminación del tributo, la norma no lo suple, pues persiste una delegación inconstitucional a las entidades territoriales frente a la prohibición de no poder crear tributos sin previa autorización legal.

39. Finalmente, la norma no es proporcional, en el entendido de que, en ella, el legislador excede sus facultades legales y constitucionales y no autoriza el tributo, sino que avala los ya adoptados en cada entidad territorial. Por tanto, afirma que «no es adecuado para lograr el fin constitucional, existe un medio menos oneroso y que puede no sacrificar principios y valores como lo es que el legislador expida una ley en donde autorice

[37] el tributo y determine el hecho generador».

40. En atención a lo anterior, solicita la inexequibilidad del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022, por cuanto vulnera los principios de igualdad, legalidad y certeza tributaria.

Jaime Luis Berdugo Pérez

41. El ciudadano Jaime Luis Berdugo interviene en el proceso, con el fin

de establecer su posición frente a la norma demandada, expresando que, contrario a lo dicho por el demandante, el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 es claro en definir el hecho generador y, de esa manera, el legislador cumplió con la Sentencia C-101 de 2022, que difirió los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 8° de la Ley 1421 de 2010. Sobre el asunto, explicó que el legislador quiso afectar lo menos posible las circunstancias tributarias actuales de los contribuyentes y proteger, así mismo, las finanzas de los entes territoriales. Por esa razón, asumió los hechos generadores que se venían utilizando por parte de los departamentos y municipios que hicieron efectivo el cobro del tributo contenido en el [38] artículo 8° de la Ley 1421 de 2010.

42. Aduce que, según la jurisprudencia constitucional, el legislador sólo está obligado a señalar los aspectos básicos de los gravámenes territoriales, más no todos sus elementos. Lo anterior, en la medida en que existe una competencia concurrente en cabeza de las asambleas departamentales y de los concejos municipales. Sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos

[39] de la obligación tributaria. De este modo, no es cierto, como lo afirmó el demandante, que el legislador debía definir todos los elementos del tributo contenido en el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022. Por el contrario, al definir el hecho generador, dotó a las asambleas departamentales y concejos

[40] municipales de la posibilidad de determinar los demás elementos.

43. Sostiene que, durante el trámite de la norma en el Congreso, la discusión se centró en cómo evit