CC - C447-2022

Sentencia C-447/22

Referencia: Expediente LAT 470

Revisión oficiosa de la Ley 2103 del 15 de julio de 2021 “por medio de la cual se aprueba el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007”.

Magistrada Ponente:

NATALIA ÁNGEL CABO

Bogotá, D.C., siete de diciembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, Natalia Ángel Cabo, Juan Carlos Cortés González, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Paola Andrea Meneses Mosquera y José Fernando Reyes Cuartas, y, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241.10 de la Constitución, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA, dentro del proceso de revisión de constitucionalidad de la Ley 2103 de 2021, por medio de la cual se aprueba el “Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS)”, hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007”.

I. ANTECEDENTES

1. El 18 de julio de 2021, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia de la Ley 2103 del 15 de julio de

2021 “por medio de la cual se aprueba el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (en adelante CMISS o el Convenio), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007”.

2. En el auto del 18 de agosto de 2021, el entonces magistrado sustanciador asumió el conocimiento del asunto de la referencia y ordenó la práctica de pruebas. Así mismo, el despacho dispuso que una vez fueran recaudadas y calificadas las pruebas decretadas se comunicaría la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los ministerios de Relaciones Exteriores, del Interior, del Trabajo, de Salud y Protección Social y de Justicia y del Derecho. Además se fijó en lista el proceso para la intervención ciudadana, se invitó a participar a varias instituciones públicas y privadas y se corrió traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera concepto sobre el asunto.

3. Por medio de los autos del 22 de noviembre de 2021, del 11 de enero de 2022 y del 13 de mayo de 2022, el despacho sustanciador requirió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y al Gobierno Nacional para que enviaran a la Corte las pruebas solicitadas.

4. El 24 de junio de 2022, recibidas y calificadas las pruebas decretadas, la magistrada sustanciadora remitió el expediente a la Secretaría General de la Corte para continuar con el trámite respectivo, de conformidad con lo previsto en el auto de 18 de agosto de 2021. Así, el 14 de julio de 2022, la

Secretaría General de la Corte Constitucional fijó en lista el presente proceso por el término de diez días.

5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del instrumento internacional y de su ley aprobatoria.

II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN

6. Dada su extensión, se incluyen como anexo el texto del “Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007” y de su ley aprobatoria, Ley 2103 del 15 de julio de 2021, según se consigna en el Diario Oficial 51.735 del 15 de julio de 2021. Dicho anexo hará parte integral de la presenten providencia.

III. INTERVENCIONES

7. A continuación, se resumen las intervenciones ciudadanas que fueron presentadas a la Corte Constitucional durante el término en lista del proceso.

Todas las intervenciones respaldaron la constitucionalidad del convenio y la exequibilidad de su ley aprobatoria. Universidad del Rosario

8. La Universidad del Rosario solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Convenio. En su intervención, la mencionada universidad indicó que el Convenio resulta especialmente relevante para lograr la efectividad del artículo 48 de la Constitución1 y resaltó algunas de sus ventajas. Así, dicha universidad precisó que el Convenio: (i) protege el derecho a la seguridad social de las personas que estén o hayan estado

sujetas a la legislación de uno o varios Estados, así como el de sus familiares; (ii) permite que el Estado colombiano aplique su legislación en relación con las prestaciones económicas derivadas de accidentes de trabajo, y evita que Colombia quede sujeta a las legislaciones de otros países; (iii) facilita que cuando se trate de regímenes de capitalización individual, los afiliados financien sus pensiones con el saldo acumulado en su cuenta pensional, en los términos establecidos en la legislación colombiana; y (iv) establece que, si como consecuencia del aumento del costo de vida y la variación del nivel de ingresos de las personas el Estado parte actualiza las pensiones, éste cálculo deberá aplicarse directamente a las prestaciones causadas al amparo del Convenio.

2. Ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña

9. El señor Harold Eduardo Sua Montaña expuso que el CMISS no tiene vicios de procedimiento y se ajusta a la Constitución, pues constituye una prolongación del derecho a la seguridad social para los trabajadores nacionales o extranjeros que han cotizado al sistema en uno o más países2.

3. Ministerio de Relaciones Exteriores 1 Intervención de la Universidad del Rosario, folios 3 a 7. Expediente digital LAT470. 2 Intervención del señor Harold Sua Montaña, folios 2 a 4. Expediente digital LAT470.

