CC - C489-2019

Sentencia C-489/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DERECHO A LA IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium comparationis DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición en relación con el cargo por vulneración del derecho a la igualdad INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de cargo CORTE CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede (…) la jurisprudencia ha señalado que la integración de la unidad normativa sólo es procedente en los siguientes eventos: “(i) Cuando un ciudadano demanda una disposición que no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado. Esta causal busca delimitar la materia objeto de juzgamiento, en aras de que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito que respete la integridad del sistema. (ii) En aquellos casos en los que la norma cuestionada está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo y es una medida para lograr la coherencia del sistema jurídico. (iii)Cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma

que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad. Para que proceda la integración normativa en esta última hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias: (a) que la disposición demandada tenga estrecha relación con los preceptos que no fueron cuestionados y que conformarían la unidad normativa; y (b) que las normas no acusadas parezcan inconstitucionales. INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia DERECHO AL TRABAJO-Reiteración de jurisprudencia DERECHO AL TRABAJO Y ESPACIO PUBLICO-Conflicto que se presenta en caso de ocupación indebida por parte de vendedores informales La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en la protección constitucional del derecho al trabajo especialmente de las personas que se dedican a las ventas informales. Tras comprender que el trabajo es un vehículo de acceso a la ciudadanía social, en tanto permite que las personas, a través del ingreso que deriva de sus labores, se provea de alimentación, vivienda, estudio, recreación, entre otros, la Corte ha señalado que, en principio, no es posible limitar su ejercicio cuando este se realiza en escenarios no formales; para ello además se ha prevalido de los principios de buena fe y de confianza legítima cuando las autoridades han permitido que se ocupen los espacios públicos en la realización de ese tipo de actividades. RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deber de la administración de diseñar e implementar políticas públicas dirigidas a contrarrestar efectos nocivos causados a comerciantes informales Por la vía del control concreto la jurisprudencia constitucional también ha admitido que el trabajo informal es expresión de la precariedad, que se concreta en la

incertidumbre sobre la manera en la que se va a desarrollar (espacios físicos, contingencias de seguridad, desalojos, sanciones etc.), la ausencia de protección social, los escasos recursos que se obtienen y que impiden la movilidad social, la dificultad de organizarse colectivamente para defender sus derechos (libertad de asociación) que limitan la autodeterminación del individuo y por ello ha entendido que las personas que lo ejercen son altamente vulnerables, de allí que para resolver la tensión con el espacio público (i) el Estado tiene la obligación de crear una política de recuperación que contenga alternativas económicas adecuadas que se compadezcan con las circunstancias particulares de los afectados; (ii) en ese marco debe respetar el debido proceso y el principio de confianza legítima de los trabajadores dedicados a la venta informal que pueden verse gravemente afectados con los cambios bruscos e intempestivos; (iii) cuando las autoridades estatales, en ejercicio de su obligación constitucional de velar por la protección del espacio público adoptan políticas que puedan implicar afectación en las garantías de sus ocupantes, por tratarse de personas que están en condiciones económicas precarias, deben acoger medidas complementarias y eficaces que se dirijan a contrarrestar los efectos negativos de las mismas; (iv) bajo el amparo del derecho del trabajo la administración no puede imponer cargas desmedidas o desproporcionadas a quienes derivan su sustento de las ventas informales. ESTADO DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Condición de pobreza y trabajo

