CC - C469-2011

Sentencia C-469/11

DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DEL DESCUENTO AL IVA DE LICORES-No desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible

CESION DEL IVA DE LICORES A CARGO DE LAS

LICORERAS DEPARTAMENTALES EN LO

CORRESPONDIENTE AL DESCUENTO DEL IMPUESTO PARA

LOS PRODUCTORES OFICIALES-Contenido normativo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDADJurisprudencia constitucional/DEMANDA DE

INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DE LOS

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Condiciones DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Características PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVAJurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo

160 de la Constitución, sin embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos, es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones. Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo. Resalta la Corte que la consideración de la identidad del proyecto discutido como principio rector del procedimiento legislativo es anterior a la Constitución de 1991. Al respecto, la Corte Suprema de 2 Justicia, autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley según encargo del texto constitucional de 1886, se había pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles ningún tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la República; razón por la cual la máxima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en día, sino absoluta puesto que partía de la ilegitimidad de cualquier decisión adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas. Esta compresión fue modificada por la Constitución de 1991, cuyo artículo 160 prevé de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley aún en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las Plenarias de las Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178 RC, de ahí que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad flexible o relativa. Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta manera es posible la expresión de todas las

diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras “de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo”.

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Contenido/PRINCIPIO DE

IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Límites al margen de modificación de los proyectos de ley PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Debe aplicarse a cada caso que estudie la Corte Constitucional El principio de identidad relativa debe aplicarse a cada caso que estudie la Corte, no simplemente para evitar que haciendo uso de un decisionismo arbitrario cree límites injustificados y carentes de legitimidad al órgano legislador –lo cual iría en contra de la base democrática de funcionamiento del sistema jurídico colombianosino para que, valorando los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego, realice un juicio de ponderación a partir del cual sea posible determinar mediante parámetros racionales los límites de la facultad de enmienda o modificación del Congreso de la República, siempre teniendo en cuenta que la regla general será la primacía del principio democrático del órgano de representación del pueblo (Art. 133 CP) y, por consiguiente, la posibilidad de aprobar enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados”. 3 PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Relación con el principio de consecutividad/VIOLACION DEL PRINCIPIO DE

CONSECUTIVIDAD-No siempre implica la violación de la identidad pero, en cambio, toda violación a la identidad involucra una vulneración a la consecutividad Es preciso referirse a que cuando se explica el principio de identidad relativa, usualmente es relacionado de manera automática, e incluso identificándolo, con el principio de consecutividad, que consiste en la obligación de que todo asunto incluido en el proyecto de ley sea discutido durante los cuatro debates. Ahora bien, esa relación no es siempre ineludible pues puede ocurrir que una disposición no haya sido aprobada en cuatro debates sin que su contenido convierta al proyecto de ley en uno totalmente distinto. Sin embargo, sí debe afirmarse que siempre que se identifique un vicio por violación del principio de identidad con la introducción de una enmienda, se traduce en la vulneración de la consecutividad pues, precisamente, dichos cambios, a pesar de ser esenciales, no fueron aprobados o siquiera discutidos con todos los debates reglamentarios. Así que, no toda trasgresión de la consecutividad implica la violación de la identidad pero, en cambio, toda violación a la identidad involucra una vulneración a la consecutividad. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Características MODIFICACIONES DE PROYECTO DE LEY EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones Las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. Y, advirtió que, en varias sentencias la Corte ha

subrayado que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores, pues, de lo contrario, se tendrá que no fueron debatidas por la Comisión o Plenaria que haya estudiado el proyecto de ley con anterioridad, vulnerándose así el principio de consecutividad. De manera que la introducción de nuevas regulaciones no previstas por los congresistas que participaron en la aprobación del proyecto de ley con anterioridad, desconoce el mandato de los numerales 2 y 3 del artículo 157 y, además, el principio de publicidad, prerrogativa esencial para la efectividad del principio democrático. Lo anterior significa que todos los congresistas que participan desde el primer debate de un proyecto de ley, deben conocer qué se va a regular en el proyecto de ley al ser aprobado en cuarto debate. De lo contrario, terminarían participando en un trámite 4 legislativo que da como resultado una regulación que jamás conocieron ni supieron se iba a adoptar. Bajo este entendido, esas modificaciones que impliquen la introducción de temas nuevos no conocidos en lo absoluto en las etapas previas del trámite legislativo, deben siempre devolverse a la Comisión de origen para que surtan todos los debates establecidos en el artículo 157 Superior. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Jurisprudencia constitucional

