CC - C414-2022

Sentencia C-414/22

DOBLE CONFORMIDAD EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓNProcede la impugnación de todas las sentencias que declaren la responsabilidad DOBLE CONFORMIDAD EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN PARA ALTOS FUNCIONARIOS-Trato diferenciado discriminatorio para los demás agentes responsables patrimonialmente (…) la decisión del legislador de extender la doble conformidad dentro del proceso de repetición exclusivamente a favor de los altos funcionarios generó un trato desigual desfavorable para todos los demás agentes que podrían ser objeto de la acción de repetición. Con esa medida, el legislador no solo sacrificó el principio de igualdad, sino que limitó el potencial de la medida elegida para lograr los fines propuestos. En concreto, el Congreso excluyó a la mayor parte de los potenciales obligados en la acción de repetición del mecanismo creado por la propia ley para lograr el aumento de la celeridad y eficacia de ese proceso. Eso significa que la medida no solo es un trato diferenciado, sino que su carácter infrainclusivo afectó su propia idoneidad para mejorar el desarrollo de los procesos de repetición.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES DEL

ESTADO Y ACCION DE REPETICION EN LOS TERMINOS DEL

ARTICULO 90 DE LA CONSTITUCION POLITICA ACCION DE REPETICION-Finalidad La Corte Constitucional se ha referido a la acción de repetición como el medio judicial idóneo con que cuenta la administración para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios, el reintegro del monto de la indemnización que aquella ha debido reconocer como resultado de una condena por los daños antijurídicos que haya causado. En la Sentencia C-832 de 2001 se mantuvo

que la acción de repetición: “tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política”. ACCION DE REPETICION-Características La jurisprudencia constitucional ha identificado que la acción de repetición es una acción constitucional: i) subsidiaria, ii) subjetiva, iii) resarcitoria, iv) retributiva, v) preventiva o disuasoria, vi) sujeta a criterios de proporcionalidad y vii) no sancionatoria. ACCION DE REPETICION-Pretensión resarcitoria o indemnizatoria ACCION DE REPETICION-Juez competente y procedimiento DOBLE CONFORMIDAD EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓNExcepción a la regla general de doble instancia DERECHO A LA IMPUGNACION DE SENTENCIAS CONDENATORIAS-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos DERECHO A LA IMPUGNACION DE SENTENCIAS CONDENATORIAS-Jurisprudencia constitucional DOBLE INSTANCIA Y DOBLE CONFORMIDAD JUDICIALDiferencias DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Alcance (…) el entendimiento actual de la jurisprudencia constitucional consiste en que el derecho a la doble conformidad exige que la primera sentencia condenatoria pueda ser revisada por una autoridad distinta a la que profirió la condena y mediante un recurso que garantice un examen integral. Este recurso debe permitir cuestionar los aspectos fácticos, probatorios y jurídicos, con independencia de la denominación del medio judicial, el

recurso o el procedimiento que se utilice. DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Garantía (…) la doble conformidad es una garantía obligatoria en el ámbito penal. Eso significa que las amplias facultades que le fueron asignadas al Congreso de la República en materia de procedimientos encuentran uno de sus límites en la configuración del proceso penal. En este ámbito, el legislador tiene la obligación de adaptar el juicio penal a la interpretación de la Corte Constitucional sobre el derecho a la doble conformidad. Cualquiera que sea el modelo, tipo o esquema de procedimiento penal que se adopte, este debe garantizarles a los ciudadanos la doble conformidad. Por el contrario, en los demás procedimientos, el Congreso puede decidir si amplía esta garantía a otros ámbitos o si la mantiene reservada solo a algunos procesos en los que considera que también debe ser aplicada la doble conformidad.

AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia

AMPLIA FACULTAD LEGISLATIVA EN MATERIA DE

PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Principio de igualdad como límite PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Parámetros PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Alcance JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según el grado de intensidad

TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación

2 El juicio de intensidad intermedia ha sido aplicado por la Corte a aquellas materias en las que el legislador cuenta con un amplio margen de

configuración, pero cuyas medidas pueden impactar de manera diferencial a ciertas personas o grupos. En concreto, la Sala Plena ha indicado que la intensidad intermedia opera: “para valorar medidas legislativas relacionadas con el diseño legal de los procesos judiciales, en aquellos eventos en los que aquellas entran en fuerte tensión con ciertos derechos constitucionales fundamentales”.