informal/DERECHO AL DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL,

TRABAJO, IGUALDAD Y CONFIANZA LEGITIMA-Actividades informales en espacio público ESPACIO PUBLICO-Deber de las autoridades de velar por su uso adecuado/DERECHOS FUNDAMENTALES-Restablecimiento por parte de autoridades estatales ESPACIO PUBLICO-Deber de protección en cabeza del Estado/ESPACIO PUBLICO-Acceso (…) existen lugares denominados espacios públicos, es decir, aquellos en los que el acceso y la permanencia es libre, no existen códigos de comportamiento o de vestuario particulares y el artículo 82 de la Constitución impone el deber constitucional a las autoridades de velar por su destinación al uso común. En estos lugares, la facultad de intervención de las autoridades administrativas, para el mantenimiento del orden público, es amplia, teniendo en cuenta que dichos espacios constituyen el objeto más directo de la policía administrativa. ESPACIO PUBLICO FRENTE A OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES INFORMALES-Alcance y límites del Estado PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Criterios para aplicación de la sanción PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia ESPACIO PUBLICO-Alcance De acuerdo con lo indicado surge evidente que (i) el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio público, pero esta obligación encuentra límites en los derechos fundamentales de las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a las actividades informales en zonas de espacio público, los cuales al momento de aplicar medidas correctivas que puedan llegar a afectarlas,

se deben tener en cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad; (ii) la recuperación del espacio público no puede derivar en arbitrariedad, ni desconocer los postulados del Estado Social de Derecho; (iii) las autoridades municipales deberán garantizar la protección del espacio público siempre respetando el derecho al trabajo de vendedores conforme al principio de confianza legítima, con enfoque diferencial e incluyendo a vendedores semiestacionarios y ambulantes; (iv) debe existir un equilibrio entre los incentivos para abandonar el espacio público y a la par cumplir las medidas legislativas; (v) es necesario preservar el ingreso de las personas que trabajan en las ventas informales, mientras realizan su transición a la formalidad o a mecanismos de protección social que les permitan subvenir sus necesidades METODOS DE INTERPRETACION EN NORMA ACUSADA-Aclaración del sentido de la norma A partir de allí se extrae que de un lado se planteó de un lado la necesidad de entender que la promoción y facilitación tenía por objeto la recuperación del espacio público, como prevalencia del interés general, y de otro que la disposición no tenía por objeto afectar las ventas informales sino impedir la apropiación ilegal del mismo. Esto es coincidente con las posturas que, a lo largo del proceso de constitucionalidad fueron expuestas e implica que la Corte se pronuncie para establecer sí ambas posibilidades hermenéuticas están acordes a la Constitución TEST DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación NORMA ACUSADA-Medida tiene un fin constitucionalmente legítimo ESPACIO PUBLICO-Uso indebido Sin embargo, la disposición es constitucional e idónea para impedir el uso irregular

del espacio público, entre otros para evitar la proliferación de mafias ilegales que se lo apropian o y lo rentan irregularmente a terceros, afectando incluso los derechos de los vendedores informales, pero también de cualquier tipo de conducta realizada por diferentes sujetos que busca su utilización anómala pues lo que busca la norma es corregir ese tipo de conductas y solo bajo ese entendido es que resulta idónea, excluyendo la otra interpretación ESPACIO PUBLICO FRENTE A OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES INFORMALES-Protección por parte de las autoridades La necesidad de estas medidas impone a las autoridades el deber de tener en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación, particularmente en cuanto a los efectos de estas para que, dadas ciertas condiciones, se proteja a quienes se han dedicado a las ventas informales ya que hacen parte de un grupo vulnerable de la sociedad que goza de especial protección constitucional al que repentinamente le cambian las condiciones bajo las cuales ha ocupado el espacio público. Los integrantes de este sector de la población, cuando estén amparados por el principio de confianza legítima, no serán afectados con las medidas de multa, decomiso o destrucción del bien, hasta tanto las autoridades competentes hayan ofrecido programas de reubicación o alternativas de trabajo formal, como tampoco podrán ser afectados quienes utilicen y definan adquirir productos en el espacio público MEDIDA LEGISLATIVA-Determinación de la proporcionalidad Así mismo y en relación con la necesidad y proporcionalidad de la medida, la Corte analiza la tensión que se presenta entre el derecho al espacio público y el derecho al trabajo, y a partir de allí encuentra que es patente que lo que permite una de las

interpretaciones de la disposición es afectar el trabajo que se realiza en la informalidad y sin cumplir los estándares jurisprudenciales para su tránsito a la formalidad, ya no a través de una medida correctiva que recaiga sobre el vendedor informal, definida en sentencia C-211 de 2017, sino esta vez a partir de corregir la conducta del ciudadano que accede a este mercado. Este desincentivo del comprador tiene unos efectos lesivos e injustificados en relación con el vendedor informal, que le afectan el ingreso de manera injustificada y que lo priva de la posibilidad de defenderse, lo que da cuenta de que la medida legislativa es desproporcionada, en lo que a esta interpretación atañe y por tanto para la Corte las medidas legislativas que se examinan resultarán conformes a la Constitución si se entiende que no incurre en comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público quien lícitamente adquiere, consume o intercambia productos lícitamente a vendedores informales o ambulantes ubicados en el espacio público.