CESION DEL IVA DE LICORES A CARGO DE LICORERAS

DEPARTAMENTALES EN LO CORRESPONDIENTE AL

DESCUENTO DEL IMPUESTO PARA LOS PRODUCTORES OFICIALES-Trámite legislativo PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Subreglas constitucionales Respecto del principio de consecutividad resulta enunciativa la sentencia C539 de 2008, en la cual, citando a la sentencia C-208 de 2005, se expresa “en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto”. Al respecto, ha señalado la Corte, que ‘…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad”. De manera que el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate

de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración”. 5

Referencia: Expediente D-8265

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010 “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”.

Actor: Eduardo Montealegre Lynnet

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D. C., trece (13) de junio de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Eduardo Montealegre Lynnet presentó ante esta corporación demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo

1° de la Ley 1378 de 2010 “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”. Mediante auto de septiembre 22 de dos mil diez (2010) el Magistrado ponente admitió la demanda. Además, teniendo en cuenta que ésta se sustenta de manera directa en la presunta ocurrencia de vicios de procedimiento en el trámite que condujo a la aprobación de la norma parcialmente acusada, ordenó solicitar a los Secretarios Generales de las cámaras legislativas remitir la información necesaria para estudiar los cargos planteados. En la misma providencia se ordenó fijar en lista el presente asunto, correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor y comunicar la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la 6 República, Presidente del Congreso y Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público. También se extendió invitación al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Contraloría General de la República y a las facultades de derecho de las Universidades Pontificia Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, de Antioquia, del Norte, de Cartagena, del Rosario, Autónoma de Bucaramanga y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la exequibilidad del precepto demandado. Sin embargo, todas estas diligencias sólo se cumplieron una vez recibidas las pruebas que en su momento se solicitaron al Congreso de la República.

Cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. 1.1. NORMA DEMANDADA El siguiente es el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.586 del 8 de enero de 2010, advirtiendo que la parte acusada es únicamente la resaltada en negrillas: “LEY 1378 DE 2010 (enero 8) “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”. ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados, entendidos estos como licores cuya producción está monopolizada y es producida directamente por las empresas departamentales a las que se refiere el inciso 1o. PARÁGRAFO. Los recursos que se obtengan por el descuento del IVA, serán destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de Salud hasta tanto se logre la cobertura universal y la unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento.” 1.2. DEMANDA El actor formula un solo cargo de inconstitucionalidad referente a vicios ocurridos durante el trámite de aprobación legislativa del parágrafo acusado.

7 Según explica, con ocasión del mismo se habrían contrariado el artículo 157 y el 2° inciso del 160, ambos de la Constitución Política, así como los artículos 177, 178 y 179 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992). Tales vicios derivarían de la tardía introducción de este parágrafo, durante el segundo debate del respectivo proyecto ante la plenaria del Senado de la República. Con ello, de una parte, el texto aquí cuestionado no habría cumplido con el número de debates necesarios para convertirse en Ley de la República; de otra, se habría introducido durante el último debate un cambio al articulado del proyecto, que por su gran trascendencia debería considerarse un asunto nuevo, sin observar las formalidades que la Constitución y el Reglamento prevén para tales casos. Las indicadas circunstancias implican que se habría faltado a los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo, lo que acarrearía la inconstitucionalidad de esta norma. A continuación se presenta un resumen de las principales consideraciones con apoyo en las cuales el actor pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad de este parágrafo: 1.2.1. Después de precisar que esta demanda por vicios de forma se presenta antes del vencimiento del término de caducidad previsto en el artículo 242 de la Constitución Política, el ciudadano demandante se refiere a la relevancia que en un Estado democrático tiene el control constitucional sobre los vicios y errores ocurridos durante el proceso de formación de la ley. Explica que siendo el respeto a la voluntad democrática uno de los principios