10. El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el Convenio por encontrar que cumplió con los requisitos formales y materiales necesarios para su aprobación. El Ministerio indicó que la aprobación del CMISS contribuye con el desarrollo de normas constitucionales como el derecho a la igualdad, el derecho al trabajo en

condiciones dignas y justas, y el derecho a la seguridad social para los adultos mayores y las personas en condición de discapacidad. En particular, la entidad resaltó que el Convenio es un “proyecto ambicioso, pues, a diferencia de los acuerdos bilaterales en esta materia, genera un gran numero (sic) de potenciales beneficiarios: unos 400 millones de ciudadanos”3. Finalmente, en su intervención, el Ministerio de Relaciones Exteriores mencionó que la aprobación del Convenio genera múltiples ventajas en el fortalecimiento de las relaciones entre Estados, lo que es un asunto de importancia para Colombia4.

4. Universidad Externado de Colombia

11. La Universidad Externado de Colombia indicó que el convenio analizado no desconoce ni modifica la autonomía de los Estados Partes. Por el contrario, se enfoca en amparar y garantizar el derecho a las prestaciones sociales de las personas que están o han estado sometidas a la legislación de seguridad social de dos o más Estados Parte, en cualquiera de los estados parte, y les brinda la posibilidad de que sus prestaciones económicas sean reconocidas en los diversos ordenamientos jurídicos. Por lo anterior, la intervención destaca la conveniencia del tratado, pues se amplía el ámbito de protección de los derechos a la seguridad social y a la vida digna de los migrantes, en el marco de la cooperación internacional entre Estados5.

5. Ministerio del Trabajo

12. El Ministerio del Trabajo solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la Ley 2103 del 15 de junio de 2022, porque dicha ley cumplió con las exigencias constitucionales y formales para su aprobación.

De acuerdo con el Ministerio, el proyecto después de ser radicado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 797 del 27 de agosto de 2019, en 3 Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores, folio 8. Expediente digital LAT470. 4 Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores, folios 3 a 9. Expediente digital LAT470. 5 Intervención de la Universidad Externado de Colombia, folios 3 a 9. Expediente digital LAT470. cumplimiento de los requisitos de iniciación, publicación y publicidad, antes de que se iniciara su discusión en la respectiva comisión. El Ministerio indicó que, posteriormente, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica de la Ley 2103 de 2021 para su revisión constitucional. En relación con el contenido material del proyecto, el Ministerio indicó que el Convenio se ajusta a lo señalado en el preámbulo y en el artículo 48 de la Constitución pues procura garantizar la efectividad de los principios, derechos y fines del Estado Social de Derecho. Mencionó que las relaciones laborales no han sido ajenas a los desafíos de la globalización y, por tanto, es necesario garantizar la seguridad social de la ciudadanía en contextos de movilidad interregional. Así, resaltó que: “la coordinación internacional para garantizar que migrantes pueden acceder a prestaciones económicas contributivas de vejez, invalidez y muerte ha sido un paso transcendental para mantener vigente una institucionalidad capaz de afrontar las demandas de una sociedad en constante transformación, circunstancia aún más visible en los sistemas de Seguridad Social que son un espejo de las dinámicas

laborales y de protección para la población”6. En cuanto al principio de totalización de los periodos de cotización para el reconocimiento de las prestaciones por invalidez, vejez y sobrevivencia, el Ministerio resaltó que la aplicación de este principio “tiene como como finalidad la conservación de las expectativas de derechos de pensión, evitando que los derechos de seguridad social se pierdan o se alcancen en una menor cuantía por el hecho de haber cotizado en varios Estados”7. Finalmente, indicó que el tratado: (i) beneficia a una gran cantidad de trabajadores pues aproximadamente el 10% de la población colombiana reside en el exterior; (ii) promueve los procesos de migración regular y reduce la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la población migrante; y (iii) resulta clave para el fortalecimiento el Sistema de Seguridad Social colombiano8.

IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 6 Intervención del Ministerio del Trabajo, folio 8. Expediente digital LAT470. 7 Ibidem, folio 11. 8 Ibidem, folios 5 a 30.