Referencia: Expediente D-13112

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 (parcial) “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.

Demandante: Alejandro Badillo Rodríguez,

Laura Lizeth Muñoz Gutiérrez, Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos.

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las Magistradas Gloria

Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, y los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia:

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Alejandro Badillo Rodríguez, Laura Lizeth Muñoz Gutiérrez, Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos demandan por inconstitucional el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, por un cargo, que engloban en la violación de los artículos 13, 16, 25 y 28 de la Constitución

Política. Por Auto del doce (12) de marzo de 20191, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 140 numeral 6° de la Ley 1801 de 2016 “Por el cual se expide el Código Nacional de Policía y de Convivencia” por la presunta violación de los artículos 13, 26, 25 y 28 de la Constitución Política. El inicio del proceso de constitucionalidad se comunicó al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, a la Defensoría del Pueblo y a la Personería Distrital de Bogotá, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio

de Defensa Nacional y a la Policía Nacional para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado designado para el efecto, dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. Así mismo, se invitó a participar a las Facultades de Derecho de la Universidad de EAFIT de Medellín, Universidad del Norte de Barranquilla, Universidad Autónoma de Bucaramanga, Universidad del Cauca, Universidad la Gran Colombia - Sede Armenia, al Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario, al Observatorio de Intervenciones Ciudadanas Constitucionales de la Universidad Libre, Universidad de La Sabana, Universidad de los Andes, al Observatorio del Mercado de Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, el Grupo de Socio Economía Instituciones y Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia y el Observatorio de Políticas Públicas de la Universidad ICESI; así como a la Oficina de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, y a la Oficina de la Organización Internacional del Trabajo en Colombia, DeJusticia, Comisión Colombiana de Juristas, la Central Unitaria de Trabajadores –CUT-, la Unión General de Trabajadores Independientes y de la Economía Informal -UGTI para que intervinieran dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o inexequibilidad de la disposición acusada.

1. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe la norma, se subraya y resalta en negrilla el parágrafo

demandado: 1 Folios 25 a 29.

2. LA DEMANDA “LEY 1801 DE 2016

(julio 29) Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016 <Rige a partir del 29 de enero de 2017> CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) Los ciudadanos Alejandro Badillo Rodríguez, Laura Lizeth Muñoz Gutiérrez, Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos demandan el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, por un cargo que engloba la supuesta vulneración de los artículos 13, 16, 25 y 28 de la Constitución Política. Una vez transcriben los preceptos constitucionales refieren que la disposición acusada otorga una facultad discrecional a las autoridades de policía para imponer sanciones a quienes promuevan o facilitan el uso o la ocupación del espacio público y que esto, lejos de promover la convivencia social, permite la arbitrariedad en tanto “la promoción o la actitud de facilitar se entiende con la compra a vendedores informales que usufructúan el espacio público”.

Reprochan que la norma demandada contenga los verbos rectores de “promover o facilitar”, que califican de inconstitucionales, pues sancionan el uso del espacio y criminalizan, entre otros, las ventas informales, lo que además constituye “una clara violación a derechos fundamentales, como el trabajo, igualdad de trato ante la ley, libertad y libre desarrollo de la personalidad”. Acuden a las cifras sobre empleo