estructurales del Estado, la correcta observancia de las reglas que gobiernan el trámite legislativo es esencial para la real prevalencia de aquélla. Precisa que sólo así puede garantizarse la vigencia de la Constitución y prevenir la toma de decisiones a espaldas de los intereses mayoritarios, todo ello dentro de un marco de seguridad jurídica. No obstante, reconoce que aún dentro de este ámbito, el derecho sustancial debe primar sobre los meros formalismos. En esta misma línea, señala que por mandato de la carta política, las leyes estatutarias y orgánicas hacen parte del parámetro de constitucionalidad a partir del cual debe examinarse la corrección del trámite legislativo ordinario, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia. En tal medida, constituyen un límite a la actuación del poder legislativo cuyo respeto debe ser verificado por el juez constitucional, y su desconocimiento acarrea la inexequibilidad de las normas así expedidas, tanto como si se hubieran transgredido los mismos preceptos superiores. De lo anterior deduce que el Reglamento del Congreso, norma orgánica contenida en la Ley 5ª de 1992 debe ser tenida en cuenta en el trámite legislativo, que su inobservancia ocasiona la inconstitucionalidad de las leyes que así llegaren a ser aprobadas, y que por lo tanto, es posible estructurar cargos de inconstitucionalidad a partir de su infracción. 8 1.2.2. Posteriormente, analiza el contenido de los principios de consecutividad e identidad en el proceso legislativo, y su trascendencia como parámetro de constitucionalidad de las normas que durante él se expidan.

Se refiere primero al principio de consecutividad, en desarrollo del cual todos los contenidos que hagan parte de la ley expedida deben observar los cuatro requisitos establecidos en el artículo 157 superior, esto es: i) su publicación antes de darle curso en la respectiva comisión; ii) su aprobación en las comisiones constitucionales permanentes de las dos cámaras, competentes según el tema objeto del proyecto; iii) su aprobación en segundo debate en la plenaria de cada una de esas cámaras, y iv) la sanción del Gobierno. Señala que, según lo ha entendido la jurisprudencia, el recto cumplimiento de este principio asegura la concentración de la actividad legislativa, facilita la participación de la ciudadanía y la vigencia del pluralismo, contribuye a la eficacia y eficiencia del trabajo del Congreso y permite materializar la estructura bicameral que caracteriza a la Constitución colombiana de 1991. Indica que, en desarrollo de este principio, y según lo ha precisado la jurisprudencia: i) ni las comisiones ni las plenarias pueden renunciar ni delegar su deber de analizar y discutir una iniciativa legislativa, frente a lo cual ejemplifica varias situaciones que implicarían incumplimiento de este deber; ii) no es posible introducir aspectos nuevos y sustanciales durante el último debate de un proyecto, pues en caso de que así suceda, el proyecto debe retornar para el debido análisis de tales temas en las correspondientes comisiones; iii) cuando el proyecto surta su primer debate de manera conjunta y simultánea en las comisiones de ambas cámaras legislativas el posterior debate en cada una de las plenarias queda limitado a las materias que hayan

sido estudiadas por las comisiones; iv) cuando al término de los debates en las plenarias existen discrepancias entre lo aprobado por ellas, esos asuntos deben pasar a conocimiento de las comisiones de conciliación, las cuales acordarán un solo texto final para la nueva aprobación de las plenarias, pero no podrá ser objeto de conciliación algún tema o materia que no hubiere sido conocido y aprobado por ambas comisiones. En cada caso el demandante ofrece ejemplos en los que esta corporación ha declarado la inexequibilidad de distintas normas legales por haberse infringido estas subreglas. En relación con el principio de identidad flexible, desarrollado por los artículos 177 a 179 del Reglamento del Congreso1, explica cómo aquel atempera la aparente rigidez del principio de consecutividad, permitiendo que hagan parte de la ley finalmente aprobada textos que no permanecieron idénticos a todo lo largo del trámite legislativo, a condición de que las materias o temas principales de que ellos tratan sí hayan estado presentes en todas las etapas del mismo. 1 Ley 5ª de 1992. 9 Señala que esta flexibilidad supone una importante diferencia con las reglas existentes en vigencia de la Constitución derogada, de conformidad con las cuales el texto del proyecto debía permanecer inalterado durante todo el proceso de discusión parlamentaria. Agrega que el referido cambio tuvo como propósito privilegiar el principio democrático y facilitar la concertación y el consenso durante el trabajo legislativo. También en este caso, el actor alude a casos en que la Corte habría interpretado el alcance de este principio y declarado inexequibles algunas normas en cuyo proceso de expedición se