Referencia: expediente D-14726

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 “por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”

Demandante: Juan Manuel López Molina

Magistrado sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. Antecedentes

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Manuel López Molina presentó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 “por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

3 Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en

los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”1.

2. Mediante Auto del 31 de marzo de 2022, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda2. El despacho advirtió algunos yerros relacionados con los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia. Por ello, al ciudadano se le concedieron tres días para que corrigiera la demanda.

3. Dentro del término de ejecutoria del Auto del 31 de marzo de 2022, el demandante remitió el escrito de subsanación de la demanda3.

4. Por Auto del 28 de abril de 2022, el magistrado sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad por un único cargo: el desconocimiento del derecho a la igualdad en relación con el trato diferenciado que ocurre en materia de doble conformidad dentro de la acción de repetición4.

5. El magistrado sustanciador ordenó comunicarle el presente asunto al presidente del Congreso de la República, al presidente de la República y a los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público. En el mismo sentido, se ordenó correrle traslado de la demanda a la procuradora general de la Nación y se invitó a participar en el trámite al Consejo de Estado, a las Facultades de Derecho de las Universidades: Andes, Eafit, Icesi, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Rosario y de Caldas; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho Procesal (Cedep), al Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas y al Instituto Colombiano de

Derecho Procesal.

II. Texto de la norma demandada

6. A continuación, se transcribe y subraya la disposición demandada: “LEY 2080 DE 2021

(enero 25) Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021 PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 1 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=40723 2 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=41664 3 De acuerdo con el informe del 7 de abril de 2022, remitido al despacho por la Secretaría General de la Corte, el Auto del 31 de marzo de 2022 fue notificado mediante estado del 1 de abril de 2022. El término de ejecutoria transcurrió durante los días 4, 5 y 6 del mismo mes y año. El 6 de abril de 2022 se recibieron dos correos electrónicos mediante los cuales el demandante corrigió la demanda. Esto significa que la subsanación ocurrió dentro del término legal otorgado. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=41732 4 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=42397 4 EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 25. Adiciónese a la Ley 1437 de 2011 el artículo 149A, el cual

será del siguiente tenor: Artículo 149A. Competencia del Consejo de Estado con garantía de doble conformidad. El Consejo de Estado conocerá de los siguientes asuntos:

1. De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, el Vicepresidente de la República, congresistas, ministros del despacho, directores de departamento administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de la Jurisdicción Especial para la Paz, miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos, de las comisiones seccionales de disciplina judicial, de los consejos seccionales de la judicatura, del Tribunal Superior Militar, y de los delegados de la Fiscalía General de la Nación o del Ministerio Público ante las autoridades judiciales señaladas en este numeral.

En estos casos, la Sección Tercera, a través de sus subsecciones, conocerá en única instancia. Sin embargo, si la sentencia es condenatoria contra ella será procedente el recurso de apelación, el cual decidirá la Sala Plena de la Sección Tercera, con exclusión de los consejeros que hayan participado en la decisión de primera instancia. (…)”.

III. La demanda

7. El ciudadano Juan Manuel López Molina consideró que el artículo 25

(parcial) de la Ley 2080 de 2021 infringió el artículo 13 de la Constitución. El

demandante afirmó que la disposición acusada introdujo un trato desigual entre iguales. Esto porque estableció que la acción de repetición era un trámite de única instancia ante la Sección Tercera del Consejo de Estado. Sin embargo, la norma previó que, cuando se condenara a un grupo de altos funcionarios, habría lugar a la apelación de la sentencia para garantizar la doble conformidad. A juicio del accionante, el apartado acusado les otorgó un privilegio injustificado.