informal del DANE para significar que “la proporción de ocupados informales en las 13 ciudades y áreas metropolitanas fue de 47,5% para el trimestre octubrediciembre de 2016. Para el total de las 23 ciudades y áreas metropolitanas fue 48,7%” lo que refleja no solo un alto grado de informalidad, sino su situación de precariedad. Se remiten al contenido de la sentencia C-211 de 2017 la cual “resalta que histórica y socialmente esta actividad ha sido objeto de discriminación, estigmatización y, en mayor o menor medida, de persecución y hostigamiento por parte de las autoridades” y prosiguen con que la oferta informal de bienes y servicios data del periodo prehispánico y se mantiene hasta la actualidad, dadas las carencias de la población económicamente más vulnerable “que se acrecientan o disminuyen según las ondulaciones y vaivenes de la economía nacional, circunstancias que condicionan los ingresos y el nivel de vida de las personas”, de allí que cuestionen que las autoridades de policía tengan la potestad para intervenir en esa actividad, no solo porque afecta la venta informal a través de la multa a los compradores y, además, al contemplarlo como contravención susceptible de sanción, decomiso o destrucción de las mercaderías. Esgrimen que la disposición demandada “es moralmente injusta cuando afecta la actividad de los vendedores informales, privándolos de la posibilidad de ejercer su modo de trabajo, ya que es su única fuente de ingreso” y que aun cuando la jurisprudencia ha señalado que las autoridades de policía deben realizar un test de proporcionalidad para aplicar la medida, lo cierto es que otorgar tal potestad es

inconstitucional, no solo porque es exagerada, sino porque deben primar los derechos fundamentales de los particulares, entre ellos el del trabajo. Discurren que “la interpretación que hace la policía sobre que la compra a vendedores informales es una forma de estimular, promover o facilitar el indebido usufructo del espacio público, es una clara violación a los derechos de los ciudadanos a la libertad, libre desarrollo de la personalidad e igualdad, así como también menoscaba los derechos de los vendedores ambulantes al trabajo, confianza legítima de la administración y debido proceso”, máxime cuando los ciudadanos disponen de libertad para escoger el lugar en el que negocian y siempre que las mercancías sean lícitas en su causa y objeto, por lo que resulta excesivo que se multe a quienes usan el espacio público para el efecto. Sostienen además que la prohibición de promover o facilitar el uso del espacio público no puede conducir a la sanción por las ventas informales, máxime cuando se trata de un grupo vulnerable que debe obtener como respuesta del Estado su formalización y no la represión. En líneas posteriores transcriben, entre otras, las sentencias T-772 de 2003, T-028 de 2008, C-156 de 2013, para significar que esta Corte ha señalado que el tratamiento hacia la informalidad debe realizarse a través de una política pública “para brindar oportunidades de capacitarse en áreas económicamente productivas que les permitan iniciar proyectos que puedan garantizarles ingresos aptos para atender sus necesidades en condiciones dignas” y que no propendan únicamente por mitigar el impacto negativo en las condiciones de vida de quienes trabajan en las ventas ambulantes, sino el de confianza legítima

cuando la administración haya autorizado o permitido el ejercicio de ese tipo de actividades. Acotan que también esta corporación ha decantado reglas de derecho para la armonización entre el espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores informales, pero que ese ejercicio de conciliación no puede quedar en manos de las autoridades de policía, menos cuando lo que imponen son multas, decomisos o se destruyen sus bienes, en desmedro de los principios que inspiran el debido proceso y los derechos humanos. Que en la recuperación del espacio público no se atienden medidas para contrarrestar los efectos que padecen quienes son desalojados y que esta norma exacerba una potestad de la policía, que lesiona gravemente garantías superiores, de personas altamente vulnerables. En suma, por considerar que la norma demandada parcialmente transgrede el derecho a la igualdad material, al impedir la equiparación de garantías, así como al afectar injustificadamente el ejercicio del derecho al trabajo en tanto se reprime el empleo informal, con desconocimiento del principio de confianza legítima y, de paso, se quebrantan las libertades de los ciudadanos que se concreta en su libertad de elección para adquirir mercancías lícitas en los espacios públicos, los actores piden que se declare “condicionalmente exequible el apartado normativo «Promover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente» previsto en el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, en el sentido que los verbos promover o facilitar no hacen referencia a la compra de los productos ofertados por vendedores informales permanentes o semipermanentes, garantizando la confianza legítima en la administración, sino

aquellos grupos o individuos que mediante acciones busquen ocupar los espacios públicos”.

