CC - C505-2023

C-505-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena Sentencia C-505 de 2023

Referencia: expediente D-15.271

Accionante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Asunto: Acción de inconstitucionalidad contra el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas”, incorporado a la Ley 2276 de 2022 mediante el artículo 77 de la misma.

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., noviembre veintiuno (21) de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez presentó demanda de inconstitucionalidad contra la medida contemplada en el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas”, incorporado a la Ley 2276 de 2022 mediante el artículo 77 de la misma, por el presunto desconocimiento de los artículos 13, 67, 69 de la Carta Política.

II. NORMA DEMANDADA

2. A continuación, se transcribe la norma que hace referencia al Anexo demandado: LEY 2276 DE 2022

(Noviembre 29) POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1 DE

ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2023

El CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:

(…) ARTÍCULO 77. CREACIÓN SECCIÓN PRESUPUESTAL ENTES AUTÓNOMOS UNIVERSITARIOS ESTATALES - UNIVERSIDADES PÚBLICAS. En cumplimiento de la sentencia C-346 de 2021 proferida por la Corte Constitucional, las apropiaciones presupuestales se asignan en la sección presupuestal 2257 denominada “Entes autónomos universitarios estatales - Universidades Públicas”, en la cual se incorporan los montos totales de gastos de funcionamiento e inversión que la Nación transfiere a cada uno de estos entes autónomos. El gasto de funcionamiento e inversión de cada universidad está contenido en el anexo que forma parte de la presente ley. En el caso de los recursos de inversión de que trata el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, cada ente autónomo universidad pública deberá tener registrado un proyecto de inversión en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional -BPIN. PARÁGRAFO. En el anexo del decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación dentro de la sección presupuestal “Entes autónomos universitarios estatales - Universidades Públicas”, cada Universidad se identificará como una unidad ejecutora solo para lo relacionado con la gestión presupuestal del giro de dichos recursos y realizará el registro de su ejecución presupuestal en el Sistema Integrado de Información Financiera -SIIF Nación para la transferencia de los recursos a sus tesorerías, para lo cual se garantizará el PAC sin necesidad de solicitud, atendiendo la respectiva autonomía presupuestal sin que por ello sean considerados como establecimientos públicos.

3. Es de anotar que el Anexo a que se refiere el inciso final del párrafo primero del artículo 77, que contempló la medida demandada en la presente ocasión, se encuentra desarrollado por la Sección 2257 de la misma Ley “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones Para la Vigencia Fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2023”. Allí aparecen las unidades de ejecutoria de cada una de las 33 universidades públicas.

4. La magistrada sustanciadora admitió la demanda, mediante auto del 15 de mayo de 2023 y dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Así mismo, ordenó

[1] fijar en lista del proceso e invitó a intervenir en él a diferentes instituciones . Por último, corrió traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera concepto sobre el asunto.

5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

III. LA DEMANDA

6. El accionante inició su escrito de demanda manifestando que el Anexo a que se refiere el primer inciso del artículo 77 de la Ley 2276 de 2022 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la Vigencia Fiscal del 1º de Enero al 31 de diciembre de 2023”, es una disposición de rango legal susceptible de control por parte de la Corte Constitucional y alegó que la medida contemplada en esa disposición

desconoció los artículos 13, 67 y 69 de la Constitución. Fundó su censura en los siguientes dos cargos.

1. La medida contemplada en la disposición acusada desconoce los artículos 13 y 67 de la Constitución porque destinó recursos para financiar los gastos de inversión de las Universidades Públicas del orden nacional, pero no lo hizo para las del orden territorial

7. Para fundamentar este primer cargo, el demandante manifestó que, según lo señalado por el artículo 69 superior, todas las universidades públicas, al margen de si pertenecen al orden nacional, departamental, distrital o municipal, son órganos autónomos del Estado. Lo anterior sin perjuicio de que, dependiendo de la autoridad que las haya creado –Congreso de la República, Asamblea o Concejo– y, para efectos administrativos, las universidades públicas se dividan en universidades públicas del orden nacional y universidades públicas del orden territorial.

