CC - C411-2022

NOTA DE RELATORÍA: Conforme a la solicitud realizada por el magistrado ponente Alejandro Linares Cantillo, el 26 de abril de 2023, se procede a publicar la versión que corrige errores mecanográficos relacionados con la numeración automática para que sea continua sin saltos y la actualización de las referencias cruzadas.

Sentencia C-411/22

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración La Sala Plena al desarrollar un juicio de conexidad de baja intensidad observa que la disposición demandada no vulnera el principio de unidad de materia, en tanto los tipos penales incluidos en la norma parcialmente demandada se encuentran unidos temáticamente al título de la ley y la generalidad de su contenido. En concreto, se evidencia que lejos de haber sido un aspecto omitido en las discusiones del Congreso, el contenido de los artículos 337 y 337A del Código Penal fueron expresamente motivados y discutidos. En consecuencia, nota la Sala Plena que respecto de este primer reproche de constitucionalidad la disposición demandada resulta exequible. DELITOS DE APROPIACIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA APROPIACIÓN ILEGAL DE BIENES BALDÍOS DE LA NACIÓN-Tipos penales vulneran principios de estricta legalidad y proporcionalidad Indicó la Sala Plena que la disposición demandada vulnera el principio de estricta legalidad y de proporcionalidad en materia penal, y por lo tanto, procederá a declarar su inexequibilidad. Lo anterior, tras considerar que los artículos 337 y 337A contenidos en la norma demanda: (i) No cumplen con el nivel de determinación que requiere el principio de estricta legalidad en

materia penal; y (ii) Son violatorios al principio de proporcionalidad. Recordó la Corte que los principios de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad se erigen como límites materiales al derecho penal. Así, al dar aplicación al test estricto de proporcionalidad concluyó que la norma cumple un fin imperioso, es idónea y necesaria, pero no es estrictamente proporcional ante la ausencia de articulación de la normatividad sobre bienes baldíos, entendida como la falta de registro, la problemática histórica de la tierra en nuestro país, la existencia de otros tipos penales dirigidos a sancionar las conductas que pretendían ser desincentivadas con la medida, entre estas, la deforestación (artículos 330 y 330A del Código Penal), el derecho penal como ultima ratio, y una potencial afectación a la presunción de inocencia, pues consideró la Sala Plena que se invierte la carga de la prueba al procesado al obligarle a desvirtuar la presunción legal de bien baldío. DECISION INHIBITORIA-No constituye cosa juzgada

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Criterios de conexidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de contenidos temáticos con relación de conexidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que

desconozca el principio democrático, así como la función legislativa Es importante precisar que la unidad de materia no conlleva una simplicidad temática en el asunto a regular, pues permite incluir varios temas dentro de una misma iniciativa, siempre que sus disposiciones atiendan a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad antes enunciados. Así, “los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad con los contenidos de esta”. De esta forma, según lo ha dicho la Corte, “es necesario ponderar el principio de margen de configuración legislativa con el principio de unidad de materia, pues, este último, no puede manejarse como un concepto rígido o de interpretación restrictiva de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo nugatorio”. CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENALCompetencia para definir la política criminal LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Límites/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Valores, preceptos y principios a los cuales debe ceñirse el legislador

POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN

MATERIA PENAL Y EL PRINCIPIO DE ESTRICTA

LEGALIDAD-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Contenido/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN TIPO PENAL-Implica claridad y precisión de la conducta Ha insistido la Sala en que el principio de estricta legalidad, aplicado a la

producción de normas, exige que haya una definición precisa, clara e inequívoca de las conductas castigadas, aspecto que constituye el centro de un sistema garantista que evita que los ciudadanos queden sujetos a un poder plenamente discrecional en cabeza de los jueces. Estas premisas han sido reiteradas de manera reciente por la Sala Plena, al afirmar que el principio de legalidad exige que (i) los aspectos esenciales de la conducta y la sanción estén contenidas en la ley; y (ii) tanto la conducta como las sanciones deben ser determinadas de tal forma que no haya lugar a ambigüedades. 2 TIPOS PENALES ABIERTOS-Naturaleza del tipo/TIPOS PENALES ABIERTOS-Referentes normativos frente a la indeterminación/TIPOS PENALES ABIERTOS-Interpretación razonable TIPO PENAL-Ambigüedad y vaguedad de los conceptos MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA PENAL-Principios de razonabilidad y proporcionalidad LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN DERECHO PENAL-Juicio de proporcionalidad

