CC - C495-2019

Sentencia C-495/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA INEFICAZ-No conlleva a fallo inhibitorio INTEGRACION OFICIOSA DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional

INTEGRACION DE PROPOSICION JURIDICA Y UNIDAD

NORMATIVA-Reglas jurisprudenciales/PROPOSICION JURIDICA

INCOMPLETA-Configuración/PROPOSICION JURIDICA

COMPLETA-Definición/INTEGRACION DE LA UNIDAD

NORMATIVA-Condiciones PRESUNCION DE INOCENCIA-Garantía del debido proceso/PRESUNCION DE INOCENCIA-Carácter fundamental/PRESUNCION DE INOCENCIA-Es aplicable como criterio general en el derecho administrativo sancionador

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION Y

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO QUE SE ADELANTA PARA EJERCERLA-Garantías constitucionales PRESUNCION DE INOCENCIA-Regla básica sobre la carga de la prueba/PRESUNCION DE INOCENCIA-Carga para demostrar la culpabilidad de la persona recae en el Estado DERECHO A LA PRESUNCION DE INOCENCIA-Carácter no absoluto/PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPA-Formas constitucionales de responsabilidad subjetiva/PROCESO DISCIPLINARIO-Presunción de inocencia (…) Por lo tanto, la regla “en caso de duda, resuélvase en favor del investigado”, no es más que la confirmación de que la persona nunca ha dejado de ser inocente y, en el caso de sanciones de naturaleza administrativa, la no

aplicación de esta regla, genera nulidad del acto administrativo. Aunque la jurisprudencia constitucional haya precisado que, en tratándose de procedimientos administrativos, la presunción de inocencia no es un derecho absoluto y se haya admitido, de manera excepcional, que el Legislador invierta la carga de la prueba de uno de los elementos de la responsabilidad, (el elemento subjetivo), a través de la previsión de presunciones de dolo y de culpa, dichas medidas han sido sometidas al cumplimiento de rigurosas condiciones y, en todo caso, se ha advertido que esta posibilidad se encuentra excluida para ciertos procesos, en particular, el proceso disciplinario, en donde debe operar plenamente la presunción de inocencia PRESUNCION DE INOCENCIA-Requiere de convicción o certeza más allá de una duda razonable para ser desvirtuada PRESUNCION DE INOCENCIA-Se hace extensiva al Derecho Disciplinario PRESUNCION DE INOCENCIA-Alcance/DERECHO A LA PRESUNCION DE INOCENCIA-Opera tanto en procesos judiciales, como en los procedimientos administrativos ORDENAMIENTO JURIDICO EN ANTINOMIA CONSTITUCIONAL-Connotación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo relativo a la violación de la presunción de inocencia Luego de precisar el alcance del derecho fundamental a la presunción de inocencia, la regla que implica resolver las dudas razonables en favor del investigado y de recordar que se trata de garantías plenamente aplicables a los procesos penales y a los procedimientos administrativos sancionatorios, incluido el proceso disciplinario, concluyó este tribunal que la expresión

demandada contraría la presunción de inocencia porque al ordenar que las dudas razonables se resuelvan en favor del disciplinado “cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”, en realidad no está presumiendo la inocencia, sino su opuesto, es decir, la responsabilidad. En estos términos, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad de la expresión “cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”, contenida en el artículo 14 de la Ley 1952 de 2019, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”

Expediente: D-13121

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 (parcial) de la Ley 1952 de 2019, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.

Actor: Silvio Luis Rivadeneira Stand.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre dos mil diecinueve (2019). 2 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Silvio Luis Rivadeneira Stand demandó la

inconstitucionalidad del artículo 14 (parcial) de la Ley 1952 de 2019, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.

2. Mediante providencia del 22 de marzo de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda contra el artículo demandado, por la posible vulneración del artículo 29 de la Constitución, del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En el mismo auto ordenó la práctica de pruebas y habiéndolas recibido correctamente, ordenó que se continuara el trámite del proceso mediante auto del 29 de abril de 2019. Por consiguiente, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó la iniciación del mismo al Presidente de la República, así como al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho. Igualmente se invitó a intervenir en el proceso a varias entidades públicas y entes académicos.