8. Bajo esa perspectiva y, tomando nota de lo dispuesto por el artículo 67 constitucional, el accionante precisó que, a todas las universidades públicas, esto es, también a las universidades del orden departamental, distrital y municipal, se les debe garantizar “la participación del Estado en la

[2] financiación de la educación superior pública” , así como la igualdad “entendida como que todas tienen derecho a recibir recursos por parte de la [3] Nación para sus gastos” .

9. Según el accionante, el Legislador en el anexo demandado adoptó una medida que, en lugar de proceder de la manera descrita, desconoció los mandatos derivados de los artículos 67 y 13 superiores. En criterio del actor,

en “el ‘Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales - Universidades Públicas’ el Congreso de la República incorporó una medida que dispuso que, en el año 2023, la Nación aportaría recursos para los gastos de funcionamiento y de inversión de las Universidades Públicas del orden nacional, pero en el caso de Universidades Públicas del orden territorial solo financiaría sus gastos [4] de funcionamiento” .

10. El demandante enfatizó que el artículo 67 superior no realizó distinción alguna entre las diferentes universidades públicas y el Legislador en el Anexo

[5] no se apoyó “en un principio de razón suficiente” para realizar la distinción, lo que supone desconocer lo dispuesto en el artículo 13 constitucional. Enseguida se pronunció de manera completa sobre el derecho de igualdad según la jurisprudencia constitucional.

11. En un segundo punto, abordó lo relativo a las reglas de financiación de las Universidades Públicas por parte de la Nación y especificó que “para el caso de las Universidades oficiales, ese mandato fue desarrollado en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, según el cual la Nación debe transferir a las Instituciones de Educación Superior Pública recursos para financiar sus gastos

[6] de funcionamiento e inversión” . Afirmó que a partir de lo expuesto resultaba factible concluir, de manera inequívoca, “que la transferencia se debe realizar a las instituciones del orden nacional y del orden territorial sin [7] distinción alguna” .

12. Destacó, asimismo, que la Corte Constitucional al fijar el alcance del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, “también ha entendido que la Nación debe

girar fondos para sufragar los gastos de funcionamiento e inversión de las [8] Universidades Públicas con independencia del orden al que pertenezcan” . Puso énfasis en que, con el propósito de cumplir con el mandato incorporado por el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 es indispensable que “el Presupuesto General de la Nación tenga una partida presupuestal destinada a financiar los gastos de funcionamiento e inversión de las 33 Universidades Públicas del [9] país” .

13. Subrayó que ese requerimiento fue puesto de presente por la Corte

[10] Constitucional en la sentencia C-346 de 2021 y advirtió que, si se considera lo definido por la Corte en la providencia mencionada, resulta factible observar dos reglas. Por una parte, “que en el Presupuesto General de la Nación deben apropiarse recursos para gastos de funcionamiento y de [11] inversión de todas las Universidades Públicas” . Por otra parte, “que el detalle del gasto para cada una de las 33 Instituciones de Educación Superior Pública del país deberá estar contenido en un anexo que formará parte del Presupuesto General de la Nación (lo que convierte al anexo en una [12] disposición legal)” .

14. Según el accionante, si esta última regla se interpreta a la luz de la Constitución, específicamente, desde los mandatos contemplados en los artículos 13 y 67 superiores, entonces resulta forzoso entender “que el detalle del gasto implica precisar cuántos recursos para funcionamiento e inversión se le darán a cada una de las 33 Universidades oficiales del país en aras de

garantizar el mandato constitucional que tiene la Nación de participar en la financiación de los servicios educativos estatales sin distinción ni [13] discriminación alguna” .

15. En tal virtud, a juicio del demandante queda claro que desde la Constitución de 1991 la Nación se encuentra sujeta a “aportar fondos para ayudar a sufragar los gastos de funcionamiento e inversión de todas las Instituciones de Educación Superior Pública, sin importar el orden al que

[14] pertenezcan” . No obstante, el accionante relacionó los motivos por los cuales este mandato no se cumple con la medida incorporada en el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas”, que es parte integral de la Ley 2276 de 2022, según el artículo 77 de la referida Ley.