introdujeron cambios que excedieron lo que conforme a él resulta aceptable. Más adelante, ejemplifica también algunas situaciones de común ocurrencia relacionadas con la aplicación de este principio. Así por ejemplo, aclara que sí resultan aceptables textos introducidos incluso durante el cuarto y último debate, siempre y cuando se refieran a temas que hubieren estado presentes a todo lo largo del trámite legislativo, y que guarden coherencia con la temática general que es objeto de la futura ley. 1.2.3. A continuación, el actor pasa a explicar la manera como, en su criterio, se desconocieron estos principios y se vulneraron las reglas que los consagran, durante el proceso de expedición de la Ley 1378 de 2010 por él demandada. Según lo explica el demandante, el proyecto que dio origen a la Ley 1378 de 2010 fue presentado a consideración de las cámaras por el Representante Mauricio Lizcano Arango el 26 de noviembre de 2008. En su versión original el texto de su artículo 1° era el siguiente: “ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados”. Según continúa refiriendo, al término del primer debate ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes el proyecto fue aprobado2 con una

pequeña adición al segundo inciso de su artículo 1°, el cual quedó así (se resalta en negrilla el texto adicionado): “ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. 2 En sesión cumplida el día 22 de abril de 2009, cuyo desarrollo quedó recogido en el acta 26, publicada en la Gaceta 302 del 4 de junio de 2010. 10 El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados, entendidos estos como licores cuya producción está monopolizada y es producida directamente por las empresas departamentales a las que se refiere el inciso 1°.” Informa que este texto se mantuvo inalterado en varias de las etapas subsiguientes del trámite legislativo, siendo aprobado también por la plenaria de la Cámara de Representantes3 y por la Comisión Tercera del Senado4. Relata después que dentro de la ponencia para segundo debate ante el Senado de la República, el último de su trámite legislativo, se propuso un artículo 2° que hasta el momento no hacía parte del proyecto, que al momento del debate no fue aceptado. Sin embargo, dentro de la discusión que surgió al respecto, terminó imponiéndose y siendo aprobada la propuesta de adicionar un parágrafo al artículo 1°, del siguiente tenor:

“PARÁGRAFO. Los recursos que se obtengan por el descuento del IVA, serán destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de Salud hasta tanto se logre la cobertura universal y la unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento.” Después de comparar los textos así aprobados durante las distintas etapas del trámite legislativo, anota el actor que en razón a las diferencias existentes entre las versiones finales de las plenarias de la Cámara y del Senado, relacionadas con la ausencia o inclusión del referido parágrafo, se hizo necesario realizar la conciliación de tales textos. Como resultado de ésta fue finalmente acogido y aprobado por la plenaria de ambas cámaras5 aquél proveniente del Senado de la República, es decir, el que incluía el parágrafo que dio origen a la diferencia. A partir de lo anterior, y luego de resaltar que el parágrafo que finalmente quedó recogido en el texto de la Ley 1378 de 2010 sancionada por el Presidente de la República fue propuesto y aceptado durante el cuarto debate, afirma que ese hecho constituye una violación a los principios de identidad y consecutividad, en razón a la alteración de la literalidad del texto aprobado durante los tres primeros debates, así como al cambio que esa inclusión implicó en cuanto al sentido y alcances de la norma inicialmente propuesta por el Representante Lizcano, ya que en su concepto “no se trató de un cambio menor, sino que transformó totalmente el sentido de la disposición”. 3 En sesión cumplida el día 26 de mayo de 2009, cuyo desarrollo quedó recogido en el acta 180, publicada en la Gaceta 616 del 23 de julio de 2009.

