CC - C499-2015

Sentencia C-499/15

(Bogotá D.C., 5 de agosto de 2015) DISPOSICIONES PARA PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCION EN LA CONTRATACION PUBLICA-Imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento/DISPOSICIONES PARA PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCION EN LA CONTRATACION PUBLICA-Facultad conferida a las entidades públicas, para cuantificar los perjuicios que se derivan del incumplimiento del contratista

FACULTAD CONFERIDA A LAS ENTIDADES PUBLICAS,

PARA CUANTIFICAR LOS PERJUICIOS QUE SE DERIVAN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA-No desconoce el derecho de igualdad, ni el debido proceso, ni el principio de buena fe, así como tampoco, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CONTRATACION ESTATAL-Jurisprudencia constitucional IGUALDAD-Triple papel en el ordenamiento constitucional/IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO-Reiteración de Jurisprudencia JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Cargo por supuesta mala fe del legislador PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMALIDADES-Contenido y alcance Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011

Referencia: Expediente D-10626

Actor: Flavio Efrén Granados Mora

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

1

I. ANTECEDENTES

1. Texto normativo demandado.

El ciudadano Flavio Efrén Granados Mora, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “cuantificando los perjuicios del mismo,” contenida en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, cuyo texto, con lo demandado en subrayas, es el siguiente: LEY 1474 DE 2011 (julio 12) Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

CAPÍTULO VII.

DISPOSICIONES PARA PREVENIR Y COMBATIR LA

CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA.

(…) ARTÍCULO 86. IMPOSICIÓN DE MULTAS, SANCIONES Y DECLARATORIAS DE INCUMPLIMIENTO. Las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública podrán declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal. Para tal efecto observarán el siguiente procedimiento:

a) Evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, la entidad pública lo citará a audiencia para debatir lo ocurrido. En la citación, hará mención expresa y detallada de los hechos que la soportan, acompañando el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación y enunciará las normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. En la misma se establecerá el lugar, fecha y hora para la realización de la audiencia, la que podrá tener lugar a la mayor brevedad posible, atendida la naturaleza del contrato y la periodicidad establecida para el cumplimiento de las obligaciones contractuales. En el evento en que la garantía de cumplimiento consista en póliza de seguros, el garante será citado de la misma manera; 2 b) En desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado, presentará las circunstancias de hecho que motivan la actuación, enunciará las posibles normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. Acto seguido se concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente, y al garante, para que presenten sus descargos, en desarrollo de lo cual podrá rendir las explicaciones del caso, aportar pruebas y controvertir las presentadas por la entidad; c) Hecho lo precedente, mediante resolución motivada en la que se consigne lo ocurrido en desarrollo de la audiencia y la cual se entenderá

notificada en dicho acto público, la entidad procederá a decidir sobre la imposición o no de la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento. Contra la decisión así proferida sólo procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá en la misma audiencia. La decisión sobre el recurso se entenderá notificada en la misma audiencia; d) En cualquier momento del desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado, podrá suspender la audiencia cuando de oficio o a petición de parte, ello resulte en su criterio necesario para allegar o practicar pruebas que estime conducentes y pertinentes, o cuando por cualquier otra razón debidamente sustentada, ello resulte necesario para el correcto desarrollo de la actuación administrativa. En todo caso, al adoptar la decisión, se señalará fecha y hora para reanudar la audiencia. La entidad podrá dar por terminado el procedimiento en cualquier momento, si por algún medio tiene conocimiento de la cesación de situación de incumplimiento.

2. Pretensión y cargos. 2.1. Pretensión. Se solicita a este tribunal que declare la inexequibilidad de la expresión subrayada, por considerarse que vulnera el preámbulo y los artículos 13, 29, 83 y 228 de la Constitución. 2.2. Cargos. La demanda presenta tres cargos, a saber: 2.2.1. El primer cargo plantea la violación del preámbulo y del artículo 13 de la Constitución, por cuanto la expresión acusada establece un trato contrario a la justicia y a la igualdad, al prever la posibilidad de que la administración