16. Así, con el objeto de demostrar por qué la medida contemplada en el Anexo mencionado desconoce los artículos 13 y 67 superiores, el demandante se valió de la metodología desarrollada por la Corte Constitucional para estudiar el desconocimiento del derecho a la igualdad. En ese sentido explicó i) las razones por las cuales puede sostenerse que las universidades públicas del orden nacional y del orden territorial son sujetos comparables; ii) en qué consiste el trato desigual cuestionado y iii) por qué ese trato desigual no se encuentra constitucionalmente amparado o justificado.

17. Con fundamento en el análisis realizado que se abordará detalladamente en el análisis del cargo formulado más adelante, el accionante sostuvo que se demostraba cómo el Congreso de la República “excluyó a las

Universidades Públicas del orden territorial de la financiación nacional para sus gastos de inversión sin tener una justificación constitucionalmente [15] admisible” .

2. La disposición acusada desconoce el artículo 69 de la Carta Política porque impide que las Universidades Públicas del orden territorial administren autónomamente los recursos que la Nación debe transferirles

18. Para sustentar este segundo cargo, el demandante recordó que la Constitución de 1991 introdujo modificaciones significativas en materia de educación superior. Puso de presente que, de conformidad con el artículo 67 superior, la educación es un derecho y un servicio público esencial y que su regulación, inspección y vigilancia le concierne al Estado. Mencionó que al tenor de lo dispuesto por el artículo 68 se les garantiza a los particulares la libertad “para fundar establecimientos educativos, siempre que cumplan los

[16] requisitos de ley” .

19. Ahora bien, en relación con el artículo 69 constitucional precisó que esta norma introdujo un cambio en relación con la naturaleza jurídica de las instituciones de educación superior. Esta modificación se tradujo en que estas “dejaron de ser establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Educación

[17] y se convirtieron en órganos autónomos” . También hizo en hincapié acerca de que sobre la base de la autonomía universitaria el Estado les reconoce a las instituciones de educación superior diversos derechos y facultades, algunos de [18] ellos previstos en los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992 . Citó sentencias de la Corte Constitucional para concluir que “la dimensión positiva

de la autonomía universitaria comprende dos de sus facetas principales: la autonomía universitaria en materia presupuestal y la autonomía universitaria [19] en materia administrativa” .

20. Indicó que la jurisprudencia constitucional ha entendido la autonomía presupuestal de las universidades estatales “como la posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos

[20] constitucionales y legales de la respectiva entidad” . Puso énfasis en que [21] esta facultad fue reconocida en el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 , les permite a las universidades hacer una distribución de sus recursos en concordancia con sus propias necesidades y prioridades, definidas además de modo autónomo, esto es, sin intervención de las autoridades o del sector [22] privado .

21. Reiteró que sin recursos la autonomía presupuestal y administrativa se vacía de contenido, en tanto sin medios económicos no puede materializarse el ejercicio de esas prerrogativas. En fin, puso de relieve que “el objeto de la autonomía presupuestal y la autonomía administrativa es que tales entes puedan manejar, de manera independiente, los recursos que hacen parte de su

[23] presupuesto” . Por último, insistió en que si se considera que la medida contemplada en “el ‘Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas’ no asigna recursos para financiar los gastos de [24] inversión de las Universidades Públicas del orden territorial” , tal circunstancia implica que “frente a ese rubro dichas entidades no pueden

ejercer la autonomía presupuestal y administrativa que el artículo 69 de la Carta Política les reconoce, en tanto no existe el objeto (recursos) respecto del [25] cual desplegarlas (inversión)” .

22. A lo dicho agregó que, si bien las universidades estatales del orden territorial podía contar con fuentes de ingresos alternativas para financiar gastos de inversión, tal circunstancia carecía de relevancia, toda vez que con su decisión el Legislador les quitó la posibilidad de manejar autónomamente

[26] recursos que la Nación está obligada a transferirles” . Con fundamento en los dos cargos formulados, solicitó a la Corte declarar inexequible el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas”.