PROBLEMATICA INSTITUCIONAL Y SOCIAL EN TORNO A

TIERRAS BALDIAS TIPOS PENALES EN BLANCO-Alcance/TIPO PENAL EN BLANCO-Reenvío normativo Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, son tipos penales en blanco aquellos tipos penales en los que “el supuesto de hecho se encuentra desarrollado total o parcialmente por una norma de carácter extrapenal”. Según diferentes sentencias de la Corte, entre las que se cuentan la C-559 de 1999, la C-301 de 2011, la C-121 de 2012, la C-091 de 2017 y la C-367 de

2022, los tipos penales en blanco juegan un rol importante en la legislación penal, puesto que le permiten al Legislador abordar temas especializados y en permanente evolución, lo cual es imperativo para adaptar las normas jurídicas a las necesidades sociales en un mundo cambiante como el nuestro. Así, es claro que la mera existencia de tipos penales en blanco en nuestro ordenamiento no implica su inconstitucionalidad, toda vez que la Corte los ha reconocido como figuras útiles, valiosas y legítimas dentro de la amplia potestad de configuración que tiene el Legislador en materia penal, pues es a él a quien le corresponde la estructuración de la política criminal en nuestro país. TIPO PENAL EN BLANCO-Validez constitucional La Corte Constitucional si se ha pronunciado en el sentido de que, para ser constitucionales y respetar efectivamente los principios de legalidad y de tipicidad, los tipos penales en blanco que el Legislador cree, deben cumplir con ciertas características precisas: (i) es importante que las normas a las que el Legislador remite al intérprete (sean estas legales o infra legales), definan y complementen con claridad y sin equívocos el supuesto de hecho del tipo penal; adicionalmente, (ii) las normas de remisión deben ser preexistentes al momento de la conformación del tipo penal (conducta delictiva), más no precedentes respecto de la disposición penal; (iii) las normas de remisión, por otra parte, deben ser de conocimiento público, en aras de preservar el principio de legalidad y garantizar que nadie sea sancionado por normas desconocidas. En este orden de ideas las normas de remisión, sean legales o administrativas, deben satisfacer el requisito de

publicidad; por último, (iv) las normas a las que el Legislador se remiten 3 deben preservar tanto principios como valores de nuestro ordenamiento constitucional. TIPO PENAL-No indeterminación insuperable

Referencia: Expediente D-14616

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 2111 de 2021 “Por medio de la cual se sustituye el título XI De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambienté de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones”.

Actores: Humberto Antonio Sierra Porto y

Juan Carlos Forero Ramírez.

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 241, numeral 4, de la Constitución Política, los ciudadanos Humberto Antonio Sierra Porto y Juan Carlos Forero Ramírez (D14616), por una parte, así como el señor Guillermo Forero Álvarez (D14612), por la otra, presentaron demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 2111 de 2021 “Por medio de la cual se sustituye el título XI “De los delitos contra los recursos naturales y el medio

ambiente” de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones”.

2. Mediante proveído del 10 de febrero de 2022, el magistrado sustanciador admitió la demanda en relación con todos los cargos formulados por los ciudadanos Sierra Porto y Forero Ramírez, esto es, por violación de (i) los artículos 158 y 169 de la Constitución – presunta vulneración del principio de unidad de materia; (ii) artículo 29 – límites de configuración en materia penal, principio de legalidad y juez natural; y (iii) artículo 29 – límites de configuración en materia penal, principio de proporcionalidad. Sin embargo, 4 la demanda presentada por el ciudadano Forero Álvarez (D-14612) fue inadmitida y luego rechazada mediante auto de fecha 4 de marzo de 2022. En dicho auto, se dispuso a continuar el trámite respecto de la demanda presentada por los ciudadanos Sierra Porto y Forero Ramírez.

3. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver la demanda de la referencia.