cuantifique los perjuicios del incumplimiento del contrato, valga decir, al reconocerle a la administración la condición de juez y de parte. Así, pues, sería suficiente que la administración afirme que existen perjuicios para que ellos puedan exigirse a los contratistas, pese a que dichos perjuicios pueden ser inciertos y carecer de apoyo fáctico y jurídico. De esta manera, además de contar con la facultad de declarar incumplimientos e imponer sanciones, la 3 administración queda también habilitada para cuantificar, por la vía administrativa, la existencia de perjuicios. Por el contrario, si quien pretende la indemnización de perjuicios es el contratista deberá acudir a la jurisdicción a efectos de que sean allí declarados y cuantificados. Si bien las entidades del Estado tienen determinados privilegios, atribuir la competencia para cuantificar los perjuicios desborda el margen de configuración del legislador, pues se introduce una diferencia de trata injustificada, al permitir a una parte del contrato cuantificar los perjuicios y al exigir a la otra que acuda ante la jurisdicción para tal propósito. 2.2.2. El segundo cargo señala que la expresión demandada vulnera el artículo 29 de la Constitución, en tanto se otorga una competencia a la administración pero no se reglamenta su ejercicio ni se alude a la necesidad de hacer una ponderación de la prueba. No es admisible que los perjuicios se presuman, cuando deben probarse, para proceder a cuantificarlos por parte de la administración. La existencia de perjuicios y su cuantificación son asuntos que corresponden a una decisión judicial y obedecen a un ejercicio probatorio.

2.2.3. El tercer cargo advierte que la expresión demandada desconoce la presunción de buena fe y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, previstos en los artículos 83 y 228 de la Constitución, al asumir, sin que exista prueba que lo soporte, que de la declaración de incumplimiento de un contrato se sigue de manera necesaria la causación de perjuicios, aunque no ocurra así en la realidad, para proceder a cuantificarlos. De esta forma “al concederse a la administración pública la facultad de establecerse como ciertos unos perjuicios a través de su propio o simple dicho, se impone la formalidad sobre la realidad fáctica (…)”.

3. Intervenciones. 3.1. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. Precisa que en la exposición de motivos del proyecto1 que a la postre sería la ley que contiene la expresión demandada, se destacó la necesidad de dotar a la administración de un procedimiento expedito, con respeto del debido proceso, para imponer multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento. Considera que el concepto de la violación de la demanda no cumple con los mínimos argumentativos de certeza y pertinencia, pues pretende equiparar situaciones que no son equiparables. En este contexto, si se llega a decidir de fondo el caso, trae a cuento las Sentencias C-618 de 2012 de la Corte Constitucional y las del 4 de junio de 1998 (Rad. 13988) y del 13 de noviembre de 2008 (Rad. 68001-23-31-000-1996-02081-01(17009)), de la Sección Tercera de la Sala de

lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para destacar el margen de configuración del legislador en materia de contratación estatal y afirmar que esta medida se enmarca dentro de dicho margen. 1 Cfr. Gaceta del Congreso 607 del 7 de septiembre de 2010, proyecto de ley 142, Senado. 4 3.2. Intervención de la Universidad Libre de Bogotá: inhibición y exequibilidad. Aclara que la administración goza de una serie de prerrogativas o potestades excepcionales en materia contractual, que están justificadas por los fines esenciales del Estado. Considera que la demanda no desarrolla de manera adecuada el concepto de la violación del preámbulo, pues no muestra de qué manera sería vulnerado por la expresión demandada. En cuanto a los cargos restantes, advierte que la administración no puede equipararse al contratista, justamente porque tiene unas prerrogativas; que la cuantificación del perjuicio no resulta del capricho de la administración, sino de un procedimiento administrativo especial; y que la cuantificación del perjuicio no es automática ni obedece a una presunción, sino que resulta del referido procedimiento. 3.3. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal: inexequibilidad. Considera que es una exigencia del debido proceso la de que los conflictos entre la administración y el contratista sean resueltos por la jurisdicción. De manera excepción, por razón de garantizar la continua ejecución del contrato estatal, que persigue finalidades de interés público, se autoriza a la administración para ejercer funciones propias del juez del contrato, como las de interpretarlo, declarar su caducidad o imponer multas.

