CC - C451-2015

Sentencia C-451/15

CARTAS DE NATURALEZA O RESOLUCIONES DE

AUTORIZACION EXPEDIDAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA O EL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES POR DELEGACION-Prohibición de suspensión provisional de Carta de Naturaleza o Resolución de autorización cuya nulidad se solicite La suspensión provisional respecto de las cartas de naturaleza o resoluciones de autorización implicaría una grave limitación al derecho a la nacionalidad, así como de las garantías y otros derechos que de este se derivan. En esa medida, es razonable que el Legislador haya excluido su utilización, precisamente con el objeto de proteger los derechos constitucionales involucrados. Así, teniendo en cuenta que la suspensión provisional de las Cartas de Naturaleza y Resoluciones de Autorización no representa una garantía para el administrado, sino que por el contrario compromete gravemente el ejercicio de sus derechos, debe concluirse que el Legislador estaba constitucionalmente habilitado para prohibirla en el marco de los procesos que se ventilan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. CONFLICTO ENTRE NORMAS DE IGUAL JERARQUIAVigencia, derogatoria y criterios para resolverlo/TENSIONES Y CONFLICTOS HERMENEUTICOS ENTRE NORMAS-Reglas de solución Existen al menos tres criterios normativos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima sobre la inferior, (ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior, y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general.

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

MATERIA PROCESAL-Jurisprudencia constitucional/PROCESOS JUDICIALES-Potestad de configuración legislativa/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESALRestricciones/PROCESOS JUDICIALES-Reglas fijadas por el legislador SUSPENSION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOContenido y alcance/SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Institución de raigambre constitucional/SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Definición en la jurisprudencia del Consejo de Estado/MEDIDAS PROVISIONALES EN LA JURISDICCION DE Sentencia C-451 de 2015 2 LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Reglas en la jurisprudencia constitucional

PROHIBICION DE SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS RELACIONADOS CON LA

NACIONALIDAD DE LAS PERSONAS, QUE SE RECONOCE COMO ATRIBUTO DE LA PERSONALIDAD-Contenido CARTAS DE NATURALEZA-Concepto y alcance para el ejercicio de derechos fundamentales NACIONALIDAD Y DERECHOS CONEXOS A SU RECONOCIMIENTO-Concepto NACIONALIDAD-Instrumentos internacionales NACIONALIDAD-Contenido y alcance

NACIONALIDAD COLOMBIANA POR ADOPCION-Requisitos

NACIONALIDAD-Dimensiones NACIONAL COLOMBIANO Y EXTRANJERO-Reglas normativas diferenciales a condición de que ellas no resulten caprichosas ni arbitrarias, sino que obedezcan a fundamentos objetivos y razonables

DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS Y RELACION CON LOS

DERECHOS DE LOS NACIONALES-Reglas jurisprudenciales

CARTAS DE NATURALEZA Y RESOLUCIONES DE AUTORIZACION-Desarrollo normativo

ACCION DE NULIDAD CONTRA CARTAS DE NATURALEZA Y

DE RESOLUCIONES DE AUTORIZACION-Contenido

Referencia: expediente D-10563

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 43 de 1993, “por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Sentencia C-451 de 2015 3

Accionantes: Lina María Salcedo Castañeda y

Julio Cesar Varela Pérez.

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la presente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES.

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Lina María Salcedo Castañeda y Julio César Varela Pérez demandaron el parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 43 de 1993, “por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición,

renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, por considerar que vulnera los artículos 4º y 238 de la Constitución Política. El Magistrado Sustanciador admitió la demanda mediante Auto del dieciocho (18) de diciembre de 2014, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los ministerios de Interior, de Justicia y del Derecho, y de Relaciones Exteriores; a la Presidenta del Consejo de Estado; así como a las facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia, Javeriana, Libre de Colombia, Nacional de Colombia, del Rosario, Sergio Arboleda y Santo Tomás, para que manifestaran su opinión sobre la norma acusada. De igual manera, invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Comisión Colombiana de Juristas. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA.