4 En sesión cumplida el día 4 de noviembre de 2009, cuyo desarrollo quedó recogido en el acta 9. 5 En sesiones realizadas los días 16 de diciembre de 2009 (en el Senado de la República) y 17 de diciembre del mismo año (en la Cámara de Representantes), cuyo desarrollo consta en las actas 28 y 229, publicadas en las Gacetas 47 y 45 del 23 y 22 de febrero de 2010 respectivamente. 11 A continuación, el demandante sustenta esta última afirmación, para lo cual explica que mientras que, conforme a su exposición de motivos, el objetivo de la norma propuesta era aumentar las utilidades de las licoreras oficiales, con la inclusión de este parágrafo el propósito pasa a ser atender necesidades del sistema de seguridad social en salud, pues tales empresas no podrán conservar los recursos producto del descuento, sino que deberán entregarlos para la financiación del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado. Explica además que es notorio que se trata de un tema nuevo, no conocido ni discutido durante las anteriores etapas del trámite legislativo. A este respecto ofrece ejemplos de casos en que esta corporación ha considerado válida la introducción de textos nuevos, incluso durante el cuarto debate, siempre que el tema de que se trata si hubiere estado presente durante la discusión del proyecto en las fases previas de aprobación6. Añade que es posible incluso que llegue a hacer parte de la ley sancionada un texto que se introduce apenas durante la conciliación del proyecto entre los congresistas designados por los presidentes de las dos cámaras, siempre que sea claro que el tema con el que

él se relaciona estuvo presente desde el comienzo del trámite legislativo. Finalmente, insiste en que la situación que en este caso se presentó difiere de todas aquellas que han sido abordadas en las sentencias citadas, por cuanto el parágrafo introducido durante el cuarto debate corresponde a un tema enteramente nuevo, no tratado durante las fases anteriores, lo que implica violación de los principios de consecutividad e identidad flexible. Para efectos de demostrar la ausencia del tema durante las etapas previas del proceso legislativo, el actor transcribe nuevamente en este punto fragmentos de la exposición de motivos y de las ponencias, en los cuales se resalta que el propósito de la norma propuesta es mejorar la situación financiera de las licoreras departamentales, y en ningún caso contribuir a la financiación del régimen subsidiado en salud. También vuelve sobre el título y el texto del proyecto (con exclusión del parágrafo cuya tardía adición cuestiona) para llamar la atención sobre la coherencia temática que hasta el tercer debate podía apreciarse y acerca de las implicaciones del cambio luego introducido. Agrega que si bien es claro que el beneficio inicialmente pensado a favor de las licoreras departamentales podía sin duda repercutir sobre el servicio de la salud a cargo de los departamentos, esa era apenas una posibilidad, pudiendo también suceder que esos recursos se destinaran a cualquier otra actividad o gasto que deba asumirse por esas entidades territoriales. Así las cosas, la posible asignación de estos recursos al servicio de salud se asumía como una consecuencia mediata o eventual, y por lo tanto, configuraba una situación

distinta de la que ocurrirá conforme al parágrafo cuya validez cuestiona, ya que de acuerdo con el texto aprobado y sancionado, los recursos derivados de 6 Cita entre otras las sentencias C-940 y C-1147 de 2003, C-138 de 2007, C-1011 de 2008 y C-321 de 2009. 12 este descuento “serán destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de Salud”, lo que excluye cualquier otra posible destinación. Finalmente recuerda que, conforme al texto superior y a la jurisprudencia de esta corporación, los defectos sucedidos durante el trámite legislativo no conducen inexorablemente a la inconstitucionalidad de las normas así aprobadas, pues de una parte, debe apreciarse la gravedad o trascendencia del vicio detectado, y de otra, en algunos eventos el defecto podría ser subsanado.