No obstante, la administración no puede fijar los perjuicios causados por el incumplimiento, diferentes a los previstos en la cláusula penal, ni siquiera en el acto de liquidación del contrato. Si la administración pretende reclamar por otro tipo de perjuicios debe acudir ante el juez del contrato y demostrar su existencia y su cuantía. En este contexto, la expresión demandada le permite a la administración de fijar por medio de un acto administrativo, que goza de presunción de legalidad y tiene carácter de título ejecutivo, tanto la existencia como la cuantificación de los perjuicios, lo cual “carece de justificación porque [esta facultad] no persigue la ejecución del contrato ni la construcción de la obra ni la prestación del servicio”, de tal suerte que se vulnera el artículo 29 de la Constitución, al no permitir que el conflicto sea conocido y juzgado por el juez del contrato, que es el competente para ello. 3.4. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. Advierte que el concepto de violación de la demanda carece de certeza, pues hace una interpretación irrazonable de la norma demandada, al asumir que la expresión demandada permite cuantificar los perjuicios al mero arbitrio de la administración, cuando lo cierto es que la declaración del incumplimiento no es automática, sino que resulta de un procedimiento administrativo en el cual pueden participar el contratista y el interventor, que pueden incluso aportar y controvertir pruebas. Esta declaración se hace por medio de un acto administrativo motivado, contra el cual procede el recurso de reposición en la vía gubernativa y puede proceder

la acción contencioso administrativa. En este contexto, considera que en realidad no se está frente a una facultad exorbitante de la administración, sino que la expresión demandada reitera lo ya contenido en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, en el sentido de declarar el incumplimiento y hacer efectiva la 5 cláusula penal del contrato. Es dentro de los límites de esta cláusula penal que se cuantifican los perjuicios, pues debe haber una proporcionalidad entre los perjuicios efectivamente sufridos y los previstos anticipadamente en la cláusula penal. A partir de esta interpretación de la norma demandada, solicita que si hay una decisión de fondo, ésta sea la de declararla exequible. 3.5. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad. Destaca las prerrogativas de la administración en materia contractual y su fundamento, para advertir que ellas, sean cláusulas exorbitantes en estricto sentido (interpretación unilateral, modificación unilateral, terminación unilateral, caducidad o reversión) o sean otro tipo de prerrogativas, están justificadas constitucionalmente por el interés público que está implícito en la contratación estatal. A partir del artículo 14 de la Ley 80 de 1990 y 17 de la Ley 1150 de 2007, señala que la administración puede pactar multas y cláusulas penales con el contratista y tiene la facultad para hacerlas efectivas. En este contexto, considera que el artículo 86 de la Ley 1474 de 2007 complementa el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, al fijar un procedimiento expedito que no es desconoce el debido proceso2 y en el cual se

le reconoce a la administración una facultad que es necesaria para preservar dicho interés público. 3.7. Intervención del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. Coinciden con otros intervinientes en señalar que el concepto de la violación de la demanda carece de certeza y de pertinencia, pues parte de una interpretación del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 que no corresponde a su contenido y sus argumentos son de conveniencia. En el evento de que se estudiara de fondo el asunto, reitera los argumentos sobre las potestades exorbitantes y, al analizar el referido artículo, precisa que la cuantificación de los perjuicios es inherente a la efectividad de la sanción que se sigue de haberse declarado el incumplimiento y que, al hacerse en el marco de un procedimiento administrativo, no es contraria a las normas que se señala en la demanda como vulneradas. 3.8. Intervención de los ciudadanos Daniel Orduz, Natalia Neira; Felipe Nova y Juan Velasco: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. Afirman que el concepto de la violación de la demanda carece de suficiencia, pues no alcanza a generar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la expresión demandada. En cuanto al fondo, advierten que no hay obligación de tratar igual al contratista y a la administración, porque en el caso de la segunda está de por medio el interés público; que la norma demandada sí garantiza el debido proceso, al prever un procedimiento en el cual los interesados pueden hacer parte y defender sus derechos; que en modo alguno se presume la mala

