CC - C428-2009

Sentencia C-428/09

(Julio 1º; Bogotá DC) PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para reconocimiento El artículo 1º de la Ley 860 de 2003 establece los requisitos para acceder a la pensión de invalidez causada por enfermedad o accidente en términos de 50 semanas de cotización en los últimos tres años y un requisito de fidelidad al sistema que exige haber cotizado el 20% del tiempo transcurrido entre cuando cumplió los 20 años de edad y la fecha de la primera calificación de invalidez. REQUISITO DE SEMANAS DE COTIZACION PARA PENSION DE INVALIDEZ-Reforma prima facie regresiva/ REQUISITO DE SEMANAS DE COTIZACION PARA PENSION DE INVALIDEZ-Efectos desvirtúan presunción de regresividad/REQUISITO DE SEMANAS DE COTIZACION PARA PENSION DE INVALIDEZ-Aumento en el número de semanas no vulnera principio de progresividad del derecho a la seguridad social La Corte Constitucional no desconoce la libertad de configuración del Legislador, como titular de una significativa discreción en materia pensional. Sin embargo, como esta reforma debe considerarse, prima facie, regresiva en la protección de un derecho social ya que puede implicar una afectación a personas en estado de debilidad manifiesta (discapacitados), su control constitucional ha de ser aún más estricto, y el que las regulaciones acusadas sean menos favorables que aquellas que fueron subrogadas no implica su inconstitucionalidad automática, por cuanto la Constitución faculta al Legislador para realizar cambios normativos, siempre que exista una posible justificación de las disminuciones en la protección de derechos sociales, pues si bien debe existir la protección constitucional a la estabilidad de

los regímenes pensionales, resulta inadmisible aceptar la “petrificación constitucional” de los mismos. En relación con el requisito de cotizar 50 semanas en los últimos tres (3) años para tener derecho a la pensión de invalidez, este aspecto de la reforma no implica una regresión en materia de exigibilidad de la pensión de invalidez, pues si bien se aumentó el número de semanas mínimas de cotización exigidas de 26 a 50, de igual manera aumentó el plazo para hacer valer las semanas de uno a tres años anteriores a la estructuración de la invalidez, lo que implica que la medida, a pesar de hacer más gravoso el requisito de semanas mínimas de cotización, prima facie, en realidad está permitiendo a ciertos grupos poblacionales el acceso a una prestación que anteriormente les estaba vedada, siendo antes que regresiva, favorable a los intereses de muchos cotizantes, por lo que se concluye que el supuesto carácter inequívocamente regresivo de la medida no es cierto y que, por el contrario, se puede derivar de su aplicación una progresión en el acceso a la pensión de invalidez al reducirse la densidad requerida para que sea concedida. REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE INVALIDEZConstituye una modificación a las condiciones para acceder a la pensión/ REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE INVALIDEZ-Efectos D-7488 2 no desvirtúan presunción de regresividad/REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE INVALIDEZ-Constituye una medida regresiva en materia de seguridad social/REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE INVALIDEZ-Carácter regresivo

Con las modificaciones introducidas en los numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, el Legislador agregó un requisito de acceso al beneficio pensional más gravoso para el cotizante, el requisito de fidelidad al sistema que no estaba prevista en la Ley 100 de 1993, y aparece, prima facie, como una medida regresiva en materia de seguridad social al hacer más riguroso el acceso a la pensión de invalidez, y no habiendo población beneficiada por la norma como en el requisito de las semanas mínimas de cotización, ni advirtiendo una conexión entre el fin previsto en la norma -la promoción de la cultura de la afiliación a la seguridad social y el control de los fraudescon los efectos producidos por la misma, este requisito de fidelidad no logra desvirtuar la presunción de regresividad, a diferencia del caso respecto del cual la reforma mostró matices de progresividad a pesar del aumento en el número de semanas requeridas. Se concluye que a pesar de poder tener un fin constitucional legítimo, en tanto busca asegurar la estabilidad financiera del sistema pensional mediante la cultura de afiliación y disminución del fraude, la norma no es conducente para la realización de dichos fines al imponer una carga mayor a las personas a quienes no se les había exigido fidelidad -los afiliados de la tercera edad. En consecuencia, el costo social que apareja la modificación introducida por el requisito de fidelidad incluido en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 es mayor que beneficio que reportaría para la colectividad. PRINCIPIO IN DUBIO PRO LEGISLATORE-Aplicación COSA JUZGADA-Inexistencia respecto del requisito de fidelidad del sistema