A continuación se transcribe la norma impugnada y se subraya el aparte acusado, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 40.735 de 1º de febrero de 1993:

Sentencia C-451 de 2015 4 “LEY 43 DE 1993

(febrero 1) Por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) ARTICULO 20. De la nulidad de las Cartas de Naturaleza y de las Resoluciones de Autorización. Las Cartas de Naturaleza o Resoluciones de Autorización expedidas por el Presidente de la República o el Ministro de Relaciones Exteriores por delegación, están sujetas al proceso de nulidad ante la autoridad judicial competente, en los siguientes casos: a.) Si se han expedido en virtud de pruebas o documentos viciados de falsedad; b) Si el extranjero nacionalizado hubiese cometido algún delito en otro país antes de radicarse en Colombia y que éste dé lugar a la extradición.

PARAGRAFO 1° No procederá la suspensión provisional de la Carta de Naturaleza o Resolución cuya nulidad solicite. PARAGRAFO 2° La autoridad deberá remitir, al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, copia certificada de la sentencia que declare la nulidad de la Carta de Naturaleza o Resolución de Autorización”.

III. LA DEMANDA.

A juicio de los ciudadanos Lina María Salcedo Castañeda y Julio Cesar Varela Pérez la norma impugnada vulnera los artículos 4º y 238 de la Constitución Política. Sostienen que la prohibición de suspender provisionalmente las Cartas de

Naturalización o Registros de Inscripción, en los procesos de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, desborda la potestad de configuración del Legislador en la materia. En su concepto, el artículo 238 de la Constitución1 señala de manera categórica que en todos los procesos contra actos administrativos procede la medida cautelar de suspensión provisional; de manera que como la norma acusada crea una excepción a dicha medida, desconoce la precitada regla constitucional. Según sus palabras: “Aunque la norma constitucional y legal (sic) es muy clara al establecer la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de 1 “Artículo 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.” Sentencia C-451 de 2015 5 TODOS los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, como es el caso de los actos administrativos que otorgan la Carta de Naturaleza o la Resolución de Inscripción, la Ley 43 de 1993 contraría la norma superior y el CPACA al consagrar en su artículo 20, parágrafo 1, la NO procedencia de la suspensión provisional de la Carta de Naturaleza o Resolución cuando se solicite su nulidad”. Indican que no hay razones sustanciales para negar la medida cautelar de suspensión de estos actos administrativos, por cuanto su decreto no es arbitrario y obedece a la prevención de posibles perjuicios a la sociedad.

Afirman que esto ocurre cuando desde el comienzo del proceso hay un indicio de certeza de los supuestos de nulidad reclamada; es decir, que el nacional por adopción ha cometido un delito que da lugar a la extradición o haya aportado documentos falsos para obtener esa calidad.

IV. INTERVENCIONES. 1.- Ministerio de Justicia y del Derecho.

El representante del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada. Argumenta que la libertad de configuración legislativa, materializada en el parágrafo demandado, no riñe con lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución. Explica que en esta norma superior: (i) la expresión “podrá” significa que la jurisdicción contencioso administrativa está autorizada para decretar o no la suspensión provisional, “dejando claro que es una facultad cuyo ejercicio no es automático ni irracional”; (ii) el uso del término “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”, implica que la Constitución confirió al Legislador la facultad regulatoria en la materia; y (iii) la expresión “susceptibles de impugnación por vía judicial”, permite que haya ciertos actos que no puedan ser impugnados por vía judicial y, en consecuencia, respecto de ellos no opere la suspensión provisional. Consecuentemente, a su entender, el parágrafo impugnado respeta los parámetros del artículo 238 superior. En cuanto a la vigencia de la norma acusada, explica que el artículo 147 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 2 Ley 1437 de 2011. “ARTÍCULO 147. Nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de

autorización de inscripción. Cualquier persona podrá pedir que se declare la nulidad de cartas de naturaleza y de resoluciones de autorización de inscripción dentro de la oportunidad y por las causales prescritas en los artículos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993. // Proferida la sentencia en la que se declare la nulidad del respectivo acto, se notificará legalmente y se remitirá al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria copia certificada de la misma. Igualmente, si fuere del caso, en la sentencia se ordenará tomar las copias pertinentes y remitirlas a las autoridades competentes para que investiguen las posibles infracciones de carácter penal.” Sentencia C-451 de 2015 6 hace mención expresa a los artículos 20 (acusado) y 213 de la Ley 43 de 1993, por lo que se entiende que no ha sido derogada. 2.- Instituto Colombiano de Derecho Procesal. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a través del miembro designado para emitir concepto, interviene para solicitar a la Corte que declare exequible la norma demandada. De manera preliminar observa que la demanda cumple con los requisitos fijados por la jurisprudencia para abordar un examen de fondo. En cuanto al análisis material, no comparte la interpretación que los accionantes hacen del artículo 238 de la Constitución. Según su criterio, la norma no prohíbe ni autoriza de manera expresa y general la medida de suspensión provisional. Estima que el análisis de la norma desde la tesis de los accionantes discurre en una conclusión forzosa que desconocería que por