fe del contratista, pues su declaración de incumplimiento resulta del procedimiento administrativo y debe fundarse en el derecho sustancial y en los medios de prueba existentes. 2 Para ilustrar su dicho, trae a cuento la Sentencia C-434 de 2013. 6 3.9. Intervención de la Universidad de la Sabana: exequibilidad. Aclara que la norma demandada se aplica a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, lo que implica que no puede aplicarse a otro tipo de entidades. Así decantado el ámbito de aplicación, considera que la diferencia de trato está justificada en este caso, por los fines que persigue la administración. De otra parte, no es posible asumir, como al parecer lo hace la demanda, la mala fe de la administración, pues la cuantificación de perjuicios resulta de un procedimiento administrativo y se funda en referentes fácticos y jurídicos objetivos. 3.10. Intervención de la Universidad de Caldas: inhibición y exequibilidad. Dice que el concepto de la violación no cumple con los mínimos argumentativos. La violación del preámbulo carece de claridad, pertinencia y suficiencia, pues se incurre en repetidas contradicciones, se emplea argumentos históricos y no se genera dudas sobre la exequibilidad de la expresión demandada. La violación del artículo 13 carece de especificidad, porque no se concreta la acusación en el sentido de mostrar una oposición objetiva y verificable. La violación del artículo 83 y del artículo 228 carece de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, porque en realidad

no se refieren a estos artículos sino al debido proceso. El único cargo que se tiene por apto y, por ende, se estudia de fondo es el del debido proceso. En este estudio se reiteran los argumentos planteados por otros intervinientes y se destaca que al contratista se le garantizan sus derechos tanto en el procedimiento administrativo como en el eventual proceso judicial posterior. 3.11. Intervención de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad. Señala que la existencia de un régimen jurídico diferenciado para la administración tiene justificación constitucional, por lo que no se debe tratar igual a la administración y al contratista; que las demás vulneraciones que señala la demanda obedecen a una lectura incompleta de la norma demandada, pues en ella se prevé un procedimiento para establecer la existencia de los perjuicios y para cuantificarlos.

4. Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición. 4.1. El Ministerio Público, por medio del Concepto 5892, solicita a este tribunal que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la disposición demandada, dada la ineptitud sustancial de la demanda. 4.2. Para fundar su solicitud, el concepto advierte que el concepto de la violación de la demanda no satisface las cargas mínimas de argumentación que le son exigibles. Señala que los ataques del actor corresponden a proposiciones normativas inexistentes, como las de que “la disposición implica una presunción de perjuicios, una presunción de mala fe, una facultad de enriquecimiento sin causa a favor de la administración y la capacidad para tasar injustificadamente los perjuicios”, pues el incumplimiento puede o

no declararse y, solo sí se declara, se puede llegar a cuantificar los perjuicios, 7 lo que implica que en modo alguno se presume el incumplimiento o los perjuicios y, en caso de haberlos, el resarcirlos no puede calificarse como un enriquecimiento sin causa. Al requerirse de un procedimiento administrativo, no se puede afirmar que se presuma la mala fe del contratista o su incumplimiento, sino que es menester probar tanto lo uno como lo otro, con plena garantía del debido proceso. En cuanto al argumento de que los perjuicios en el ámbito del contrato sólo pueden ser tasados por el juez, “no se sustenta un verdadero parámetro de constitucionalidad, pues la Constitución no prohíbe a la administración expedir actos administrativos de carácter particular en los cuales imponga obligaciones a los particulares”.

II. FUNDAMENTOS.

1. Competencia.

Este tribunal es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la expresión “cuantificando los perjuicios del mismo,” contenida en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Cuestión previa: la aptitud sustancial de la demanda. 2.1. Dado que la mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público consideran que el concepto de la violación de la demanda no satisface los mínimos argumentativos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, es menester estudiar, como cuestión previa, la aptitud de la demanda. 2.2. Las anteriores exigencias argumentativas son mínimas, pues el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad es una de las maneras que tiene el