IV. INTERVENCIONES

1. Universidad Regional Indígena del Cauca

23. La Universidad Regional Indígena del Cauca presentó escrito de intervención, en el que coadyuvó la demanda. Desde esa perspectiva, argumentó que esta cumplía con todas las exigencias de aptitud y manifestó que se encontraba de acuerdo con las razones desarrolladas por el accionante para fundamentar los cargos formulados. Por consiguiente, solicitó a la Corte

[27] acceder a las pretensiones formuladas por el demandante . ii. Universidad de Cundinamarca

24. Tras sintetizar la demanda, la Universidad interviniente solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas” del artículo 77 de la Ley 2276 de 2022 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de

capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023”. Para fundamentar su solicitud reiteró, de manera [28] [29] general , los argumentos desarrollados por el accionante .

25. La Universidad de Cundinamarca también coincidió con el accionante en el sentido de que el Anexo demandado desconoció el artículo 69 al no asignar “recursos para financiar los gastos de inversión de las universidades públicas del orden territorial, lo cual significa que “estas entidades no pueden ejercer su autonomía presupuestal y administrativa en los gastos de

[30] inversión” .

1. Ministerio de Educación Nacional

26. Luego de pronunciarse sobre la demanda y los cargos presentados por el accionante, la autoridad interviniente expuso argumentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial para sustentar su solicitud de declarar la exequibilidad del “Anexo Entes Autónomos Estatales” incorporado a la Ley

[31] 2276 de 2022 por el artículo 77 de esta normatividad .

27. A propósito del principio de reserva de ley en materia presupuestal, la autoridad interviniente sostuvo que “el presupuesto no [era] una fuente

[32] autónoma de autorización de gasto” . En tal virtud, sostuvo que la afirmación hecha por el accionante en su escrito de demanda –en el sentido de que el Anexo acusado no incluyó en el Presupuesto General de la Nación apropiaciones para gastos de inversión con destino a universidades públicas de orden territorial y, al no incorporarlas vulneró los artículos 13, 67 y 69

superiores–, desconocía “el Presupuesto dentro del marco del principio de [33] reserva de ley o legalidad presupuestal” . A continuación, se refirió a varios pronunciamientos de la Corte Constitucional que en su criterio aclaran el [34] punto .

28. Enseguida, se propuso analizar el alcance de las disposiciones de la ley aludida. Así, al pronunciarse sobre la Ley 30 de 1992 –como el título presupuestal o “ley anterior”–, señaló que, acorde con lo dispuesto en la

[35] sentencia C-346 de 2021 , la Corte dispuso incluir “una sección presupuestal independiente y un Anexo en el Presupuesto General de la Nación, mandato en virtud del cual se creó la sección presupuestal 2257 Entes Autónomos Universitarios Estatales - Universidades Pública”. Puntualizó que en este Anexo fueron incorporados “de forma global los aportes de la Nación a dichas entidades en cumplimiento de los mandatos legales respectivos, respetando su autonomía y en armonía con la estructura institucional del sector [36] educación” . Sin embargo, en su criterio, lo anterior no puede equipararse a que “exista plena discrecionalidad para la inclusión de las diferentes partidas de esta Sección; su regulación legal se rige, en lo fundamental, por lo dispuesto en los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, que consagró unas reglas que acató la redacción del presupuesto y cuyo contenido constituye el [37] verdadero reproche del demandante” .

29. Añadió que el accionante lo que reclamó fue incluir “para cualquier

universidad pública, nacional o territorial, apropiaciones de todo tipo [38] (inversión y funcionamiento)” y añadió que “con ello se [desconocía] el contenido de la normativa que se ha venido aplicando sobre los recursos del Presupuesto General de la Nación y de las entidades territoriales, que reciben [39] las universidades” . Luego del análisis normativo de los artículos pertinentes de la Ley 30 de 1992, indicó que, tras recibir la orden de crear la sección presupuestal, se observaron las directrices de los títulos jurídicos [40] previstos en dicha disposición y en otras fuentes adicionales .