mandato constitucional se confirió al Legislador la potestad regulatoria de los motivos y requisitos de procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos. En sus palabras, “si la Constitución se limitó a establecer la medida y defirió al legislador la competencia para regular las condiciones de su procedencia, consideramos que el parágrafo del artículo 20 de la Ley 43 de 1993 no riñe con los postulados de aquella”. Explica que la finalidad de la suspensión provisional en el marco de un proceso contencioso contra una Carta de Naturaleza o el Registro de Inscripción de la nacionalidad colombiana consiste en resguardar la integridad del sistema jurídico de consecuencias de tipo político y jurídico que impactan la institucionalidad. Añade que el Legislador prohibió la suspensión provisional para evitar la inseguridad que se deriva de la indefinición judicial acerca de la nacionalidad de una persona. El interviniente sopesa lo expuesto y estima que suspender la nacionalidad de un individuo provocaría un mayor daño sobre sus derechos fundamentales que a los derechos colectivos, porque la nacionalidad hace parte de la personalidad. Adicionalmente, manifiesta que el ordenamiento jurídico ya se encuentra protegido mediante el control judicial de los actos de nacionalización, por lo que la suspensión es superflua. Por lo tanto, insiste en la ausencia de afectación desproporcionada o significativa de valores superiores y derechos fundamentales. Para finalizar su intervención, opina que la norma acusada supera el test de proporcionalidad, según las exigencias trazadas en la jurisprudencia 3 “ARTÍCULO 21.- De la caducidad de la acción de nulidad respecto de las Cartas de Naturaleza y de las

Resoluciones de autorización de inscripción. Podrá solicitarse la nulidad de las Cartas de Naturaleza y de las Resoluciones de autorización que se expidan en lo sucesivo y de las expedidas con anterioridad a la vigencia de esta Ley. En ambos casos la acción tendrá un término de caducidad de 10 años, contados a partir de la fecha de la expedición.” Sentencia C-451 de 2015 7 constitucional en relación con: (i) su legitimidad, por la permanencia de los atributos de la nacionalidad; (ii) su necesidad, para crear una excepción legal con el fin de no afectar la nacionalidad; (iii) su eficacia, ya que de lo contrario sería aplicable la suspensión provisional y la afectación del derecho a la nacionalidad; y (iv) su proporcionalidad, porque no causa una desprotección extrema. 3.- Universidad Nacional de Colombia. El Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia solicitó a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo. Sostiene que la norma demandada fue derogada por la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en adelante CPACA). Según su criterio, en aplicación de la regla general del Derecho de derogación por contradicción con una norma posterior, debe entenderse que el artículo 20 de la Ley 43 de 1993 fue derogado tácitamente por el artículo 229 del CPACA, el cual consagra la procedencia de medidas cautelares (incluida la suspensión provisional) en todos los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo4.

Advierte que si bien el artículo 147 del CPACA remite de manera expresa a los artículos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993, ello recae exclusivamente sobre tres aspectos específicos (la personería para demandar la nulidad, la oportunidad y las causales para hacerlo). En otras palabras, asegura, solo se reconoció la vigencia parcial del artículo 20 de la Ley 43 de 1993, excluyéndose el parágrafo acusado. Por lo tanto, considera que no hay objeto jurídico susceptible de análisis de constitucionalidad. 4.- Universidad Santo Tomás. El decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás en Bogotá y el coordinador del grupo de acciones constitucionales del Consultorio Jurídico de la misma institución solicitan declarar exequible la norma acusada. 4 “ARTÍCULO 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. // La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.// Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se

regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. [Parágrafo declarado exequible en la Sentencia C-284 de 2014, salvo la expresión tachada, que fue declarada inexequible en la misma sentencia] Sentencia C-451 de 2015 8 De modo introductorio indican cuáles son los derechos políticos que se reservan a los ciudadanos, es decir, a los colombianos (por nacimiento o por adopción) a partir de los 18 años. Para ello hacen referencia a los artículos 40 y 99 de la Constitución Política y al artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que fundamentan la imposibilidad de su restricción, incluso en situaciones excepcionales de guerra, peligro público u otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado. Hecha esta presentación aclaran que la estructura de un Estado democrático permite el goce de los derechos, sin perjuicio de los de terceras personas. En sus palabras, “si la medida cautelar de la suspensión provisional de la Carta de Naturaleza procede, se estarían conculcando los derechos políticos de los nacionales por adopción, que hacen parte de los derechos que no pueden ser suspendidos y se incorporan al texto constitucional, dejando a los colombianos por adopción sin mecanismos de participación reservados a los ciudadanos que son el pilar del Estado Social y Democrático de Derecho”. De otra parte, aseguran que el artículo 238 de la Constitución confiere al Legislador un amplio margen de actuación, en particular para señalar los motivos y requisitos para suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación judicial.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5882, radicado el dos (2) de marzo de dos mil quince (2015), solicita a la Corte declarar exequible el parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 43 de 1993. Plantea que la Corte debe determinar “si la prohibición de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos que conceden las cartas de naturaleza o de resolución de inscripción es violatoria del artículo 238 de la Constitución, que establece la procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos que son susceptible de impugnación por vía judicial”. El Ministerio Público afirma que “el parágrafo demandado es exequible en tanto que no vulnera el artículo 238 superior ni ninguna otra norma constitucional y, por el contrario, permite el cumplimiento de diversas garantías del derecho fundamental al debido proceso, como lo son la buena fe y la presunción de inocencia”. No comparte la tesis de los accionantes en relación con el presunto exceso de libertad del Legislador respecto al contenido del artículo demandado. Lo anterior, por cuanto entiende que la Constitución defirió al Legislador la identificación de los actos susceptibles de ser suspendidos, como lo hace en la norma objeto de estudio. Afirma que, además de ser razonable y proporcional, su finalidad de mantener un orden justo se acopla a los fines esenciales del Sentencia C-451 de 2015 9 Estado y de la administración de justicia, bajo el entendido que una simple denuncia o sospecha no pueden ser el motivo de la restricción de los derechos políticos. Aunado a lo anterior, reconoce que la improcedencia de suspensión del acto

administrativo que otorga la nacionalidad no compromete de ninguna manera el derecho al debido proceso ni el principio de presunción de inocencia.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

1.- Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra una ley, en este caso la Ley 43 de 1993, “por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 2.- Asunto preliminar: vigencia de la disposición acusada. La Universidad Nacional de Colombia sostiene que la disposición acusada no está vigente por cuanto fue derogada tácitamente por el artículo 229 del CPACA. La Sala debe comenzar por abordar este examen teniendo en cuenta que en múltiples pronunciamientos ha señalado que el estudio de constitucionalidad de las normas legales sólo es procedente cuando las mismas están vigentes, es decir, cuando están incorporadas formalmente al ordenamiento jurídico positivo, o cuando a pesar de no estarlo continúan produciendo efectos jurídicos, esto es, mantienen su eficacia o aplicabilidad5. En caso contrario deberá proferir un fallo inhibitorio por sustracción de materia. 2.1.- Vigencia, derogatoria y criterios para resolver conflictos entre normas de la misma jerarquía.

2.1.1.- Para solucionar las tensiones y conflictos hermenéuticos entre disposiciones u órdenes normativos, concretamente en el caso de las leyes, la 5 Cfr., Sentencias C-576 de 2004, C626 de 2003, C-714 de 2002, C-329 de 2001, C-1144 de 2000, C-427 de 1997, C-055 de 1996, C-005 de 1996, C-397 de 1995, C-307 de 1995 y C467 de 1993, entre otras. Por ejemplo, en la Sentencia C-329 de 2001 sostuvo: “Si una disposición ha dejado de producir efectos, la Corte carece de objeto material sobre el cual ejercer competencia y el pronunciamiento sobre la exequibilidad no tiene sentido. Por otra parte, pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de una norma derogada que no está produciendo efectos implicaría un ejercicio desbordado de la competencia de la Corte, pues estaría ordenando excluir o permitiendo los efectos de una disposición y, en tal medida, desconociendo que la razón por la cual la norma no está produciendo efectos es que, previamente, y dentro de su competencia política de derogación (artículo 150 núm. 1º de la Carta), el legislador ha decidido sacarla del ordenamiento jurídico”.