A. NORMA DEMANDADA

4. A continuación se transcribe la norma demandada correspondiente al art. 1º de la Ley 2111 de 2021 (parcial) (en adelante, “la norma demandada”, “la disposición demandada” o “las normas demandadas”, en este último caso al hacer referencia a los artículos 337 y 337A de la Ley 599 de 2000”): “LEY 2111 DE 2021

(julio 29) Diario Oficial 51.750, julio 29 de 2021 Por medio de la cual se sustituye el título XI “De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente” de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones. Artículo 1º. Sustitúyase el título XI “De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente” Capítulo Único, Delitos contra los recursos naturales y medio ambiente, artículos 328 a 339, del libro II, PARTE ESPECIAL DE LOS DELITOS EN GENERAL de la Ley 599 de 2000, por el siguiente: (…) CAPÍTULO V DE LA APROPIACIÓN ILEGAL DE BALDÍOS DE LA NACIÓN Artículo 337. Apropiación ilegal de baldíos de la Nación. El que usurpe, ocupe, utilice, acumule, tolere, colabore o permita la apropiación de baldíos de la Nación, sin el lleno de los requisitos de ley incurrirá en prisión de sesenta (60) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses y multa de ciento cuarenta (140) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se ajuste a lo descrito en el artículo 323 de lavado de activos y despojo de tierras. PARÁGRAFO 1º. La conducta descrita en este artículo no será considerada delito si la misma se ajusta a los condicionamientos y requisitos señalados en la Ley 160 de 1994, así como en el Decreto Ley número 902 de 2017 para la

adjudicación de bienes baldíos. PARÁGRAFO 2º. Cuando la conducta descrita en el artículo anterior sea cometida por personas campesinas, indígenas o afrodescendientes, que dependa su subsistencia de la habitación, trabajo o aprovechamiento de los baldíos de la nación no habrá lugar a responsabilidad penal. Artículo 337A. Financiación de la apropiación ilegal de los baldíos de la nación. El que directa o indirectamente provea, recolecte, entregue, reciba, administre, aporte, custodie o guarde fondos, bienes o recursos, o realice cualquier otro acto que promueva, organice, apoye, mantenga, financie, patrocine, induzca, ordene o dirija la apropiación ilegal de baldíos de la nación descrito en el artículo anterior, incurrirá en prisión de noventa y seis 5 (96) a ciento ochenta (180) meses y multa de trescientos (300) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio del decomiso de los bienes muebles, inmuebles o semovientes encontrados en los baldíos ilegalmente apropiados. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se ajuste a lo descrito en el artículo 323 de lavado de activos”.

B. LA DEMANDA

5. Los accionantes afirman que las normas acusadas son contrarias a los artículos 29, 158 y 169 de la Constitución, y por lo tanto solicitan que se declare su inexequibilidad. Como sustento, presentan los siguientes argumentos.

6. Contexto general. En primer lugar, hacen alusión al derecho de acceso

progresivo a la tierra y el medio ambiente, como fines constitucionalmente legítimos pero independientes. En desarrollo de esto, comienzan por abordar la noción de ambos conceptos. Sobre lo primero, señalan que la definición de baldío es clara a partir del artículo 675 del C.C, pero esta misma claridad no puede predicarse respecto de cuáles son esos bienes ni dónde se encuentran ubicados en tanto que, como lo ha reconocido esta misma corporación, a la fecha no se conoce un inventario de los bienes baldíos de la Nación. Igualmente, señalan que según lo ha definido la jurisprudencia, los baldíos “tienen la finalidad concreta de proteger a la población campesina y promover su acceso efectivo a la tierra”, por lo cual, para obtener el derecho a la adjudicación según el régimen agrario vigente,1 el trabajador debe ocupar previamente el terreno y explotarlo económicamente.2

7. Por otra parte, con relación a la noción sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, consideran que el ambiente debe tratarse como “un sistema integrado de componentes naturales que son capaces de generar cierto impacto en los seres vivos”, razón por la cual se hace imperativa la creación de instrumentos legales que garanticen su protección, conservación, manejo adecuado y restauración. Dentro de estos, “se encuentra el disfrute y protección de los ecosistemas, que a pesar de constituirse como derechos o bienes colectivos tienen impacto en el individuo, teniendo en cuenta que es quien requiere al ambiente como medio para la subsistencia”. Así, los artículos 79, 80 y 95 CP prevén el derecho a un medio

ambiente sano y la obligación del Estado y de los ciudadanos de proteger su diversidad e integridad. En concordancia con ello, sostienen, el valor constitucional del medio ambiente amerita su protección a través de distintas vías judiciales, incluyendo la penal.