II. INTERVENCIONES De acuerdo con la constancia expedida por la Secretaría General2 de esta Corporación, dentro del término de fijación en lista, se recibieron escritos de intervención, en su orden, de la Universidad Nacional de Colombia, el ciudadano Heliodoro Fierro Méndez, la Unión General de Trabajadores de la Economía Informal -UGTI-, la Corporación Jurídica Integral de Colombia, el Grupo de Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo de la Universidad Nacional, la Cámara de Representantes, la Policía Nacional, la Personería de Bogotá, los ciudadanos David Ángel Ángel y Leopoldo Juan Miguel Pava Montoya, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -DEJUSTICIA-, la Corporación Universitaria de

Sabaneta - Unisabaneta, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, el ciudadano Jaime Luis Berdugo Pérez, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Libre de Colombia, la Universidad Santiago 2 Folios 112 y 151. de Cali y los ciudadanos Ivonne Andrea Forero Prieto y José Miguel Rueda, los cuales se sintetizan a continuación.

1. Universidad Nacional de Colombia El ente universitario, a través de la Profesora Adriana del Pilar Márquez Rojas, solicita la inhibición y, subsidiariamente, la constitucionalidad de la disposición demandada. Destacó que el objeto del Código de Policía, según el artículo 1°, es eminentemente preventivo, en tanto busca evitar daños, o afectaciones en la sociedad.

En relación con el espacio público se remite a los artículos 63 y 82 constitucionales y sostiene que no solo este derecho constitucional se protege, sino la libertad de locomoción, la propiedad privada, la salubridad pública y el medio ambiente, y de ahí la importancia de las reglas policivas. Acude al contenido de la sentencia C-211 de 2017 en la que se indicó que correspondía al Estado garantizar las condiciones de trabajo de las personas más vulnerables específicamente los vendedores ambulantes, pero que en todo caso estas debían aceptar la superación de su actividad económica emergente por condiciones más dignas. Menciona el contenido de los artículos 2 y 3 del Código de Policía para significar que el aparte de la norma demandada debe interpretarse armónicamente. Esto es que todos los ciudadanos deben cumplir dicha disposición sin excepción, dado que lo contrario implicaría una violación del principio de igualdad. Asegura que “la promoción ilegal del espacio público no se limita a los sujetos que menciona el accionante, ni a la situación de hecho que describe, sino a otras situaciones de hecho que impiden una interpretación uniformizada de la norma demandada”, que por tanto los accionantes desconocen las normas, entre ellas, el artículo 674 del Código Civil según el cual las calles son bienes públicos, así como el 8° y 9° de la Ley 9 de 1989 según el cual el espacio público está diseñado para la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los intereses individuales de los habitantes. Apunta que los actores no atienden que la norma de policía que cuestionan dispone

de medios de defensa y contradicción, como la apelación en el marco del proceso verbal inmediato, la objeción de la multa o la vía contencioso administrativa; que en cualquier caso, de acuerdo con el artículo 232 del Código de Policía, el espacio público no es un asunto conciliable y que el análisis que realizan no atiende que los vendedores ambulantes afectan a terceros, entre ellos a los comerciantes formalizados. Sigue con que “la interpretación expuesta por la parte accionante solo se refiere a la afectación que sufre el vendedor ambulante al impedir que las personas compren productos en el espacio público. No obstante se omite indicar cómo se afectan los derechos del comprador o del facilitador del espacio público con la interpretación realizada”, que por ello el comprador sólo puede acudir a sitios autorizados, y todo esto le sirve para argüir que la demanda carece de suficiencia y razonabilidad “pues si bien es cierto se menciona que viola la Constitución no señala cómo la vulnera hacia el sujeto que pueda incurrir en ese comportamiento, contrario a la convivencia, limitándose exclusivamente a la afectación de vendedores informales” cuando lo que debe hacerse es una lectura sistemática de las normas que se refieren a la ocupación y/o facilitación del espacio público de allí que pida la inhibición y subsidiariamente la exequibilidad, sin condicionamientos, salvo la expresión de la medida correctiva para ese comportamiento contrario a la convivencia de “remoción de bienes” en tanto no es proporcional al comportamiento contrario a la convivencia que se describe, de acuerdo con el artículo 187 del CNPC.