30. En criterio de la autoridad interviniente, existe una correspondencia entre la sección del presupuesto que se incluyó en la Ley de Presupuesto General de la Nación, el Anexo acusado en el expediente de la referencia y la

[41] ley que constituye el título presupuestal . A su juicio, autorizar que se incorporen recursos de inversión para las universidades que los recibieron en 1993 no significaba “que a partir de ese año todas las universidades tendrían derecho, por lo menos en lo que a recursos ‘base se refiere’”. Destacó que de ser eso cierto, entonces el Legislador “solo habría redactado el inciso primero del artículo 86”. Para el Ministerio de Educación Nacional el alcance de lo consignado en el artículo 86 debe fijarse a partir de “su contexto real”, esto es, que “contiene una alusión a gastos de funcionamiento e inversión porque esta norma es título presupuestal no solo para la nación sino para los respectivos entes territoriales a los cuales se encuentre vinculada la universidad [42]

pública” .

31. Sobre este extremo, la autoridad interviniente precisó que si, en efecto, la disposición habilitó a la autoridad territorial para que realizara “aportes a funcionamiento e inversión”, de ello no se seguía necesariamente su obligatoriedad para los dos niveles de gobierno. En su criterio, lo que la norma hizo fue conferir una autorización “cuyo principal destinatario sería el ente subnacional (también regido por el principio de legalidad del gasto)”. En tal sentido, destacó que la demanda lo que hizo fue desconocer “el verdadero contenido del principio de universalidad presupuestal consagrado en el

[43] artículo 15 del estatuto Orgánico del Presupuesto , acorde con el cual “el presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar [44] durante la vigencia fiscal respectiva” .

32. En cuanto al aspecto conectado con la financiación de las universidades públicas recordó que acorde con lo previsto en el artículo 85 de la Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, (…) ‘los ingresos y el patrimonio de las instituciones estatales u oficiales de educación superior, está constituido por: a) Las partidas que se le sean asignadas dentro del presupuesto nacional, departamental, distrital o municipal. b) Los bienes muebles e inmuebles que actualmente posean y los

[45] que adquieran posteriormente, así como sus frutos y rendimientos . Por otra parte, resaltó que el artículo 87 de la Ley 30 de 1992 previó recursos adicionales para el funcionamiento de las universidades públicas, “sujetos al

crecimiento de la economía” con el fin de mejorar su calidad acorde con resultados “en materia de formación, investigación, bienestar y extensión”. Bajo esa óptica, transcurrido el sexto año contado desde la entrada en vigor de la ley, “el Gobierno nacional incrementará sus aportes para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30 % del incremento real del producto interno bruto. Este incremento se efectuará de conformidad con los objetivos previstos para el Sistema de Universidades Estatales u Oficiales y debido al mejoramiento de la calidad de las instituciones que lo integran...”.

33. La autoridad interviniente manifestó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público calcula y apropia anualmente los recursos distribuibles entre las universidades públicas según una “metodología desarrollada en conjunto entre el MEN y el Sistema Universitario Estatal y socializada en el Consejo

[46] Nacional de Educación Superior (CESU)” . A propósito de otros aportes, sostuvo que la Nación contribuía con recursos para “el pasivo pensional de seis universidades públicas de orden nacional, recursos que se apropian en el presupuesto del MEN y se transfieren en atención a lo dispuesto en la Ley [47] 1371 de 2009” . Finalmente, el Ministerio de Educación Nacional señaló que, efectivamente, las universidades del orden territorial obtienen recursos de [48] la Nación por la vía de inversión del Ministerio de Educación Nacional .

34. Por los motivos expuestos, solicitó a la Corte declarar exequibles las normas acusadas. iv. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

35. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declarar

[49] ajustadas a la Constitución la disposición acusada . En relación con los fundamentos para expedir el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas”, la autoridad interviniente sostuvo que este se configuró dando cumplimiento a la orden que impartió la Corte [50] Constitucional en la sentencia C-346 de 2021 . Sobre este aspecto, anotó que la Corte Constitucional declaró inexequible la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020. Indicó que la Corporación también “difirió los efectos de su decisión para que la creación de una sección independiente en la Ley del Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones para las Universidades Públicas se hiciera exigible a partir de la elaboración y aprobación de la Ley del Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones de las vigencias fiscales del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023, y siguientes”.