13. La Procuradora General de la Nación dividió su intervención en dos partes, en la primera realizó un análisis formal sobre el trámite legislativo adelantado y, en la segunda parte, se pronunció sobre el contenido material del tratado.

En relación con el trámite formal, la Procuraduría señaló que la Corte debe declarar constitucional el CMISS dado que se adoptó según las prácticas del derecho internacional reconocidas por Colombia y se incorporó al ordenamiento interno mediante el trámite legislativo respectivo, que finalizó con la expedición de la Ley 2103 del 15 de julio de 2021. El Ministerio

Público señaló que: (i) las ponencias fueron debidamente publicadas; (ii) el proyecto fue discutido y votado en sesiones previamente anunciadas; (iii) en dichas sesiones se respetó el quórum deliberatorio y decisorio; (iv) el trámite legislativo se adelantó en menos de dos legislaturas; y (iv) durante el trámite no se modificó el contenido del tratado.

Sobre el contenido material del Convenio, la Procuraduría señaló que se ajusta a la Constitución Política en tanto permite el desarrollo del trabajo en condiciones dignas y justas, optimiza el principio de favorabilidad y contribuye a la consolidación del derecho a la seguridad social, especialmente, en lo referente a la observancia de los principios de eficacia, universalidad y solidaridad. Además, el órgano de control indicó que las disposiciones del tratado son acordes con las garantías laborales reconocidas en el artículo 53 de la Constitución porque reconocen la importancia del trabajo y propenden por asegurar el mínimo vital de las personas que han desarrollado su vida productiva en distintos países de Latinoamérica. Finalmente, la Procuraduría señaló que el tratado promueve la igualdad entre nacionales y migrantes, contribuye a la ampliación progresiva de cobertura y al acceso al sistema de seguridad social y protege a las personas mayores y a quienes se encuentran en situación de discapacidad9.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia 9 Concepto de la Procuradora General de la Nación, folios 2 a 13. Expediente digital LAT470.

1. La Corte es competente para ejercer el control de constitucionalidad de los

tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias, según el artículo 241.10 de la Constitución Política. Este control implica el análisis de constitucionalidad tanto de los aspectos formales como materiales de tales instrumentos normativos10.

2. El artículo 241 de la Constitución Política establece que corresponde a la Corte ejercer el control de constitucionalidad formal y material de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el control de constitucionalidad sobre este tipo de instrumentos se caracteriza por ser: (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción presidencial; (ii) automático pues los tratados deben ser remitidos a la Corte, dentro de los 6 días siguientes a la sanción; (iii) integral pues la Corte debe analizar la constitucionalidad de los aspectos formales y materiales de la ley y el tratado; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada absoluta; (v) es un requisito sin el cual no se puede llevar a cabo la ratificación del acuerdo; (vi) cumple con una función preventiva, dado que pretende garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano; y (vii) la decisión de la Corte tiene un carácter definitivo, es decir que la sentencia por la cual el Tribunal realiza el control oficioso del tratado y su ley aprobatoria tiene fuerza de cosa juzgada constitucional, lo cual impide un nuevo análisis judicial posterior a la sentencia proferida11.

3. Como lo recordó recientemente la Corte12, en estos términos, el control que

realiza sobre los tratados internacionales que suscribe el Estado colombiano y sus leyes aprobatorias tiene dos niveles, uno formal y otro material.

4. En relación con el control formal, de acuerdo con el artículo 241.10 de la Constitución, la Corte debe verificar dos aspectos. El primero, relacionado con el trámite adelantado durante la negociación y firma del tratado. Sobre ello le corresponde a la Corte examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios del Gobierno que participaron en dicho proceso a nombre del Estado. Además, debe verificar -si 10 Ver, entre otras, sentencias C-184 de 2016, C-576 de 2006, C-924 de 2000, C-400 de 1998 y C-468 de 1997. 11 Al respecto, ver entre otras sentencias, C-110 de 2022, C-091 de 2021, C-359 de 2021, C-098 de 2020, C106 de 2016. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-413 de 2022. es el casoel cumplimiento del requisito de la consulta previa a las comunidades étnicas impactadas por el tratado y su impacto fiscal. Segundo, la Corte debe examinar el proceso de formación de la ley aprobatoria en el Congreso y la sanción presidencial. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que como la Constitución no establece un procedimiento específico para la expedición de una ley aprobatoria de un tratado internacional se debe adelantar el mismo trámite que se adelanta con las leyes ordinarias13.