A. NORMA DEMANDADA

3. El siguiente es el texto de la norma demandada. Se resalta el aparte cuestionado: LEY 1952 DE 2019

(Enero 28)

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario ARTÍCULO 14. Presunción de inocencia. El sujeto disciplinable se presume inocente y debe ser tratado como tal mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la actuación disciplinaria toda duda razonable se resolverá a favor del sujeto disciplinable cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”. 3

B. LA DEMANDA

4. El demandante solicita a este tribunal que se declare la inexequibilidad del artículo 14 (parcial) de la Ley 1952 de 2019, por considerar que infringe el artículo 29 de la Constitución, así como el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, relativos a la presunción de inocencia.

5. El demandante cuestionó que el artículo 14 de le Ley 1952 de 2019, en su aparte final, sostenga que durante la actuación disciplinaria toda duda razonable se resolverá a favor del sujeto disciplinable, cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad. Considera que tal redacción es no sólo confusa, sino también, violatoria del debido proceso que es aplicable a los procedimientos administrativos sancionatorios, donde se incluye el disciplinario.

Al referenciar algunos antecedentes de la disposición acusada, se precisó que el inciso segundo del artículo 9° de la Ley 734 de 2002 indicaba que “(…) durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla”. En similar dirección, el artículo 6° de la Ley 200 de 1995

disponía que lo que se debía eliminar era la duda, en aplicación del principio in dubio pro disciplinado.

6. Pone de presente que la Corte Constitucional lo corroboró en la sentencia C244 de 1996, al referirse a la carga probatoria, en el marco del proceso disciplinario: “Como es de todos sabido, el juez al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar conforme a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del implicado. Cuando la Administración decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con el deber de demostrar que los hechos en que se basa la acción están probados y que la autoría o participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria es imputable al procesado. Recuérdese que en materia disciplinaria, la carga probatoria corresponde a la Administración o a la Procuraduría General de la Nación, según el caso; dependiendo de quien adelante la investigación, y son ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y conducentes para demostrar la responsabilidad del disciplinado.

Siendo así, no entiende la Corte cómo se pueda vulnerar la presunción de inocencia cuando se ordena a la autoridad administrativa competente para investigar a un determinado funcionario público que en caso de duda sobre la responsabilidad del disciplinado ésta ha de resolverse en su favor. Y, por el contrario, advierte que de no procederse en esa forma sí se produciría la violación de tal presunción, pues si los hechos que constituyen una infracción administrativa no están debidamente probados en el expediente, o no conducen a un grado de certeza que permita

concluir que el investigado es responsable, mal podría declararse culpable a quien no se le ha podido demostrar la autoría o participación en la conducta antijurídica” (énfasis agregado por el accionante). 4

7. Con sustento en lo anterior, concluyó el demandante que lo que debe eliminarse es la duda, pues se parte de la inocencia del investigado y es el Estado el que tiene el deber de desvirtuarla, a partir de la práctica legal de pruebas.

De otra parte, cuestionó el demandante que, al observar las gacetas que contienen los textos sometidos a la aprobación de las cámaras del Congreso de la República, la expresión en relación con la duda razonable hubiera sido modificada. En el Senado, como consta en la Gaceta 879 de 2014, tal texto contenía la redacción original del proyecto de ley, en donde se sometía a discusión y aprobación un contenido similar al de la Ley 734 de 2002. Es decir, que la duda se debía resolver a favor del disciplinado cuando no hubiere forma de eliminarla. No obstante, en el texto propuesto para primer debate en la Comisión de la Cámara (tercer debate del proyecto en el Congreso) aparece el cambio de redacción, que es finalmente aprobado. En síntesis, considera el accionante que con el texto actual de la disposición se sugiere que lo que se busca eliminar, ante la duda razonable, es la responsabilidad. Es decir, que se parte de que el sujeto disciplinable es responsable y cuando ello no se logre eliminar, se aplica la duda a favor del disciplinado. Esta situación, en concepto del accionante, representa un peligro para las garantías propias del debido

proceso y es contraria a la presunción de inocencia que protegen las normas que indicó como desconocidas y que supone que es el Estado quien tiene la carga de la prueba para demostrar la responsabilidad; es decir, no le corresponde al procesado probar su inocencia.