8. En criterio del peticionario, el grupo de los altos funcionarios: “en nada se diferencia de otros posibles destinatarios del derecho de doble conformidad dentro procesos judiciales administrativo (sic)”5. Según el señor López Molina, la previsión de la doble conformidad para los altos funcionarios no se puede considerar como una acción afirmativa orientada a corregir una desigualdad. Tampoco se podría entender como: “una política del Legislador encaminada a la protección de personas que integran grupos respecto de los cuales la Constitución, expresamente, establece un mandato de apoyo especial”6. Para el solicitante, la medida solo favorece a los altos funcionarios 5 Demanda de inconstitucionalidad, p. 23. 6 Ibid. p. 4. 5 condenados en la acción de repetición. A su juicio, estos no se diferencian de los otros sujetos responsables en la acción de repetición respecto de los cuales el legislador no previó la doble conformidad.

9. Para sustentar el cargo, el peticionario desarrolló los tres pasos del test integrado de igualdad. En cuanto al primer paso (el criterio de comparación), el demandante explicó que el patrón de comparación recaía sobre los altos

funcionarios y los demás sujetos condenados en repetición. En el segundo paso, (el trato discriminatorio entre sujetos equiparables frente al objeto particular de la norma), el solicitante afirmó que los altos funcionarios son iguales a los demás sujetos (servidores públicos o particulares susceptibles de repetición). El accionante consideró que, “para efectos de rendir cuentas por un reconocimiento indemnizatorio hecho por el Estado”7, los altos funcionarios no son diferentes de cualquier otro individuo que podría ser condenado (i.e. un gobernador, un diputado, un alcalde o un juez de circuito). Por lo anterior, aquel concluyó que todos deberían tener las mismas garantías judiciales.

10. En el tercer paso (la razonabilidad y la proporcionalidad de la medida), el actor explicó que aplicaría una intensidad intermedia. Según el ciudadano, la medida representa un trato desigual “que entraña una facultad irrazonable”8.

Esta no persigue un interés constitucional porque no promueve intereses públicos valorados por el Constituyente. En su criterio, esa norma tampoco guarda conexión con el problema que el legislador pretendió resolver con la Ley 2080 de 2021 (mora judicial). Finalmente, el demandante explicó que la existencia de la doble conformidad a favor de un solo grupo de ciudadanos en los procesos de repetición no es una medida adecuada ni efectivamente conducente para alcanzar los fines de agilidad y descongestión de la jurisdicción contencioso-administrativa.

11. El recurrente afirmó que la finalidad de la Ley 2080 de 2021 fue introducirle reformas al sistema judicial para hacerlo más ágil. Según refirió,

lo pretendido por el legislador era: “consolidar las garantías existentes en el ordenamiento jurídico colombiano y crear la doble instancia en procesos contra altos funcionarios del Estado, tal como ya se hizo en el proceso penal y con el proceso de pérdida de investidura”9.

12. El señor López Molina sostuvo que la medida no era conducente o necesaria. En su criterio, no era “posible encontrar una relación entre el trato privilegiado acusado y la consecuencia del fin perseguido por la Ley 2080 de 2021”10. En otras palabras, la doble conformidad para los altos funcionarios condenados en repetición no contribuye a consolidar un sistema de justicia ágil, ni: “constituye algún mecanismo para mejorar la respuesta en la administración de justicia en esta jurisdicción contencioso-administrativa”11.

El accionante también afirmó que la medida limita el derecho de la sociedad a 7 Escrito de la demanda, p. 26. 8 Escrito de subsanación de la demanda, p. 30. 9 Ibid. 10 Ibid. p. 33 11 Ibid. 6 tener certeza sobre las situaciones jurídicas que son debatidas en un proceso judicial.

13. Finalmente, el actor sostuvo que la medida era desproporcionada. Esto porque la doble conformidad solo aplicaría a los altos funcionarios y no para todos los condenados en única instancia en los procesos contenciosoadministrativos. Para el demandante, no hay ningún fundamento constitucional o convencional que respalde ese tratamiento desigual.