De acuerdo con la Constitución14, existen varios requisitos para la aprobación

de las leyes ordinarias oponibles al trámite de leyes aprobatorias de tratados internacionales. Primero, ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso a la comisión respectiva. Segundo, haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión, sin perjuicio de aquellas circunstancias en las que se permiten sesiones conjuntas de dichas comisiones. Tercero, haber sido aprobado en segundo debate en la plenaria de cada cámara. Cuarto, asegurar que entre el primero y el segundo debate medie un lapso no inferior a 8 días y entre la aprobación del proyecto en una cámara y el inicio del debate en la otra transcurran por lo menos 15 días. Quinto, que la votación de los proyectos haya sido anunciada en una sesión diferente a aquella en la que se aprueba su contenido. Sexto, someter el proyecto a un proceso de conciliación en caso de surgir discrepancias entre los textos aprobados en cada cámara. Una vez culminado, el texto conciliado debe ser publicado por lo menos con un día de anticipación a su eventual aprobación en cada cámara. Séptimo, haber obtenido la sanción presidencial. Por último, ningún proyecto de ley ordinario podrá ser considerado en más de dos legislaturas. Ahora bien, con respecto a las leyes aprobatorias de tratados internacionales la Constitución establece dos requisitos específicos. El primero, de acuerdo al artículo 154 de la Constitución, indica que el trámite de la ley debe iniciar en el Senado. El segundo, de acuerdo con el artículo 241, numeral 10 del texto constitucional, dispone que después de su sanción presidencial, la ley será enviada dentro de los siguientes 6 días a la Corte Constitucional para que ella

decida definitivamente sobre la exequibilidad del acuerdo. En caso de que la Corte declare constitucional la norma, el Gobierno podrá realizar el canje de notas respectivo, en caso contrario el tratado no será ratificado. 13 Ver, entre otras, sentencias C-206 de 2022, C-125 de 2011, C-809 de 2009. 14 Constitución Política. Artículos 157, 160, 161, 162 y 163.

5. Ahora bien, en relación con el control material la Corte ha indicado que es necesario confrontar el contenido material del tratado internacional y de su ley aprobatoria con la totalidad de las normas constitucionales para establecer si se ajusta o no a la Constitución. Este control comprende el análisis del tratado en general, sus finalidades, y su contenido particular, esto es, el de cada una de las disposiciones que lo integran. En consecuencia, este examen supone el análisis de “la integridad del texto, lo que incluye los anexos, pies de página, al igual que cualquier otra comunicación entre las partes encaminada a acordar algún sentido o alcance a los compromisos asumidos”15.

Además, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el control material de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias debe ser “un estudio eminentemente jurídico (…) que no se ocupa de revisar las ventajas u oportunidad práctica de un acuerdo a nivel económico, social, etc., ni su conveniencia política”.16 Este planteamiento se fundamenta en la legitimidad democrática y en la competencia técnica de cada una de las ramas del poder público establecidas en la Constitución. Esto porque los artículos 150.16, 189.2, 224 y 241.10 de la Constitución le atribuyen al presidente de la

República y al Congreso de la República las competencias para evaluar la oportunidad práctica y la conveniencia de los instrumentos internacionales objeto de negociación, suscripción u aprobación17. En ese sentido, este Tribunal ha señalado la dificultad de verificar la constitucionalidad de “los diversos equilibrios, ventajas y concesiones presentes en cada uno de los compromisos asumidos”18 por los Estados, por tratarse de aspectos extra normativos. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el análisis de estos aspectos corresponde al presidente de la República y al Congreso de la República,19 pues son ellos quienes “determinan las razones de conveniencia, oportunidad y provecho que hacen recomendable la adopción del instrumento”20. 15 Corte Constitucional. Sentencia C-395 de 2021. 16 Corte Constitucional. Sentencia C-446 de 2009. 17 Corte Constitucional. Sentencia C-864 de 2006. 18 Ver, entre otras, sentencias C-031 de 2009 y C-395-21. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-178 de 1995. 20 Ver, entre otras, sentencias C-031 de 2009 y C-359-2021.