2. Ciudadano Heliodoro Fierro Méndez

Pide la exequibilidad condicionada de la norma demandada3 “en el entendido de que para su aplicación debe precisarse en la orden de comparendo los motivos particulares y concretos en que se funda e indicar la orden de actividad de policía u orden operativa en que se funda, así como las políticas públicas que tipifican la infracción, o en su defecto que se module”. Explica que en el asunto no se trata de dar alcance a los vocablos “promover” o “facilitar”, sino de estudiar la disposición en línea con el debido proceso, dado que, en los términos del artículo 180 del Código Nacional de Policía y Convivencia los comparendos deben estar debidamente motivados, impidiendo el ejercicio arbitrario de su autoridad, lo cual solo es posible contando con reglamentos específicos que dirigen el actuar, como lo hace el Decreto 1284 de 2017. En un segmento que denomina como “derecho al trabajo de las personas en situación de desempleo y necesidad de supervivencia y la confianza legítima” acota que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, existen límites a las actuaciones estatales en las operaciones de recuperación del espacio público, y por ello a partir del desarrollo del principio de confianza legítima y la tensión con el trabajo que desarrollan los vendedores ambulantes ha destacado que son un sector vulnerable de la sociedad, de allí que las autoridades deben prever medidas complementarias para mitigar los efectos negativos de su decisión, entre ellos programas de reubicación, capacitación, entre otros. En todo caso no pueden ser afectados con multas, decomisos o destrucción del bien, hasta tanto las autoridades no ofrezcan alternativas, pues lo contrario sería desproporcionado.

A continuación, se refiere a “la ciencia de policía” para significar que el Código Nacional de Policía y Convivencia (CNPC) no solo es contravencional, sino pedagógico y que por ello debe entenderse que su actividad no es el epicentro, sino que coadyuva a la satisfacción de otras instituciones, de allí que deba ponderarse siempre sus actuaciones. 3 Folios 67 a 73.

3. Unión General de Trabajadores en la Economía Informal -UGTIEl presidente Pedro Luis Ramírez Barbosa y el Fiscal Alfredo Manchola Rojas de UGTI solicitaron la exequibilidad condicionada de la norma demandada4 y a su vez que se exhorte al Congreso de la República para que regule las ventas ambulantes.

Indican que existe una línea jurisprudencial sobre la venta informal en el espacio público que le da contenido al artículo 82 constitucional y por razón de la cual (i) se debe respetar la confianza legítima de los afectados; (ii) debe respetarse el debido proceso y otorgarse un trato digno; (iii) las autoridades deben evaluar la realidad y asegurar el goce efectivo de otros derechos fundamentales y (iv) la actividad de la administración no puede lesionar de manera desproporcionada el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni privar a quienes no cuentan con condiciones económicas de sus medios de subsistencia. Razonan que esta corporación ha estimado que existe “trato cruel al vendedor ambulante” que se ha originado, entre otros, en la ausencia de un procedimiento que respete los derechos fundamentales en la recuperación del espacio público y que tenga un componente hacia el tránsito a la formalidad y por ello ha dotado de

contenido fundamental sus derechos y ha promovido la construcción de una política pública con participación ciudadana que, aseguran, han sido abandonadas paulatinamente por las autoridades distritales, para lo cual se remiten al contenido del Decreto 552 de 2018. Esgrimen que el CNPC “reeditó a lo largo y ancho del país la persecución y el maltrato a los vendedores ambulantes, con la aplicación de las multas contempladas como sanción” por ocupar el espacio público en violación de las disposiciones vigentes, hasta que se emitió la sentencia C-211 de 2017 que coadyu