8. Sin embargo, estiman que si bien es cierto que la Agencia Nacional de Tierras (ANT) puede revertir la adjudicación de un terreno baldío por la infracción de las normas ambientales, esto no quiere decir que, por regla general, o necesariamente, la ocupación de un baldío afecte el medio ambiente. En este orden de ideas, si bien los baldíos y el medio ambiente son objeto de protección constitucional, esta se da en ambos casos por razones esencialmente distintas: la tutela de los bienes baldíos busca garantizar el acceso equitativo a la tierra con el fin último de reducir las desigualdades 1 Ley 160 de 1994. 2 Artículo 65 de la Ley 160 de 1994. 6 socioeconómicas, y por el otro, la protección del medio ambiente busca, en últimas, proteger la salud y la calidad de vida de todos los ciudadanos en general sin distinción alguna.

9. Con fundamento en el contexto general, los demandantes pasaron a formular tres cargos concretos, por desconocimiento del principio de unidad de materia y el derecho al debido proceso.

10. Cargo por violación de los artículos 158 y 169 de la Constituciónprincipio de unidad de materia. Las disposiciones demandadas no guardan relación con el título de la Ley a la que fueron incorporadas ni con las demás disposiciones contenidas en ese ordenamiento, en la medida en que el bien jurídico que buscan proteger es el patrimonio público y no el medio ambiente.

Explicaron que la conducta tipificada como delito no exige la puesta en peligro del medio ambiente para su configuración, sino que castiga la sola ocupación, utilización, usurpación o acumulación de bienes baldíos de la Nación sin hallarse conforme a lo dispuesto en la Ley 160 de 1994 o el Decreto Ley 902 de 2017, sin importar si la acción se despliega atentando o no contra el medio ambiente. En su lugar, las disposiciones acusadas tutelan la propiedad del Estado y su eventual adjudicación a sujetos de reforma agraria, por lo cual estos tipos penales lo que propenden es por el acceso efectivo a la tierra más allá de alguna consideración ambientalista. Asimismo, si se considera la Ley en conjunto, es claro que ni la apropiación y ocupación ilegal de baldíos de la Nación, ni la financiación ilegal de la apropiación y ocupación de baldíos, guardan relación con las demás normas que integran la ley, puesto que estas últimas tienen por objeto tutelar el medio ambiente en sus diferentes manifestaciones.

11. En efecto, exponen los ciudadanos Sierra Porto y Forero Ramírez que según quedó consignado en la exposición de motivos, el PL tuvo por objeto “establecer nuevos tipos penales e incluir circunstancias de agravación punitiva, como respuesta a los actuales fenómenos que causan daños devastadores al agua, la biodiversidad y el medio ambiente, como interés nacional principal y prevalente en Colombia”. Más adelante, dentro de las motivaciones del Congreso, señalan, se aludió a “la contaminación del aire, el incremento de la pérdida de la diversidad biológica, el cambio climático,

la degradación de la tierra, el inadecuado uso de las aguas, entre otros escenarios que han llevado a la degradación ambiental”. Luego, afirman, es evidente que los artículos 337 y 337A no tienen la capacidad de tutelar el medio ambiente, ya que “su fin verdadero y último es hacer efectiva la reforma agraria”.

12. Por último, ponen de presente que el proyecto de ley no tenía por objeto penalizar la “apropiación de baldíos” ni su financiación, en su lugar tipificaba la “destinación ilegal de tierras establecidas”, mismo que, en su tenor literal previó: “el que utilice o destine con uso diferente para el cual fueron definidas las tierras establecidas, declaradas, tituladas o delimitadas por autoridad competente, incurrirá en prisión (…) en la misma pena incurrirá quien use o destine tierras sobre las cuales se hubiese cometido deforestación para fines distintos a la resiembra o restauración”. Así, explican que en virtud de la indeterminación o amplitud inicial de la conducta, se buscó reducir la misma encaminada a enfrentar la apropiación ilegal de baldíos que se logra a través de la deforestación y que, de forma 7 posterior, se destinan a conductas ilegales que impactan de forma directa el medio ambiente. Sostienen los demandantes que si se hubieran mantenido estas redacciones iniciales, se hubiera configurado un tipo penal relacionado con los delitos ambientales, pero lo que finalmente se aprobó se aparta abiertamente de dicho objetivo. De esta manera, manifestaron que “si el bien jurídico que se busca tutelar fuera el medio ambiente, no se habrían previsto

causales de ausencia de responsabilidad”, es decir, el tipo penal no exceptuaría a los campesinos y comunidades étnicas de responsabilidad penal, en tanto que objetivamente se buscaría la protección ambiental.