6. Una vez realizadas las anteriores precisiones, le corresponde a la Sala Plena pronunciarse de forma definitiva sobre la constitucionalidad formal y material del “Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007”, así como de la Ley 2103 del 15 de julio de 2021, que aprobó dicho convenio.

3. Control formal

a. Representación del Estado, suscripción del Convenio y

aprobación presidencial

7. En este caso, el CMISS fue suscrito por el embajador extraordinario y plenipotenciario ante el Gobierno de España, el señor Carlos Enrique Rodado Noriega. Para tales efectos, el día 14 de octubre de 2008, el entonces presidente Álvaro Uribe Vélez le otorgó plenos poderes21 a dicho embajador, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del numeral 1º del artículo 7 de la “Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados” del 23 de mayo de 1969.

Igualmente, el día 2 de agosto de 2019 el expresidente Iván Duque Márquez impartió la respectiva “aprobación ejecutiva” y en el mismo acto, en cumplimiento de los trámites constitucionales, ordenó someter el tratado a consideración del Congreso de la República. b. Análisis de impacto fiscal de las leyes aprobatorias de tratados internacionales

8. La jurisprudencia constitucional ha señalado que en los proyectos de leyes aprobatorias de tratados internacionales que ordenan gastos u otorgan beneficios tributarios, es necesario realizar un análisis sobre el impacto fiscal de las normas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de

2003. Específicamente en la sentencia C-170 de 2021, la Corte precisó que dicho requisito es exigible respecto de “tratados que consagren beneficios tributarios a favor de sujetos de derecho internacional, así como del personal diplomático o cooperante que apoya la ejecución de sus actividades en

Colombia”22. Mediante las sentencias C-395 de 2021 y C-110 de 2022, esta exigencia se extendió a los tratados que ordenen gastos. 21 LAT0000470-Pruebas del Expediente (recepción y paso al despacho)-(2022-01-14 17-39-58).pdf, folios 3 a 6. 22 Corte Constitucional. Sentencia C-170 de 2021. Según estos precedentes, durante el trámite legislativo de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá explicar en la exposición de motivos de los proyectos cuáles serán las fuentes que cubrirán la disminución de ingresos en caso de que dichos acuerdos contemplen beneficios tributarios y la fuente de gastos, en caso de que estos se generen. Sin embargo, la Corte en las sentencias mencionadas señaló que esta obligación solo era exigible con posterioridad a la notificación de la sentencia C-170 de 2021 y siempre que se trate de leyes aprobatorias que incorporen medidas tributarias o de gasto público.

9. Dicho lo anterior, la obligación prevista en las sentencias C-170 de 2021, C-395 de 2021 y C-110 de 2022, relativa al análisis de impacto fiscal, no es exigible al CMISS por dos razones. Primero, porque la exposición de motivos del Convenio fue radicada ante el Congreso el 15 de agosto de 2019, esto es, en una fecha anterior a la notificación de la sentencia C-170 de 2021.

Segundo, porque este acuerdo no establece ningún beneficio tributario ni

ordena un gasto. Al respecto, esta Corte ha indicado que “se ordena un gasto cuando, con el proyecto una vez convertido en ley, se busca imponer al Gobierno, nacional o territorial, su inclusión en el presupuesto.”23. Por su parte, se considera que se presenta un beneficio tributario cuando la disposición estudiada tiene “el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma, en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales”.24 Así al estudiar las disposiciones del CMISS se observa que estas no ordenan gastos ni establecen beneficios tributarios, lo que implica que no era necesario que el ejecutivo o el legislador realizaran un estudio de impacto fiscal durante el trámite legislativo del Convenio. Esto se explica por las siguientes razones. Primero, porque el Convenio tiene como objetivo general permitir la colaboración armónica entre los Estados Parte a partir de su legislación interna, para mejorar la garantía de los derechos a la seguridad social de los trabajadores migrantes. De este objetivo, no se deprende una obligación especifica en cabeza del Estado colombiano de incluir un rubro en el 23 Corte Constitucional. Sentencia C-085 de 2022. 24 Corte Constitucional. Sentencia C-170 de 2021. Presupuesto General de la Nación para financiar o cubrir algún gasto adicional asociado al contenido del CMISS. Segundo, porque los dos artículos del Convenio que parecen hacer referencia a un gasto o beneficio tributario, en la práctica no generan una obligación especifica de gasto en cabeza del Estado ni producen una concesión tributaria nueva dentro del Sistema. En particular, el artículo 17 del CMISS hace