Señaló el demandante que: “(…) lo que da lugar a la aplicación del principio in dubio pro disciplinado para garantizar la presunción de inocencia, es resolver la duda a favor del disciplinado cuando no se alcanza el nivel de certeza sobre la existencia de la falta y sobre la responsabilidad, porque para llegar a ella debe demostrarse que la conducta es típica, sustancialmente ilícita y que ha sido ejecutada con culpabilidad, es decir, desvirtuar la presunción de inocencia eliminado toda duda razonable para poder sancionar y si no hay forma de eliminarla se debe declarar inocente al investigado”1.

C. INTERVENCIONES

8. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente2 cuatro escritos de intervención3, por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte 1 Folio 4 de la demanda. 2 De manera extemporánea, mediante sendos escritos, intervino el Decano de la Facultad de Derecho de la UPTC, Leonel Antonio Vega Pérez. En el primer escrito considera que la norma es constitucional porque no vulnera el derecho al debido proceso. Sostiene que la demanda parte de una interpretación literal de la norma e, interpretada en su conjunto, no resulta contraria a la Constitución. En un segundo escrito proyectado por el docente William Iván Cabiativa Piracún, considera el Decano que la norma es inconstitucional. Pone de presente que la norma demandada

indica que no existe presunción de inocencia “porque parte de una presunción de responsabilidad que se le invierte la carga de la prueba al disciplinado”. Considera que la presunción de inocencia riñe con el hecho de que “como no se logró eliminar la responsabilidad, es responsable del hecho disciplinable”. Para él, la presunción de inocencia es un derecho absoluto, no ponderable y, en virtud de lo anterior, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión demandada. 3 En la Secretaría General de la Corte Constitucional se recibieron oportunamente escritos de intervención de las siguientes personas: (i) Sandra Jeannette Fuara Vargas, en calidad de jefa de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio 5 una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de la norma acusada; y (iii) se declare su inexequibilidad. A continuación se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes:

9. Solicitud de inhibición. La norma demandada no ha entrado a regir, lo que impide que la Corte juzgue su constitucionalidad.

10. Solicitud de exequibilidad. La norma no introduce una presunción de responsabilidad, porque se requiere que se demuestre que se cometió la falta, para poder ser declarado responsable.

11. Solicitud de inexequibilidad. La norma tiene una redacción desafortunada e ilógica, que conduce a una interpretación inconstitucional según la cual, en materia disciplinaria, no se presume la inocencia, sino se parte de una presunción de responsabilidad, lo que resulta contrario al artículo 29 de la Constitución.

D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

12. El Procurador General de la Nación4 emitió en su oportunidad el Concepto 6585, por medio del cual solicita, de manera principal, la inhibición respecto de la presente demanda y, de manera subsidiaria, que la norma demandada sea declarada inexequible. Explica que la norma demandada entraba en vigor el 28 de mayo del presente año, de acuerdo con el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, al tratarse de una disposición sustancial, que contiene un principio y, por lo tanto, al momento de proferir sentencia, la norma ya estaría vigente y podría proferirse el correspondiente fallo. Sin embargo, pone de presente que el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 prorrogó la entrada en vigencia del Código General Disciplinario al 1 de julio del 2021, por lo que el artículo demandado no se encuentra vigente y no produce efectos. Por lo tanto, solicita que la Corte se inhiba de juzgar su constitucionalidad.

13. De manera subsidiaria, conceptúa que la expresión cuestionada debe ser efectivamente declarada inexequible, pero solicita que la Corte realice la integración de la unidad normativa, considerando que a partir de la expresión “la responsabilidad” no es posible establecer su carácter de prohibición, autorización u orden, ni su contenido, es decir, qué es lo que prohíbe, autoriza y ordena, ni sus sujetos destinatarios, lo que impide controlar su constitucionalidad. Por lo tanto, considera que la expresión a juzgar debe ser “cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”.