para acceder a la pensión Si bien mediante sentencia C-1094 de 2003 la Corte analizó una demanda formulada contra el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 (pensión de sobrevivientes), en la que se cuestionaba, entre otras, que se consagraran exigencias diferentes para comprobar la fidelidad de la afiliación al sistema general de pensiones, dependiendo de la causa que ocasionara el fallecimiento del afiliado, y como lo impugnado en esa oportunidad fue “el trato diferente no justificado ni razonable que la ley dispensa a los miembros del grupo familiar de quien muere por enfermedad o por accidente, así como la extensión de los mencionados porcentajes diferentes a los casos de suicidio y homicidio”, considera la Sala que para el caso no se está en presencia de una cosa juzgada en relación con el requisito exigido de “fidelidad del sistema”, ya que lo debatido en dicha oportunidad fue la desigualdad de consagrar diferente rango de fidelidad para reclamar la pensión de sobrevivientes por “enfermedad o accidente” y por “homicidio y suicidio”. De la misma manera, en sentencia C-1056 de 2003, la Corte analizó, entre otras, la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 797 de 2003, disposición que tenía un contenido normativo muy similar al del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, aquí demandado, pero en dicha ocasión se revisó solamente el aspecto procedimental en D-7488 3 el trámite de la Ley 797 de 2003, encontrando la Corte que se omitieron pasos indispensables del proceso legislativo, por lo que se declaró inexequible el artículo

al no haberse debatido la norma de acuerdo con la normativa aplicable. Por las anteriores consideraciones no se puede hablar de cosa juzgada, por cuanto las declaraciones de inexequibilidad analizadas se limitan a aspectos específicamente invocados en cada una de las demandas de inconstitucionalidad, ninguno de los cuales se ataca en el actual proceso. PENSION DE INVALIDEZ-Evolución normativa en relación con los requisitos para su obtención

PENSION DE INVALIDEZ POR ENFERMEDAD-Requisitos

PENSION DE INVALIDEZ POR ACCIDENTE-Requisitos

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES

CONSTITUCIONALES-Concepto/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES-Alcance El principio de progresividad en la cobertura de la Seguridad Social y la prohibición, prima facie, de adoptar medidas que constituyan un retroceso frente al nivel de protección ya alcanzado en materia de derechos sociales prestacionales, consiste básicamente en que el Legislador no puede desmejorar los beneficios señalados previamente en leyes, sin que existan razones suficientes y constitucionalmente válidas para hacerlo, y está consagrado tanto en la Constitución Política (artículo 48) como en otros cuerpos normativos internacionales a los que se halla vinculada Colombia, en particular, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y las observaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidasintérprete autorizado del PIDESCy el Pacto de San José de Costa Rica que enuncian compromisos frente a la progresividad de la legislación en materia de

derechos económicos, sociales y culturales. Es así como esta Corporación ha señalado que el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida por el estándar logrado. En otras palabras, todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático, por contradecir, prima facie, el mandato de progresividad. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS SOCIALESProhibición de retrocesos no es absoluta/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Alcance/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Control judicial más severo La prohibición de regresividad no es absoluta ni petrifica la legislación en materia de derechos sociales, con lo que se quiere significar que si bien un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, puede ser justificable a través, eso sí, de un control judicial más severo. La jurisprudencia ha determinado que para que D-7488 4 pueda ser constitucional el cambio normativo regresivo, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese retroceso en el desarrollo de un derecho social. Así, cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para

alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja. DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Aceptación internacional de la prohibición prima facie de retrocesos PROHIBICION DE RETROCESOS EN MATERIA DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-No es absoluta y constituye una prohibición prima facie La Corte ha reiterado que la prohibición de los retrocesos en materia de derechos económicos sociales y culturales no es absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie, lo cual significa que un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable. Así en las leyes integrales o sectoriales de ajuste en el sistema de seguridad social pensional, a pesar de presumirse inconstitucionales, prima facie, pueden demostrarse necesarias, proporcionales, conducentes y aún convenientes desde una perspectiva global, descartándose con ello su inexequibilidad. GARANTIA DE PROTECCION PROGRESIVA EN DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Enfasis en sujetos de especial protección constitucional La Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad, señalando que si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son

titulares personas con especial protección constitucional. PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES Y DE NO REGRESIVIDAD DE NORMAS DE SEGURIDAD SOCIALAplicación no torna en inmodificables las regulaciones sobre regímenes pensionales Con fundamento en el principio de progresividad de los derechos sociales y de no regresividad de las normas sobre seguridad social, no se puede concluir que las regulaciones sobre regímenes pensionales sean absolutamente inmodificables, pues, D-7488 5 excepcionalmente, cuando exigentes circunstancias lo ameriten y se encuentre plenamente justificado, procede la revisión legislativa o constitucional de las normas pensionales en defensa del interés general, de la concreción de otros principios como la ampliación progresiva de la cobertura social o de la realización de políticas sociales y económicas para lograr la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social y asegurar el bienestar de futuras generaciones. PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORALOperancia/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL-Elementos/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL-Aplicación no impide transformaciones legislativas justificadas El principio de favorabilidad en materia laboral previsto por el artículo 53 superior opera en caso de duda, tanto en la aplicación como en la interpretación de las fuentes formales del derecho, y se refiere a la condición más favorable o más beneficiosa en el ámbito laboral y al no menoscabo por la ley de los derechos de los trabajadores, que reconoce que las nuevas normas de carácter laboral o pensional no puede disminuir las condiciones favorables consolidadas previamente

para los trabajadores, de modo que las más beneficiosas para el trabajador deben ser reconocidas y respetadas por las leyes posteriores. Al igual que frente al principio de progresividad, la Corte ha explicado que el principio de favorabilidad en materia laboral no impide, per se, la modificación de la normatividad existente, incluso si la nueva regulación resulta menos favorable al trabajador, ya que este principio tiene el sentido de asegurar el deber de los operadores jurídicos de aplicar, en caso de duda y de coexistencia de varias disposiciones, la fuente formal de derecho vigente más favorable al trabajador, o la interpretación de esas fuentes que le sea más favorable (in dubio pro operario), pero no necesariamente impedir las transformaciones legislativas cuando estén justificadas a luz de los criterios constitucionales que limitan el margen del Legislador. POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENSIONAL-Debe respetar principios y derechos constitucionales La Corte ha reconocido el amplio margen de configuración que tiene el Legislador para regular lo concerniente al sistema de seguridad social, de acuerdo con los artículos 48 y 365 de la Constitución, sin limitar su desarrollo a una estructura única, por lo que el Legislador puede diseñar el sistema de seguridad social a través de distintos modelos, siempre que se respeten los principios constitucionales que lo rigen y los derechos constitucionales PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDADConstituyen límites a la actividad del Estado DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMASDistinción/DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS EN MATERIA PENSIONAL-Protección en tránsito