IV. Intervenciones

14. Durante el término de fijación en lista, la Corte recibió seis escritos de intervención. Una solicitó la inhibición del tribunal en el presente asunto (el

Ministerio de Justicia y del Derecho). Dos solicitaron la exequibilidad de la norma estudiada (Harold Eduardo Sua Montaña y la Universidad Libre). Una solicitó la exequibilidad condicionada (el Instituto Colombiano de Derecho Procesal). Las dos intervenciones restantes solicitaron la inexequibilidad de norma objeto de la demanda (Universidad de Caldas y Universidad Externado de Colombia). El sentido de las intervenciones se sintetiza en la tabla 1. Tabla 1. Síntesis de las intervenciones Sentido de la Intervenciones Síntesis decisión La jurisprudencia constitucional ha señalado que el cargo por violación del derecho a la igualdad exige que este se plantee respecto de supuestos susceptibles de comparación. Para ello, se mencionó la Sentencia C-393 de 2019. A partir de tal referencia, se sostuvo que la demanda recae sobre sujetos que no son comparables porque “no resulta pertinente comparar a los sujetos procesales que son objeto de una acción de Ministerio de repetición con quienes son parte de los demás procesos de única Inhibitoria Justicia y del instancia señalados en los artículos 149, 151 y 154 de la Ley 1437 Derecho12 de 2011”13. En su criterio, en ninguno de los de los procesos enumerados en los artículos precedentes se enjuicia a una persona por su responsabilidad dolosa o gravemente culposa en relación con el respectivo asunto. Sin embargo, esto sí ocurre en el proceso relacionado con la repetición del Estado contra los servidores o los exservidores públicos, sean o no altos funcionarios del Estado. Para el interviniente, no se configura ningún trato diferenciado.

La disposición normativa demandada les otorga la posibilidad a determinados sujetos de la acción de repetición de controvertir una Harold Eduardo Exequibilidad Sua Montaña14 eventual sentencia en su contra a través de la doble conformidad. Esto es “acorde a las particularidades procesales derivadas del factor subjetivo de competencia imperante desde mucho antes de tal alternativa jurídica mientras otros ya la tenían y la siguen manteniendo con arreglo a la institución jurídica predispuesta a 12 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=43074 13 Ibid. p. 3. 14 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=43130 7 todo proceso judicial”. Existen dos razones que justifican la constitucionalidad condicionada de la norma. La primera gira en torno a las reglas de competencia para conocer la acción de repetición desde su origen en la Ley 678 de 2001. En criterio del Instituto, el cuestionado trato desigual se originó desde la creación de la acción de repetición en la Ley 678 de 2001. En dicha norma, se le asignó un tratamiento diferenciado (procesalmente perjudicial) a los altos funcionarios respecto de los demás servidores. Allí se dispuso que la acción sería de única instancia cuando se tratara de aquellos mientras que para los demás sería de dos instancias. El Instituto explicó que dicho trato desigual continuó con la expedición de la Ley 1437 de 2011. El Instituto advirtió que tal situación cambió con la norma demandada (inclusión de la garantía de doble conformidad cuando la repetición se interpone contra los altos funcionarios). En su criterio, esta modificación “trató de corregir o solucionar la

desigualdad que venía presentándose en perjuicio de los altos funcionarios, para quienes no estaba consagrada la doble instancia”16. Sin embargo, la norma objeto de la demanda invirtió la desigualdad al establecer un privilegio a favor de los altos Instituto funcionarios. El Instituto sostuvo que: “ante las dos salidas Exequibilidad Colombiano de posibles con las que contaba el legislador, esto es, por un lado, condicionada Derecho Procesal15 dejar la acción de repetición de única instancia para todos los casos; o, por el otro, establecer las dos instancias para la totalidad de estos asuntos, optó por acudir a una tercera opción que no solucionó el problema, dado que estableció la figura de la doble conformidad, lo cual, originó un trato desigual que no guarda correspondencia con el artículo 13 de la Constitución”17. El segundo argumento estuvo relacionado con la naturaleza de la acción de repetición. Para el Instituto, le asiste la razón al demandante al indicar que, por la naturaleza del medio de control (eminentemente civil y patrimonial) no es exigible la garantía de la doble conformidad porque esta opera exclusivamente para los procesos y las condenas penales y algunos juicios sancionatorios (i.e. la pérdida de investidura). Sin embargo, la doble conformidad no es obligatoria en los juicios de naturaleza patrimonial (i.e. la acción de repetición) porque “no hay una norma constitucional o convencional que obligue a la existencia de esta prerrogativa para los altos funcionarios ni para otras personas en procesos de estas características”18. El Instituto propuso condicionar la norma bajo el entendido de que