13. Finalmente, llamaron la atención sobre el hecho de que todos los tipos penales introducidos en la Ley 2111 emplean terminología ambiental y se complementan con normas de esa naturaleza, externas al Código Penal; sin embargo, no se emplea la misma terminología en los nuevos artículos 337 y

337A demandados.

14. Cargo por desconocimiento del artículo 29 de la Constitución – legalidad y juez natural. Señalan los demandantes que, según lo ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos3, el Legislador debe emplear términos precisos y unívocos en la elaboración de tipos penales.

Esto, en su opinión, implica una clara definición de la conducta incriminada, que fije sus elementos y permita deslindarla de conductas no punibles. En todo caso, precisan, este tribunal también ha admitido que la descripción típica no se complete en una misma disposición jurídica, sino que es válida la remisión a otras fuentes normativas siempre y cuando esta sea clara e inequívoca y no deje espacio para la arbitrariedad de la autoridad penal.

15. En este orden de ideas, consideran los demandantes que los artículos 337 y 337 A acusados desconocen el artículo 29 superior por la incertidumbre que presentan en el objeto material de la conducta. Explican que ambas disposiciones son, sin duda, tipos penales en blanco que conllevan la remisión a normas extra penales por parte del operador jurídico, pero “esta

normatividad abstracta [Código Civil, Ley 160/94 y DL 902/17] no logra determinar con precisión el objeto material sobre el que, en la práctica, recaen las conductas de los artículos 337 y 337 A”. Esto, se debe a que (i) hay bienes que actualmente son privados pero tuvieron el carácter de baldíos antes del respectivo acto administrativo de adjudicación; (ii) la expresión “baldíos de la Nación” hace alusión a la persona jurídica “Nación”, por lo que los tipos penales no aplican a los bienes de propiedad de los departamentos, distritos y municipios (baldíos urbanos); y (iii) como se desconoce la totalidad de los bienes baldíos a nivel nacional, “resulta abiertamente contrario al principio de tipicidad y legalidad estricta que una Ley de la República sancione penalmente a quien se apropie de un baldío o financie actividades relacionadas con tal apropiación, cuando los ciudadanos no cuentan con elementos prácticos para identificarlos”.

16. En este orden de ideas, plantean que se desconoce el principio de juez natural cuando un Fiscal o un Juez Penal se arrogan la competencia de determinar la naturaleza jurídica de un predio. Sobre ello, ponen de presente que según lo estableció el artículo 57 del Decreto Ley 902 de 2017, los procesos judiciales en curso cuyas pretensiones no estén encaminadas a resolver el derecho real de propiedad, la posesión o el uso y goce de predios 3 Caso Petruzzi y otros vs. Perú. 8 rurales, pero que involucren a dichos bienes, se suspenderán hasta que el juez competente falle dentro del procedimiento único y determine si un bien es o

no baldío. A partir de esto, concluyen que el Ejecutivo estableció que solamente la ANT y el juez administrativo, en el marco del procedimiento único, podrán determinar la naturaleza jurídica del predio. De la misma manera, según el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, sólo la ANT podrá determinar cuándo hay indebida ocupación de bienes baldíos, funciones estas que serían usurpadas por las autoridades de la especialidad penal de la jurisdicción ordinaria. En consecuencia, manifiestan los demandantes que “hasta tanto la ANT y/o el juez competente en los términos del Decreto Ley 902 de 2017 no establezcan que se trata de un bien baldío, existirá una indeterminación sobre el objeto material sobre el cual recaiga la eventual conducta objeto de investigación, y habrá un pronunciamiento por parte de una autoridad distinta al juez natural de la causa”.