36. Ahora, la autoridad interviniente destacó que en relación con este último punto debía precisarse que “la orden de la Corte Constitucional se concretó en identificar los gastos de funcionamiento y de inversión de cada universidad oficial en un Anexo que acompañara el proyecto de Ley de Presupuesto”. Subrayó que la Corte no había ordenado a la Nación efectuar “aportes adicionales o distintos a los que corresponden a las universidades

[51] oficiales en virtud de la Ley 30 de 1992 y demás normas vigentes” . Puestas las cosas de esa manera, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público

insistió en que correspondía a los entes universitarios “atender los gastos que demanda el cumplimiento de su objetivo social y los que las normas legales señalen”.

37. A renglón seguido puso de presente que, acorde con “informado por el Ministerio de Educación Nacional, las fuentes normativas que para el año 2022 –anualidad en la que se aprobó la Ley 2276 de 2022– sustentaban la concurrencia de la Nación en el financiamiento de los gastos de inversión de las Universidades Públicas, eran las siguientes –negrillas y subrayas en el texto citado–: Artículo 86 de la Ley 30 de 1992 ‘Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.

Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993. PARÁGRAFO. En todo caso la Nación y las entidades territoriales podrán realizar de manera excepcional frente a situaciones específicas que lo requieran, aportes adicionales que se destinen para el financiamiento de infraestructura de universidades públicas, los cuales no harán parte de la base presupuestal para el cálculo de los aportes señalados en el presente artículo.

38. La autoridad interviniente especificó que para cumplir con lo dispuesto

en la norma citada solicitó a las universidades públicas del orden nacional y territorial “los Presupuestos de Ingresos y Gastos a 31 de diciembre de 1993”. Lo anterior, para determinar “la participación de las diferentes fuentes (aportes de la Nación, aportes de las entidades territoriales y recursos propios) en la financiación del Presupuesto de Gastos (funcionamiento e inversión) de cada ente universitario”. Puntualizó que con fundamento en esa información pudo confirmar “que una de las fuentes de financiación de los gastos de funcionamiento de las Universidades Públicas del orden territorial eran los aportes de la Nación, y que los gastos relacionados con la inversión eran financiados con otras fuentes de recursos, diferentes a los aportes de la Nación”.

39. Añadió que respecto de la Universidades Públicas del orden nacional en 1993 “éstas eran sección presupuestal del Presupuesto General de la Nación”. Sostuvo, además, que estas han sido “manejadas como establecimientos públicos” y que a partir del año 1998 “los aportes de la Nación, tanto para funcionamiento como para inversión, se les comenzaron a apropiar en forma global en el Presupuesto General de la Nación, sección 2201-01 Ministerio de Educación Nacional-Gestión General, en cumplimiento de lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-220 de 1997”.

40. De lo anterior derivó que “los recursos de funcionamiento y de inversión que la Nación asigna a las Universidades Públicas, con fundamento en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, constituyen su base presupuestal o asignación histórica, la cual se calcula anualmente sobre los montos que por

estos conceptos fueron establecidos en el año 1993, actualizados de conformidad con el crecimiento anual atado al IPC”. A lo expuesto agregó que según lo contemplado en la Ley 1697 de 2013 “la estampilla Pro-Universidad Nacional y demás universidades estatales fue determinada como una contribución parafiscal con destinación específica para el fortalecimiento de las universidades estatales, aplicable respecto de todos los contratos de obra [52] suscritos por las entidades del orden nacional” .

41. Ahora, acerca del análisis de las acusaciones en concreto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo lo siguiente. En relación con el primer cargo, afirmó que el entendimiento que le dio a la norma el demandante resultaba incorrecto, “pues el hecho de que en el Anexo solo se hubiese discriminado el rubro de gastos de funcionamiento para las universidades del orden territorial, no significa que la Nación no pueda financiar gastos de

[53] inversión para dichas universidades” .

42. Con fundamento en lo expuesto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público justificó que en el Anexo censurado se haya omitido incorporar un “rubro de gastos de inversión para las universidades públicas del orden

[54] territorial” . De todas formas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público advirtió que no se podía desconocer lo siguiente. Por un lado, que el aludido artículo 86 únicamente alude a una base presupuestal y, por el otro, que con fundamento en otras normas “la Nación puede financiar gastos de inversión de las Universidades Públicas territoriales”. Así las cosas, la autoridad interviniente observó que “el Anexo del Decreto 2590 de 2022, ‘[p]or