14. Explica que con fundamento en la presunción de inocencia, la valoración

probatoria debe conducir a la certeza sobre la existencia del hecho y la responsabilidad del implicado, de manera que la investigación debe dirigirse a demostrar todos los elementos de la responsabilidad, pero a partir de la presunción del Interior; (ii) Jason Alexander Andrade Castro, miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, I.C.D.P.; (iii) Jorge Iván Rincón Córdoba, como Director del Departamento de Derecho Administrativo, de la Universidad Externado de Colombia; y (iv) Luisa Fernanda Lasso Rivera y Doralba Muñoz Muñoz, como miembros de la Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de la Sabana. 4 Fernando Carillo Flórez. 6 de inocencia. De acuerdo con la Ley 1955 de 2019, indica que sólo son sancionables las conductas en las que concurra tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad y la presunción de inocencia cobija todos esos elementos. Por lo tanto, conceptúa que la norma cuestionada es inconstitucional “porque en este caso el legislador invirtió la carga de la prueba en el sentido que es el sujeto disciplinable, y no el operador disciplinario, el que debe probar su inocencia respecto de los elementos que configuran la falta disciplinaria. En efecto, la mención expresa a la responsabilidad en el segmento normativo objeto de control, implica que el disciplinado concurre al proceso en calidad de responsable, y que la duda se aplica a su favor solo si se logra desvirtuar, justamente, su responsabilidad”. Por lo tanto, solicita que la Corte declare la inexequibilidad de la expresión “cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”.

15. En suma, los escritos de intervención, la vista fiscal y las solicitudes

presentadas a la Corte en relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional: Interviniente Argumentos Solicitud Ministerio De la lectura de la norma se concluye que Exequibilidad del Interior no introduce una presunción de responsabilidad, porque exige que haya certeza frente al hecho, para que alguien pueda ser declarado culpable. I.C.D.P. Al establecer que “toda duda razonable se Inexequibilidad resolverá a favor del sujeto disciplinable cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”, la norma “exhibe una redacción ilógica y confusa, (…) porque, no obstante la primera parte viene haciendo alusión a la duda razonable, culmina refiriéndose a la imposibilidad de eliminar la responsabilidad, cuando desde la perspectiva de la esencia de la garantía de presunción de inocencia, ha debido seguir refiriendo a la duda razonable”. Así, la norma conduce a una conclusión contraria a la Constitución porque indica que lo que se presume no es la inocencia, sino la responsabilidad y “sólo cuando no haya modo de eliminar esa presunción de responsabilidad, la duda razonable será resuelta a favor del disciplinable”. Universidad La redacción de la norma es desafortunada, Inexequibilidad Externado al no existir relación entre la premisa de la de norma y la consecuencia jurídica, ya que “si Colombia no se ha podido eliminar la responsabilidad del sujeto disciplinable, la consecuencia 7 Interviniente Argumentos Solicitud sería que ésta seguiría presente, lo cual no podría conducir a que la duda se resuelva a

su favor”. Fruto de esta redacción, en lugar de establecer la presunción de inocencia, se introdujo una presunción de responsabilidad, contraria al derecho fundamental al debido proceso. Universidad La norma presume la responsabilidad del Inexequibilidad de la funcionario, por lo que desconoce la Sabana presunción de inocencia, “pues lo que se da por cierto no es la no participación del agente procesal en el ilícito sino, la comisión del hecho, sin siquiera haber avanzado en una etapa procesal en donde las pruebas puedan sustentar que hubo responsabilidad del disciplinable”.

Procurador Inhibición: La norma no ha entrado a regir. Inhibición y, en General de Inexequibilidad: La Corte debe realizar la subsidio, la Nación integración de la unidad normativa de toda inexequibilidad la expresión “cuando no haya modo de eliminar la responsabilidad”. La presunción de inocencia cobija la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad. La norma cuestionada es inconstitucional “porque en este caso el legislador invirtió la carga de la prueba en el sentido que es el sujeto disciplinable, y no el operador disciplinario, el que debe probar su inocencia respecto de los elementos que configuran la falta disciplinaria. En efecto, la mención expresa a la responsabilidad en el segmento normativo objeto de control, implica que el disciplinado concurre al proceso en calidad de responsable, y que la duda se aplica a su favor solo si se logra desvirtuar, justamente, su responsabilidad”.