“la modificación demandada no estableció el principio de doble conformidad, sino de doble instancia para los altos funcionarios, debido a que antes solo contaban con la única instancia”19. Esta es la medida menos gravosa en comparación con: i) la expulsión de 15 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=43171 16 Ibid. p 4. 17 Ibid. 18 Ibid. p. 8. 19 Ibid. p. 8. 8 la disposición acusada (altamente gravosa) o ii) la extensión del principio de doble conformidad a todos los casos sin atender al elemento subjetivo (lo cual no contribuiría a la descongestión judicial como finalidad de la norma). La Clínica Socio Jurídica de Interés Público sostuvo que la disposición normativa acusada debió ser tramitada como ley estatutaria. En su criterio, la introducción de la doble conformidad para la acción de repetición contra los altos funcionarios se desarrolla y regula los elementos esenciales y estructurales del derecho al acceso a la justicia. Asimismo, se alude a la estructura general y a los principios reguladores de la Constitución y se refiere a asuntos que involucran derechos fundamentales (los límites, las restricciones, las excepciones y las prohibiciones que afectan el núcleo esencial del artículo 29). Para la Clínica, la norma no satisface el principio de unidad de Universidad de Inexequibilidad materia. Esto por varias razones: i) no se encuentra ningún tipo de Caldas20 conexión (causal, temática, sistemática o teleológica) porque la medida no descongestiona los procesos que se tramitan ante la

jurisdicción contencioso-administrativa. Por el contrario, establece instancias adicionales que conllevan a una mayor congestión judicial y obstruyen la materialización efectiva del artículo 90 constitucional. La norma impone trabas para lograr la repetición contra los agentes del Estado. Finalmente, la Clínica sostuvo que la medida no superaba un juicio de igualdad. Para la interviniente, la exposición de motivos de la norma no es acorde con los fines concretos que esta aduce en su motivación. Para la Universidad, la disposición demandada es constitucionalmente admisible. Esto porque crea un trámite que Universidad Libre considera a determinados sujetos que tienen las siguientes Exequibilidad (Seccional características: i) por su investidura ostentan ciertas prerrogativas; Cúcuta)21 ii) la relevancia de las funciones que desempeñan dentro de la estructura del Estado. Por último, iii) la relevancia constitucional del medio de control de repetición22. Según la Universidad, no existe una justificación constitucionalmente admisible para reconocer la doble conformidad solo en los casos de repetición contra altos Universidad funcionarios del Estado. En criterio de la Universidad, “tampoco Inexequibilidad Externado de se encuentra fundamento constitucional para coartar el derecho de Colombia23 la administración pública de impugnar las sentencias de repetición”24. A su juicio, la protección de los recursos públicos es igual de importante a las garantías que se derivan del debido proceso de dichos funcionarios.

V. Concepto del viceprocurador general de la Nación25 20 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=43180 21 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=43183

22 Ibid. p. 4. 23 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=43213 24 Ibid. p. 4. 25 Por escrito del 16 de mayo de 2022, la procuradora general de la Nación manifestó su impedimento para conceptuar en el presente asunto motivado en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada (artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991). La procuradora explicó que, en ejercicio de su anterior condición de ministra de justicia y del derecho, radicó ante el Congreso de la República la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley 2080 de 2021 (como consta en la Gaceta del Congreso 726 del 9 de agosto de 2019). Mediante el Auto 776 del 9 de junio de 2022, la Sala Plena aceptó el impedimento. 9

15. Por escrito recibido en el despacho sustanciador el 3 de agosto de 2022, el viceprocurador general de la Nación rindió concepto26. Allí el representante del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional, declarar la exequibilidad de los apartados demandados con base en dos razones.