D-7488 6 legislativo/EXPECTATIVAS Y CONFIANZA LEGITIMA-Respeto en tránsito legislativo Esta Corporación se ha pronunciado de manera general sobre el significado y el alcance de la protección constitucional a los derechos adquiridos y sobre las diferencias con la protección que reciben las expectativas legítimas, y ha estimado que los derechos adquiridos presuponen la consolidación de una serie de condiciones contempladas en la ley, que permiten a su titular exigir el derecho en cualquier momento, en tanto que en las expectativas, tales presupuestos no se han consolidado conforme a la ley, pero resulta probable que lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un cambio relevante en el ordenamiento jurídico. También ha sostenido que el legislador no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas por la prevalencia de su potestad configurativa, y que cualquier tránsito legislativo debe consultar parámetros de justicia y equidad, por lo que las expectativas legítimas de quienes aspiran a pensionarse bajo un régimen determinado, deben ser objeto de alguna consideración protectora por el legislador y no pueden ser modificadas de una manera arbitraria por parte del Legislador en contraposición a la confianza legítima de los ciudadanos. REGIMEN DE TRANSICION Y PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD/REGIMEN DE TRANSICION-Constituye la salvaguarda de las expectativas legítimas/REGIMEN DE TRANSICIONPropósitos/REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Aplicación asegura protección de expectativas pensionales legítimas Con el fin de garantizar la progresividad de los derechos sociales, se consagran regímenes de transición, que le permiten al legislador ir más allá de la protección

de los derechos adquiridos de las personas, para salvaguardar incluso las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez. Así, los regímenes de transición, (i) recaen sobre expectativas legítimas de los asociados y no sobre derechos adquiridos; (ii) su fundamento es el de salvaguardar las aspiraciones de quienes están cerca de acceder a un derecho específico de conformidad con el régimen anterior y (iii) su propósito es el de evitar que la subrogación, derogación o modificación del régimen anterior, impacte excesivamente las aspiraciones válidas de los asociados, especialmente si existe la posibilidad de minimizar esa incidencia y de armonizar las expectativas ciudadanas. REQUISITOS PARA LA PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia de tutela respecto de la modificación de requisitos e inaplicación en casos concretos de los fijados en la Ley 860 de 2003

Referencia: Expediente D-7488.

Actor: Omar Alberto Franco Becerra.

Demanda de inconstitucionalidad: contra los numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003.

D-7488 7

Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.

I. ANTECEDENTES.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Omar Alberto Franco Becerra solicita a esta Corporación declare inexequible el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 "por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones."

1. La norma acusada.

El texto del artículo acusado, conforme a la publicación de la Ley 860 de 2003 en el Diario Oficial 45.415 de 2003 (diciembre 29), es el siguiente (subrayado lo demandado): "LEY 860 DE 2003 Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Artículo 1 °. El artículo 39 de la Ley 100 quedará así: Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:

1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.

2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.

Parágrafo 1º Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que

han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria. Parágrafo 2°. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.”

2. La demanda.

D-7488 8 El demandante estima que el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, viola los artículos 48 y 53 de la Constitución Política. 2.1. A su juicio, el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, contraría el principio de progresividad contenido en el artículo 48 de la CP, al establecer unos requisitos para acceder a la pensión de invalidez más gravosos que los que exigía el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. En efecto, “(...) aumenta la cantidad de semanas cotizadas requeridas para tener derecho a percibir la pensión de invalidez, de 26 a 50”, y además, establece un requisito de fidelidad al sistema exigiendo que se “haya cotizado el 20% del tiempo transcurrido entre cuando cumplió los 20 años de edad y la fecha de la primera calificación de invalidez.” 2.2. La norma demandada viola el artículo 53 de la Constitución pues se muestra regresiva frente a la protección otorgada por la legislación anterior, sin que exista un propósito constitucional importante que justifique la medida. Expresa: “no se entiende justificada la medida de establecer que el trabajador haya tenido que

cotizar el 20% del tiempo transcurrido entre la fecha en que arribó a la edad de 20 años y el momento de la primera calificación de invalidez (...) no existe un propósito constitucional importante que se pretenda alcanzar con esta medida como tampoco establece un régimen de transición que permita a los trabajadores amparados por la reglamentación anterior continuar disfrutando de sus derechos adquiridos”.