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA

16. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la

Constitución, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. La competencia para controlar normas que no han entrado aún a regir 8

17. El Procurador General de la Nación solicita que la Corte Constitucional se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo, considerando que la norma no se encuentra vigente y, por lo tanto, este tribunal carecería de competencia para juzgar su constitucionalidad. Dicha solicitud no es de recibo, teniendo en cuenta que si bien es cierto que la norma demandada únicamente entrará a regir el 1 de julio de 20215, esta circunstancia no excluye que la Corte Constitucional tenga competencia para juzgar su constitucionalidad, de conformidad con la jurisprudencia constitucional6, porque aunque se trata de una norma cuya vigencia se encuentra latente, la misma entrará a regir7. Se trata de una norma existente pero, por el momento, ineficaz.

Teniendo en cuenta que el juicio de constitucionalidad recae sobre la validez de la norma legal y no sobre su eficacia8, proferir una sentencia inhibitoria significaría desconocer la competencia atribuida a esta Corte por el artículo 241 de la Constitución.

18. Por otra parte, juzgar la constitucionalidad de normas sancionadas, que entrarán a regir en el futuro, no constituye un control preventivo o cautelar, porque no recae sobre proyectos de Ley9 o de Acto Legislativo, el que constitucionalmente sólo procede en materia de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad y de los proyectos de leyes estatutarias (artículo 241, n. 8 de la Constitución), ni un

control carente de objeto10, considerando que se trata de verdaderas normas jurídicas de rango legal, sancionadas y promulgadas, que actualmente hacen parte del ordenamiento jurídico y, en este sentido, se encuentran sometidas al principio de supremacía constitucional, de acuerdo con el artículo 4 de la Constitución.

19. Por lo tanto, la Corte Constitucional sí es competente para conocer de la presente demanda.

B. CUESTIÓN PREVIA 5 A pesar de que el artículo 265 de la misma Ley 1952 de 2019 preveía que, salvo las normas procesales taxativamente allí determinadas, entrarían a regir cuatro meses después de la sanción de la Ley, lo que implicaría que la norma demandada entraría a regir el 28 de mayo de 2019, el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”” modificó la norma de vigencia y dispuso que la Ley 1952 de 2019 entrará a regir el 1 de julio de 2021. 6 Por ejemplo, a pesar de tratarse de no estar aún vigentes, la Corte Constitucional realizó el control de la constitucionalidad de normas incluidas en la Ley 599 de 2000, Código Penal (C-431/01 y C-646/01); en la Ley 600 de 2000, Código de Procedimiento Penal ( C-760/01); en Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C-634/11 y C-818/11); y en la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso

(C-083/14). 7 A pesar de que al momento de proferir la sentencia C-212/17, la norma demandada ya se encontraba vigente, dicha decisión advirtió: “debe aclararse que incluso en el caso en el que se tratara de una norma con vigencia latente al momento de ser juzgada su constitucionalidad, este hecho no impediría el control de constitucionalidad, tal como lo ha realizado en diferentes ocasiones esta Corte, al constatar que hay materia de juzgamiento tanto en el caso del control de las normas derogadas, pero que siguen produciendo efectos, como en el caso de aquellas que no han entrado aún a regir, pero que lo harán”. 8 La cuestión de la eficacia sólo resulta importante, cuando se trata del control de leyes derogadas, pero que producen efecto. Ver, entre otras, las sentencias C-329/01, C-896/09, C-931/09, C-819/11 y C-502/12. 9 El Auto 522/19 proferido por la Sala Plena, confirmó el rechazo de una demanda presentada contra el artículo 202 del Proyecto de ley 311 de 2019 Cámara y 227 de 2019 Senado al considerar que “su competencia, en el marco del control de constitucionalidad, es conferida “en los estrictos y precisos términos” del artículo 241 de la Constitución Política, norma que enlista taxativamente las normas cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte. En esta medida, resulta manifiestamente incompetente para conocer de un proyecto de Ley”. 10 “Bastaría entonces, como se observa, con que los actos sujetos a control tengan potencialidad de entrar en vigencia

y de producir efectos jurídicos. Si tienen esta vocación, entonces no carecería de objeto un pronunciamiento de constitucionalidad”: sentencia C-699/16. 9 La integración de la proposición jurídica completa y de la unidad normativa