ciudadano de hacer efectivo su derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, conforme a lo previsto en el artículo 40.7 de la Constitución y su acceso a la administración de justicia, según lo dispuesto en el artículo 229 ibídem. Así, pues, al momento de verificar dichos mínimos argumentativos, el rigor de este tribunal no puede llegar a ser tal que haga nugatorio este derecho fundamental. Por ello, el análisis de los requisitos de la demandada debe hacerse conforme al principio pro actione, de tal suerte que, incluso si existe una duda sobre la admisibilidad de la demanda, ésta debe resolverse a favor de su admisibilidad, de tal manera que este tribunal pueda pronunciarse de fondo sobre el asunto y no tenga que inhibirse de hacerlo3. 2.3. En el primer cargo parte de la base de que la expresión demandada introduce una diferencia de trato entre la entidad estatal y el contratista. Se argumenta que al tratarse de dos partes en un contrato, ambas deberían tener los mismos derechos y obligaciones. No obstante, la norma demandada le 3 Cfr. Sentencias C-480 de 2003, C-814 de 2009, C-012 y C-978 de 2010, C-533 de 2011, C-589 de 2012, C511 de 2013 y C-081 de 2014. 8 permite a la entidad estatal seguir un procedimiento, en el cual obra como juez y como parte, que el actor califica de privilegio, sin reconocer al contratista una facultad semejante. Considera que esta diferencia de trato es injustificada, pues tanto la administración como el contratista deberían acudir ante el juez del contrato para probar en un proceso judicial la existencia de perjuicios

derivados del incumplimiento y obtener su cuantificación. Este cargo sigue un hilo conductor que lo hace comprensible; recae sobre una proposición jurídica real y existente, pues, en efecto, la expresión demanda brinda un trato diferente a las partes del contrato estatal cuando se trata de cuantificar los perjuicios causados por el incumplimiento del mismo; advierte que esta diferencia de trato es contraria al preámbulo y al principio de igualdad, pues las partes del contrato deberían ser tratadas igual y la diferencia de trato de la expresión demandada es desmedida e inequitativa. En estas condiciones, al analizar el cargo conforme al principio pro actione, se aprecia que al menos prima facie surge una duda mínima sobre la exequibilidad de la expresión demandada. La argumentación del actor sobre la necesidad de que la diferencia de trato a las partes del contrato estatal debe estar justificada, se enmarca dentro de la doctrina reiterada de este tribunal, pues la peculiar personalidad del Estado o el interés público no son, ab initio, suficientes para asumir que es viable una diferencia de trato a su favor, sin examinar si ésta está o no justificada4. 2.4. Los cargos restantes parten de la base de que la cuantificación de los perjuicios, según la norma demandada, se sigue de manera necesaria de la declaración del incumplimiento del contrato, de tal suerte que no podría declararse el incumplimiento sin cuantificar los perjuicios. Esta previsión pasa por alto dos importantes circunstancias: (i) que no todo incumplimiento del contrato genera perjuicios y (ii) que no todos los perjuicios que se siguen del incumplimiento del contrato son imputables al contratista, pues en algunos de

ellos puede haber circunstancias como las previstas en el régimen de exoneración de responsabilidad. En estas circunstancias, al menos prima facie, la expresión demandada parece facultar a la entidad estatal a cuantificar los perjuicios, sea que los haya o no y sin que importe la existencia de posibles circunstancias de exoneración de responsabilidad, lo cual, además de presumir la existencia de hechos y responsabilidades inciertas, atribuidas a la mala fe del contratista, por un mero celo formal, que puede no corresponder a la realidad, acaba en la práctica presumiendo la responsabilidad patrimonial del contratista, sin que exista una decisión judicial que sobre el asunto y declare, con fundamento en el material probatorio, dicha responsabilidad. En estas condiciones, examinado el segundo y el tercer cargo, se vislumbra que el entendimiento que del asunto se forma el actor es razonable, pues si bien puede existir duda respecto a la contradicción entre la expresión demandada y las normas constitucionales que señala como vulneradas5, esta duda, conforme 4 Infra II, 4.5.1.6. 5 Infra II, 5.5. 9 al principio pro actione, debe resolverse en favor de la admisibilidad de la demanda6.

3. Problema jurídico.

Corresponde determinar si la expresión: la expresión: “cuantificando los perjuicios del mismo,”, contenida en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, al atribuir esta competencia a la entidad estatal, en el contexto de un procedimiento administrativo en el ámbito de los contratos estatales, ¿vulnera el principio de igualdad de trato (art. 13 CP), el derecho a un debido proceso

(art. 29 CP), el principio de buena fe (art. 83 CP) y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades (art. 228 CP)? Dada la estrecha relación que existe entre el segundo y el tercer cargo de la demanda, su estudio se hará de manera conjunta.