3. Intervención de autoridades. 3.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El interviniente sostiene que a través de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y la Ley 860 de 2003, se busca desarrollar los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, se establecen las condiciones bajo las cuales se podrá acceder a las diferentes prestaciones del Sistema General de Pensiones, entre las cuales se encuentra la pensión de invalidez del afiliado, lo cual propende por un orden justo y una convivencia pacífica. Con el fin de dar una mayor equidad y cobertura en el Sistema Pensional, se buscó ampliar progresivamente la participación de los afiliados en el Sistema General de Pensiones reflejando de una manera real la participación de los mismos dentro del Sistema, buscando amparar a aquellas personas que se encontraban aportando al Sistema General de Pensiones situación que refleja el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y la exposición de motivos cuando señala: “Al requerirse más semanas, cuando se tiene mayor edad, se impone la cultura de la afiliación a la seguridad social y se controlan los fraudes.” La norma acusada establece requisitos para acceder a la pensión de invalidez, que son sanos, socialmente saludables y fiscalmente responsables, teniendo en cuenta la real

contribución del afiliado en el sistema, buscando con ello evitar fraudes, e imponer la cultura de afiliación al Sistema de Seguridad Social. El Ministerio sostiene que el actor no precisa los cargos y que los argumentos que presenta se rebaten así: D-7488 9 Frente a la violación del artículo 48 de la CP y el principio de progresividad, afirma que los requisitos establecidos en la norma tienen una justificación tal como se expresa en la exposición de motivos de la Ley 860 de 2003. Así mismo se busca equilibrar los principios de equidad, eficiencia, solidaridad y la sostenibilidad del Sistema General de Pensiones, con los beneficios prestacionales. La sostenibilidad financiera es tan importante en el Sistema General de Pensiones que el artículo 48 de la CP lo elevó a principio constitucional de la Seguridad Social, lo cual se traduce en la obligación estatal de asegurar que el mismo, sea financieramente viable.1 De igual manera indica, que no es posible aplicar mecánicamente el mandato de progresividad y que no pueden mirarse de manera separada los principios orientadores contemplados en la Ley 100 de 1993 y el artículo 48 de la CP; por el contrario las previsiones que se tomen deben propender porque los principios coexistan y se desarrollen de manera coordinada, situación que se refleja de la norma acusada, pues lo que se busca es darle valor a los años de cotización y por ende, a la participación de los afiliados en el Sistema General de Pensiones, así como expresar de manera real el aporte efectuado por cada afiliado. La Ley 100 de 1993, buscó solución a los problemas financieros estructurales que

se evidenciaban en el Sistema Pensional, que eran el resultado de bajas cotizaciones, de la dispersión de regímenes y beneficios exagerados. Dicha regulación es más expedita con la reforma introducida por el artículo 1º de la Ley 860 2003, pues determina el requisito para acceder a la pensión de invalidez, ya no en semanas cotizadas sino en “densidad de cotización”, permitiendo ampliar la cobertura de este beneficio a aquellas personas, que si bien no tenían el requisito de las 26 semanas en el último año inmediatamente anterior a la fecha del siniestro, sí podían tener dentro de los 3 años 50 semanas de cotización y además por la 1 Al respecto cita la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 23 de septiembre de 2008, Expediente No. 35229 donde se señala en relación con el principio de progresividad: “... no desconoce la Sala la obligación de progresividad con que el Estado debe ofrecer la cobertura en la seguridad social, la cual como ya lo ha dilucidado la jurisprudencia constitucional, no es un principio absoluto sino que debe estar sujeto a las posibilidades que el sistema tenga de seguir ofreciendo unas prestaciones sin que se afecte la sostenibilidad financiera del sistema. "El juicio de progresividad comparando lo que ofrece la legislación nueva respecto a la anterior, no puede responder a una mera racionalidad del interés individual que se examina, sino que en correspondencia con la naturaleza de la seguridad social, debe atender la dimensión colectiva de los derechos tanto de los que se reclaman hoy como de los que se deben ofrecer mañana. "Según señalan los convenios internacionales que fundan la seguridad social, ésta debe entenderse como una