20. De acuerdo con el inciso tercero del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, los accionantes tienen la carga de dirigir la demanda de inconstitucionalidad contra todas las normas que conformen una unidad jurídica y, por lo tanto, el Magistrado que sustancia el asunto debe inadmitir la demanda cuando constata que el accionante incumplió dicha carga, para que sea el ciudadano quien realice dicha integración.

Es el ciudadano el primer llamado a realizar la integración de la unidad de las normas demandadas, como resultado del carácter ordinariamente rogado del control de constitucionalidad de las normas con fuerza y rango de ley. Sin embargo, la misma norma del Decreto 2067 de 1991 dispone que la Corte podrá realizarlo en la sentencia.

21. Esta facultad oficiosa atribuida a la Corte Constitucional es excepcional, con el fin de no desconocer que su competencia se activa, de ordinario, con las pretensiones de los ciudadanos y porque la extensión oficiosa del objeto de control se realiza luego de la intervención ciudadana11 y de que el Procurador ha rendido su concepto, en el fallo, por lo que el ejercicio de esta potestad implica una afectación del carácter público del control de constitucionalidad.

22. Respecto de la facultad de extender el objeto del control de constitucionalidad, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado dos hipótesis,

con consecuencias jurídicas diversas: aquella en la que la demanda se dirige contra una proposición jurídica incompleta y aquella en la que la demanda se dirige contra una proposición jurídica completa, pero la misma forma una unidad normativa con otras que no fueron demandadas y que deberían, ineludiblemente, ser objeto del control de constitucionalidad12. La proposición jurídica incompleta ocurre cuando a pesar de que la demanda es apta, se encuentra dirigida contra (i) palabras o expresiones de la norma que, tomadas de manera aislada no disponen de contenido normativo o contenido regulador, es decir, no producen por sí mismas efecto jurídico alguno13 o (ii) porque, de declarar inexequibles dichas expresiones, la norma o alguna de sus partes, perdería sentido o contenido normativo14. En este 11 “(…) la conformación de la unidad normativa implica un control oficioso del ordenamiento al integrar disposiciones no demandadas expresamente y por lo tanto una restricción del carácter participativo de la acción, puesto que los intervinientes no pueden pronunciarse sobre los preceptos con los que se conformó la unidad normativa”: Corte Constitucional, sentencia C-182/16. 12 La ampliación del objeto de control es posible en dos hipótesis:“(…) cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”: sentencia C-320/97. “El primero

procede en los casos en que las expresiones acusadas no configuran en sí mismas una proposición jurídica autónoma, bien porque carecen de contenido deóntico claro o requieren ser complementadas con otras para precisar su alcance. El segundo es aplicable cuando si bien lo demandado conforma una proposición normativa autónoma, tiene un vínculo inescindible con otros textos legales, de manera que si se omitiera la integración, la decisión que adopte la Corte resultaría inocua. Igual criterio es utilizado cuando dicho vínculo se predica de una norma prima facie inconstitucional”: sentencia C-364/11. 13 Ocurre “(…) cuando: i) se demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo”: sentencia C-182/16. 14 “(…) para resolver los cargos de inconstitucionalidad formulados contra fragmentos normativos, deben tenerse en cuenta dos aspectos: (i) que lo acusado sea un contenido comprensible como regla de derecho que pueda contrastarse con las normas constitucionales y (ii) si los apartes que no han sido demandados perderían la capacidad de producir efectos jurídicos en caso de declararse la inexequibilidad del fragmento normativo demandado, es procedente la integración de la unidad normativa”: sentencia C-182/16. 10 evento, la extensión del objeto de control busca permitir el desarrollo del control de constitucionalidad, porque únicamente las normas con contenido jurídico, pueden ser cotejadas o contrastadas con la