4. Primer Cargo: vulneración del preámbulo de la Constitución y del principio de igualdad de trato (art. 13 CP). 4.1. Alcance del cargo.

La demanda sub examine plantea que a pesar de tener la misma condición: la de parte en un contrato estatal, la expresión demandada prevé un trato distinto para la entidad estatal, a la que otorga competencia para cuantificar, por sí misma, los perjuicios del incumplimiento del contrato, mientras que su contraparte no puede hacerlo. A su juicio, esta diferencia de trato, que califica de desmedida y de inequitativa, carece de justificación constitucional. 4.2. El margen de configuración del legislador en materia de contratación estatal. Reiteración de jurisprudencia. 4.2.1. En un Estado Social y Democrático de Derecho la contratación estatal, en tanto modalidad de la gestión pública, está regida por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, economía, imparcialidad y publicidad, previstos en el artículo 209 de la Constitución7. En la contratación estatal está comprometido el interés general, ya que el contrato estatal es un instrumento para cumplir las finalidades del Estado, hacer efectivos los deberes públicos y prestar los servicios públicos, con la colaboración de los particulares8. La prevalencia del interés general, que es uno de los

fundamentos del Estado Social y Democrático de Derecho de Colombia, conforme a lo previsto en el artículo 1 de la Constitución, implica que la defensa de este interés es una finalidad primordial en materia de contratación estatal y, además, un elemento relevante para su fundamento y estructura9. 6 Supra II, 2.2. 7 Cfr. Sentencias C-088 de 2000, C-372 de 2002 y C-618 de 2012. 8 Cfr. Sentencia C-932 de 2007. 9 Cfr. Sentencia C-618 de 2012. 10 Por ello, la entidad estatal debe cumplir con los antedichos principios y garantizar que los contratistas también los cumplan10, tanto en planeación como en la celebración y ejecución del contrato estatal. 4.2.2. En el contexto de la contratación estatal, este tribunal ha fijado una serie de criterios para determinar el margen de configuración del legislador11: (i) el legislador puede regular esta materia en diversas normas, que conforman un estatuto general de la contratación, de tal suerte que no está obligado a dictar un estatuto único de contratación (art. 150.25 CP); (ii) dada la amplitud de su competencia, que le permite “expedir el estatuto general de la contratación de la administración pública y en especial de la administración general”12, el legislador tiene un amplio margen de configuración “para diseñar un régimen legal cuya finalidad sea la de propender hacia el logro de los objetivos constitucionales del Estado Social de Derecho”, dado que, como ya se advirtió, el contrato estatal “no es un fin en sí mismo sino un medio para la consecución de los altos objetivos del Estado”; (iii) dentro de este margen

de configuración se puede regular “los aspectos más significativos de la contratación pública”, entre los que se encuentran, por ejemplo, las cláusulas o potestades excepcionales, la clasificación de los contratos, los deberes y derechos de las partes, la competencia y la capacidad para contratar, los principios fundamentales, las nulidades, el control de la gestión contractual, la responsabilidad contractual, la liquidación del contrato, la solución de controversias, etc., “dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a parámetros constitucionales”13. 4.3. La igualdad como valor, principio y derecho. Reiteración de jurisprudencia. 4.3.1. La igualdad tiene un tripe rol en el ordenamiento constitucional: el de valor, el de principio y el de derecho14. En tanto valor, la igualdad es una norma que establece fines, dirigidos a todas las autoridades creadoras del derecho y en especial al Legislador; en tanto principio, la igualdad es una norma que establece un deber ser específico y, por tanto, se trata de una norma de mayor eficacia que debe ser aplicada de manera directa e inmediata por el Legislador o por el juez15; en tanto derecho, la igualdad es un derecho subjetivo que “se concreta en deberes de abstención como la prohibición de la discriminación y en obligaciones de acción como la consagración de tratos favorables para los grupos que se encuentran en debilidad manifiesta. La correcta aplicación del derecho a la igualdad no sólo supone la igualdad de 10 Cfr. Sentencia C-713 de 2009. 11 Estos crite