17. Finalmente, señalan que el principio de estricta legalidad se desconoce, además, por otros eventos de indeterminación de la conducta punible. En concreto, por la imposibilidad de su ocurrencia. Es así que ponen de presente cada uno de los verbos rectores de los tipos penales, y sostienen que (i) una persona nunca podría usurpar4 un baldío de la Nación, en la medida en que la propiedad de estos bienes inmuebles sólo puede ser adquirida en adjudicación realizada por la ANT o por una autoridad judicial; (ii) con relación al verbo de acumular baldíos, señalan que la Ley 160 de 1994 ya buscó hacer frente a este fenómeno en su artículo 725, y a partir del texto de esta disposición concluyen que sólo sería posible “acumular baldíos” con la adjudicación

previa de la ANT, sin embargo, una vez los bienes son adjudicados pierden su carácter de baldíos y adquieren la connotación de bienes privados, por lo que la norma pierde todo efecto útil. Además, la disposición no especifica a partir de qué número de hectáreas se entenderá configurada una acumulación indebida, entonces no se entiende el alcance, la finalidad ni la concreción de la conducta que el Legislador quiere reprochar.

18. En un mismo grado de indefinición ubican el verbo rector de utilizar los bienes baldíos sin el lleno de los requisitos legales, pues podrían ser todas las actividades lícitas que se desarrollen en el mismo por el solo hecho de que este haya sido ocupado de forma irregular, o podría referirse solo a cierto tipo de actividades ilícitas ya previstas en el código penal6. En todo caso, se presentaría una transgresión del non bis in ídem, en la medida en que la utilización ya se encontraría subsumida en la ocupación, verbo rector que ya genera de manera independiente la consecuencia punible.

19. Lo mismo ocurre con las conductas de tolerar, colaborar o permitir la apropiación ilegal de baldíos, puesto que la única forma de “apropiarse” de un baldío es a través de la adjudicación de la ANT “o por el juez administrativo 4 Apoderarse de una propiedad. 5 “No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional (…) Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las

Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar”. 6 A modo de ejemplo, los demandantes se refieren a la minería ilegal y el narcotráfico. 9 en un proceso de clarificación”; luego, lo que el tipo penal llama apropiación es jurídicamente imposible, en tanto que por fuera del título que otorga el Estado “los ocupantes de baldíos no son siquiera poseedores”. En consecuencia, si la apropiación de un baldío no resulta jurídicamente posible, tampoco puede hablarse de tolerar la apropiación, colaborar con la apropiación, o permitir la apropiación.

20. Con relación al parágrafo 1º del artículo 337, afirman que la no configuración del delito cuando la conducta se ajuste a lo previsto en la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 902 de 2017, permite nuevamente a la Fiscalía y al juez penal “usurpar” las competencias de la ANT, en tanto que el proceso penal termina siendo una instancia para calificar la naturaleza jurídica del bien, pero, además, para determinar si una persona es sujeto de acceso a tierra. Por último, con relación al artículo 337 A afirman que el amplio abanico de verbos rectores allí contenidos, especialmente los primeros 8, no tienen un complemento claro y ello dará lugar a graves problemas

interpretativos.

21. Cargo por desconocimiento del artículo 29 de la Constitución – principio de proporcionalidad y límites de configuración al legislador en materia penal. Ponen de presente los demandantes que la aplicación del derecho penal obedece a la última ratio a la que acude el Estado para proteger los bienes jurídicos que interesan a la comunidad. En ese sentido, esta especialidad debe reaccionar ante la afectación de los bienes esenciales. La jurisprudencia ha empleado el juicio de proporcionalidad para evaluar la constitucionalidad de las disposiciones del derecho penal, mismo que, una vez aplicado a las disposiciones demandadas, evidencia que no son necesarias ni idóneas para proteger el bien jurídico del medio ambiente.

22. Como sustento de ello, consideran los demandantes que ambos artículos fallan en (i) idoneidad: en lugar de proteger el ambiente o los recursos naturales, ambas disposiciones buscan proteger los bienes baldíos en sí mismos, sin sancionar la explotación inadecuada de los recursos naturales que pueda darse en esos terrenos. La ocupación de un baldío por sí sola no atenta contra la integridad ambiental, y el acatar las normas en materia de ocupación y aprovechamiento de bienes baldíos no genera la protección del medio ambiente ni garantiza que el mismo no vaya a ser afectado. De igual forma, las conductas tipificadas como delitos difícilmente podrían verse reducidas con su criminalización, en tanto que este mecanismo no permite recuperar y poner a disposición del Estado los baldíos, pues para ello ya existen otros mecanismos administrativos; y (ii) necesidad: sancionar a las personas que se apropian de los terrenos baldíos sin el cumplimiento de los

requisitos legales no resulta indispensable para pr