Sentencia C-451 de 2015 10

Ley 153 de 18876 fijó las siguientes reglas, que naturalmente deben ser interpretadas teniendo como base el artículo 4º de la Constitución7: “ARTÍCULO 1. Siempre que se advierta incongruencia en las leyes, ú ocurrencia oposición entre ley anterior y ley posterior, ó trate de establecerse el tránsito legal

de derecho antiguo a derecho nuevo, las autoridades de la república, y especialmente las judiciales, observarán las reglas contenidas en los artículos siguientes. ARTÍCULO 2. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.” ARTÍCULO 3. Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia que la anterior disposición se refería”. (Resaltado fuera de texto) En concordancia con ello, el artículo 5 de la ley 57 de 1887, que subrogó el artículo 10 del Código Civil, estableció: “ARTICULO 5o. Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1) La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; 2) Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo Código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal. Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública”. (Resaltado fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, existen al menos tres criterios normativos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima sobre la inferior, (ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior, y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general. Si se tiene en cuenta que la Ley 43 de 1993 (parcialmente acusada) y la Ley 1437 de 2011 (CPACA) tienen la misma jerarquía8, es preciso evaluar con algún detalle los criterios cronológico y de especialidad. 6 Diario Oficial 7.019 del 20 de abril de 1887. “Sobre adopción de códigos y unificación de la legislación nacional”. 7 “ARTÍCULO 4.- La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)”. 8 Los códigos se inscriben en la categoría de ley ordinaria. Cfr., Sentencia C-193 de 2005.

Sentencia C-451 de 2015 11 2.1.2.- El criterio cronológico, como es fácil advertir, se halla estrechamente ligado a los conceptos de vigencia y derogatoria. La vigencia se refiere “al hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos para entrar al ordenamiento”9. La derogatoria, por el contrario, “es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior”10, es decir, la remoción de una norma del ordenamiento

jurídico por voluntad de su creador. En el caso de las leyes, los artículos 71 y 72 del Código Civil identifican que la derogatoria puede operar en forma expresa o tácita11; esta última, a su vez, puede configurarse por incompatibilidad con el contenido de una nueva norma (lex posteriori derogat priori) o ante la existencia de una regulación integral que la subsume. La jurisprudencia constitucional ha acogido esta distinción12. Por ejemplo, en la sentencia C-823 de 2006 la Corte explicó lo siguiente: “[La] derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia (art. 3, Ley 153 de 1887). Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser ‘expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley’ (C-634/96).” En síntesis, (i) la derogatoria expresa requiere una norma posterior que de manera clara y concreta señale cuáles son las disposiciones que deja sin

efectos a partir de su entrada en vigor; (ii) la derogatoria tácita supone – producto de un proceso de inferencia más complejoque hay una norma posterior cuyo contenido es incompatible con la ley anterior; por su parte, (iii) la derogatoria orgánica –que también es tácitase refiere a una regulación integral que subsume la regulación primigenia. 2.1.3.- A su turno, el criterio de especialidad permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales. Al respecto, por ejemplo, al referirse al carácter especial de las 9 Corte Constitucional, Sentencia C-443 de 1997. 10 Ídem. 11 “ARTICULO 71. Clases de derogación. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. (…)”. “ARTICULO 72. Alcance de la derogación tácita. La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley”. 12 Cfr., Sentencias C-634 de 1996, C-328 de 2001, C-653 de 2003, C-823 de 2006, C-931 de 2009, C-214 de 2014 y C-688 de 2014, entre otras.

Sentencia C-451 de 2015 12 normas tributarias y su aplicación preferente justamente sobre el anterior Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional ha señalado:

“Ahora bien, con el objeto de contribuir a la solución de las contradicciones o antinomias que puedan presentarse entre las diferentes normas legales, las leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos principios de interpretación de la ley, que en este caso pueden ser de recibo. Entre los principios contemplados por las dos leyes mencionadas se encuentra el de que cuando en los códigos adoptados se hallen disposiciones incompatibles entre sí ‘la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general’ (numeral 1° del ar