16. Primero, el viceprocurador destacó la libertad de configuración del legislador para regular los medios de control contencioso-administrativos en función de su finalidad y su naturaleza. El viceprocurador sostuvo que, con fundamento en el artículo 150.2 al Congreso, el legislador reglamentó en la Ley 1437 de 2011 (en adelante también CPACA) diferentes medios de control para asegurar la vigencia de varios principios de rango constitucional.

17. Por una parte, el principio de legalidad con el objetivo de verificar la

validez de los actos administrativos. Estos medios se caracterizan por ser de única instancia debido a su naturaleza objetiva. Por otra parte, del principio de responsabilidad del Estado para obtener el resarcimiento de los daños antijurídicos causados por una autoridad y, en algunos casos, poder repetir la condena contra los servidores que generaron tales daños. Por su carácter principalmente subjetivo, estos se desarrollan en dos instancias para optimizar las garantías del debido proceso. Asimismo, porque -por su naturalezaimpone demostrar la existencia de culpa grave o dolo del funcionario en la ocurrencia del daño antijurídico para la configuración de su responsabilidad patrimonial.

18. El viceprocurador también resaltó que el Congreso le ha dado al medio de control de repetición un trámite diferencial en atención al rango del funcionario objeto de la responsabilidad patrimonial. En efecto, la regla general es de dos instancias. No obstante, cuando se trata de altos funcionarios del Estado, el proceso es resuelto en única instancia. Asimismo, sostuvo que, con el objetivo de lograr la descongestión judicial, la Ley 2080 de 2021 no contempló una revisión de todos los casos sino solamente cuando la sentencia de repetición fuera condenatoria. En su criterio, la norma contempló un proceso de única instancia con garantía de doble conformidad, en lugar de un trámite de dos instancias.

19. Como segundo argumento, el viceprocurador sostuvo que las normas acusadas no desconocen el principio de igualdad. En su criterio, el trato diferenciado que se contempla entre los sujetos condenados en procesos de repetición de única instancia y los individuos que participan en las demás

causas que se adelantan ante la jurisdicción contencioso-administrativa está fundamentado en las distintas finalidades y naturaleza de los procesos. El viceprocurador insistió en que el medio de control de repetición busca la garantía efectiva del principio de responsabilidad de la administración. Por eso es razonable que aquel tenga un procedimiento con garantías, como la doble conformidad.

VI. Consideraciones

1. Competencia 26 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=45721

10

20. Según lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, este tribunal es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad.

2. Cuestión previa: examen de aptitud de la demanda

21. La Corte Constitucional ha establecido un sistema de filtros para la admisión y decisión de fondo de las acciones públicas de constitucionalidad.

Este esquema de filtros evita las demandas temerarias, racionaliza el ejercicio del derecho político a demandar la constitucionalidad de las leyes y cualifica deliberativamente el proceso de control de constitucionalidad. Como ha señalado la Corte, se trata de una carga mínima de quien ejerce el derecho político a demandar las leyes y de una dimensión del principio democrático que se concreta en la presunción de constitucionalidad de los actos normativos proferidos por el legislador.

22. Ese sistema de filtros se basa en los requisitos que deben satisfacer las demandas de constitucionalidad. Además de los elementos generales establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 (objeto de la demanda, concepto de la violación y fundamento de la competencia), la jurisprudencia

definió las condiciones mínimas que debe observar el concepto de la violación: i) el señalamiento de las disposiciones de la Constitución que se consideran infringidas; ii) la descripción del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas y iii) la exposición de los argumentos por los cuales las disposiciones normativas atacadas son contrarias a la Constitución. Estos últimos argumentos deberán ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes27.

23. En cuanto al requisito de la claridad, la Corte Constitucional ha indicado que este se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que le permita al lector la comprensión del contenido de la demanda28. La exigencia de certeza implica que el actor formula cargos contra una norma real, existente y que tenga conexión con la disposición acusada. De manera que se excluyen las demandas que se basan en las simples deducciones del demandante29. El requerimiento de especificidad hace alusión a que el ciudadano debe proponer, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que