economía del bienestar justa que comprenda a las generaciones presentes, pasadas y futuras. A manera de ilustración, el numeral 3° del artículo 12 del Código Iberoamericano de Seguridad Social aprobado por la Ley 516 de 1999 establece que "3. Los Estados ratificantes recomiendan una política de racionalización financiera de la Seguridad Social basada en la conexión lógica entre las diferentes funciones protectoras de ésta, la extensión de la solidaridad según sus destinatarios, y la naturaleza compensatoria o sustitutiva de rentas de sus prestaciones, que guarde la debida concordancia con las capacidades económicas del marco en que debe operar y basada en el adecuado equilibrio entre ingresos y gastos y la correspondencia, en términos globales, entre la capacidad de financiación V la protección otorgada”. "La deliberada voluntad del legislador en las reformas introducidas al sistema pensional con las leyes 797 y 860 de 2003, propenden a asegurar un equilibrio financiero, de manera que los niveles de protección que hoy se ofrezcan, se puedan mantener a largo plazo". Subraya fuera de texto. D-7488 10 densidad de cotizaciones podían acceder a la prestación a pesar de no tener ni 50 semanas de cotización; esto es, amplió el ámbito temporal para acreditar las semanas de cotización. Precisa que la comparación de los requisitos establecidos por la Ley 100 de 1993 y las modificaciones efectuadas por la Ley 860 de 2003, no se pueden mirar solo en un aspecto puntual y advierte que la norma original, para determinar el cumplimiento de los requisitos de cotización, debía determinar si el trabajador era

cotizante. En caso de ser cotizante se toman 26 semanas en cualquier etapa de la vida laboral del trabajador; en el caso contrario solo son válidas, para acceder al beneficio pensional, las cotizaciones oportunamente efectuadas de 26 semanas en el año inmediatamente anterior a la fecha de estructuración de la invalidez. Lo anterior implicaba que si una persona no tenía las semanas de cotización en el último año anterior a la fecha de estructuración de invalidez, no tendría derecho a dicha prestación aunque tuviera una gran densidad de semanas en su vida laboral: por ejemplo un trabajador con 14 años de servicios, que fuera desvinculado de la empresa en que laboraba y que desafortunadamente no pudo vincularse dentro del año siguiente a un nuevo empleo que le permitiera continuar cotizando y sufre un accidente que lo deja con una pérdida de incapacidad laboral superior al 50%: este trabajador no cumpliría el requisitos de las 26 semanas de cotización en el último año previsto en la Ley 100, por lo cual no accedería al beneficio pensional a pesar de tener una gran densidad de semanas en su historia laboral. La situación anterior fue superada por la norma demandada, puesto que además de reflejar la participación real del trabajador en el Sistema General de Pensiones, le permite que se tenga en cuenta dicha participación, siendo así más amplía la cobertura de este beneficio pensional, al punto que si la persona no tiene las 50 semanas de cotización, pero tiene un 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, sólo se exigen 25 semanas en los últimos 3 años, que en el ejemplo propuesto serían cumplidas cabalmente por el trabajador (parágrafo 2º Art.

1º Ley 860 de 2003). Según información estadística suministrada por el ISS, durante la vigencia del articulo 39 -anteriormente previsto en la Ley 100 de 1993en el período comprendido entre el año 1994-2002, fueron reconocidas 21.256 pensiones de invalidez, mientras que durante la vigencia de la modificación introducida por la norma demandada (período 2003-2007), el número de reconocimientos ascendió a 14.075. En el período de 1994-2002 el promedio anual de pensiones de invalidez reconocidas fue 2.362, mientras que durante 2003-2007 es de 2.815, con un incremento de 353 reconocimientos anuales, lo cual demuestra un aumento significativo del núm