referencia a la transferencia de fondos entre los Estados Parte en los casos en los que estén vigentes regímenes de capitalización, estas transferencias no suponen ordenar un nuevo gasto al Estado. Además, en todo caso, se trata de una disposición facultativa pues, conforme a ella, será cada Estado Parte quien determine, según su legislación vigente, si desea establecer o no un mecanismo de transferencia. A su vez, y como se explicará en detalle en el análisis material del Convenio, el artículo 22 titulado “exenciones” no crea un nuevo beneficio tributario en Colombia, pues no coloca a ningún sujeto o actividad, en una situación preferencial o privilegiada, que otorgue prebendas fiscales. c. Análisis sobre la necesidad de consulta previa

10. La Corte Constitucional ha señalado que en el marco del control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias es necesario verificar si las disposiciones analizadas deben someterse a consulta previa25. Esto ocurre cuando las leyes aprobatorias de tratados pueden afectar de forma directa y especifica a las comunidades étnicas. Así, en los casos en los que los convenios y sus leyes aprobatorias no desarrollan medidas legislativas o administrativas que afecten o involucren de forma directa a los pueblos étnicos no será necesario adelantar el proceso de consulta previa.

En relación con la afectación directa, esta Corporación ha entendido que esta se presenta cuando: “(i) La medida que regula se trata de aquellas contempladas constitucionalmente en el artículo 330, es decir, cuando se refieren al territorio ancestral, al uso del suelo o a la extracción de recursos naturales; (ii) se trata de una disposición que está

vinculada con el ethos o la identidad étnica de alguna comunidad étnica, luego altera negativa o positivamente su vida política, económica, social y cultural como elementos definitorios de su identidad; (iii) impone cargas o atribuciones de 25 Sentencias C-252 de 2019, C-615 de 2009, C-915 de 2010 y C-187 de 2011. beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) el objeto principal de la regulación es una o varias comunidades étnicas o pueblos tribales o el desarrollo específico de un derecho previsto en el Convenio 169 de 1989 de la OIT; y (v) “cuando a pesar de tratarse de una medida general, (a) ésta tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que en el resto de la población, o (b) regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de dichas comunidades, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de sus derechos o una omisión legislativa relativa que las discrimine.”26

11. En este caso, la Corte observa que en relación con la aprobación del CMISS no se debe agotar el procedimiento de consulta previa, pues ni el tratado ni su ley aprobatoria contienen medidas que puedan afectar de forma directa a las comunidades étnicas titulares del derecho a la consulta previa. En otras palabras, el convenio está relacionado con la garantía del derecho a la seguridad social de los trabajadores “sus familiares beneficiarios y derechohabientes”27 y no se observa que sus efectos recaigan de manera directa sobre comunidades étnicas o que creen reglas que recaigan sobre los

derechos concretos de estas poblaciones. d. Examen del trámite legislativo de la Ley 2103 de 2021 en el Congreso de la República

12. De acuerdo con el numeral 16 del artículo 150 de la Constitución al Congreso le corresponde “aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional”. Así, en ejercicio de dicha función el Congreso no puede alterar el contenido de los convenios que se sometan a su consideración sino, como dice la mencionada norma aprobarlos o improbarlos a través de una ley. Así mismo, las leyes aprobatorias de tratados internacionales tienen dos reglas especiales de trámite. Primero, en tanto se trata de asuntos relativos a relaciones internacionales, el trámite debe iniciar en el Senado de la República (art.154

CN) Segundo, una vez el proyecto de ley es aprobado y se convierte en ley con la sanción presidencial, el presidente de la República debe remitirla a la Corte Constitucional, dentro de los seis días siguientes, para que se lleve a cabo su revisión integral de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10 de la Carta. 26 Corte Constitucional. Sentencia C-494 de 2020. 27 CMISS. Artículo 2. Trámite en el Senado de la República

13. Radicación y publicación del proyecto de ley. De acuerdo con el artículo 157.1 de la Constitución, durante el trámite legislativo es necesario qu