CC - C517-2016

Sentencia C-517/16

NORMA QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE REFORMA

AGRARIA Y DESARROLLO RURAL CAMPESINO,

ESTABLECE SUBSIDIO PARA ADQUISICION DE TIERRAS Y REFORMA EL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA-Restricción de efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional El problema jurídico a resolver es si la regla que prohíbe la titulación de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras de otros predios cuya extensión no permite la realización de proyectos productivos autónomos, infringe el derecho a la igualdad, el derecho a la propiedad privada, y el deber del Estado de democratizar la propiedad y de promover el acceso a la tierra por parte de la población campesina. Para resolver el interrogante anterior, se sigue el siguiente procedimiento: (i) en primer lugar, se indica el contenido y alcance de la previsión normativa impugnada; (ii) en segundo lugar, se hace un recuento de la normatividad y de la jurisprudencia constitucional sobre la validez de las medidas que restringen la adjudicación de terrenos baldíos: (iii) finalmente, valora la regla cuestionada. La Corte declara la exequibilidad del precepto demandado, pero sobre la base de que la prohibición contenida en el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 no se aplica cuando la extensión del predio rural del propietario o poseedor

que aspira a la adjudicación de un terreno baldíos, es inferior al área de la Unidad Agrícola Familiar de la correspondiente zona relativamente homogénea, que es la extensión que permite la conformación de unidades productivas autónomas, y en el entendido de que la titulación procede respecto del área necesaria para completar la extensión de la Unidad Agrícola Familiar. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos estructurales del juicio de validez Teniendo en cuenta la naturaleza y la finalidad de la acción de inconstitucionalidad como acción pública que apunta a garantizar la supremacía del texto superior dentro del ordenamiento jurídico, esta Corporación ha fijado dos criterios básicos para determinar la viabilidad del control: (i) por un lado, éste debe activarse siempre que el escrito de acusación suministre los componentes básicos y elementales del juicio de constitucionalidad, aun cuando tales elementos se encuentren desarticulados en la demanda y no revistan un mayor grado de elaboración; (ii) sin perjuicio de lo anterior, el juez constitucional no se encuentra facultado para subsanar unilateralmente las deficiencias de la demanda cuando el escrito no logra precisar el objeto de la litis, pues ello implicaría un desconocimiento del debido proceso constitucional, que en últimas deviene en una erosión de la propia supremacía del ordenamiento superior. En este orden de ideas, el parámetro para valorar la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad, es que los cargos permitan al operador jurídico

identificar los elementos estructurales de la controversia judicial: (i) los preceptos legales que se estiman contrarios a la Carta Política o a los instrumentos normativos que sirven como referente del juicio de constitucionalidad, y la precisión del contenido que razonablemente se deriva de tales disposiciones; (ii) los preceptos constitucionales que a juicio de los accionantes fueron vulnerados, así como la precisión del contenido que razonablemente se deriva de los mismos; (iii) el sentido de la incompatibilidad normativa, es decir, las razones de la oposición entre las disposiciones legales demandadas y el ordenamiento superior.

PROHIBICION DE EFECTUAR TITULACIONES DE

TERRENOS BALDIOS EN FAVOR DE PERSONAS

NATURALES O JURIDICAS QUE SEAN PROPIETARIAS O

POSEEDORAS, A CUALQUIER TITULO, DE OTROS PREDIOS

RURALES EN EL TERRITORIO NACIONAL–Contenido y alcance TITULACION DE BIENES BALDIOS-Criterios constitucionalmente admisibles para su restricción BALDIOS-Configuración legislativa para restricción de titulación La Corte ha entendido que, en principio, el legislador se encuentra facultado para restringir la titulación de bienes baldíos en favor de particulares, en la medida en que el deber de promover el acceso a la tierra es un deber de alcance relativo, según las consideraciones anteriores. Estas restricciones serían constitucionalmente admisibles en la medida en que estén orientadas a satisfacer otros fines estatales u otros imperativos constitucionales, o en la medida en que focalicen o prioricen al acceso a las tierras por los grupos

sociales que en razón de su situación de vulnerabilidad requieran una protección especial y reforzada por parte del Estado, como la población campesina, o aquellos que promuevan la explotación económica de la tierra DISTRIBUCION DE LA TIERRA-Determinación de los criterios y pautas debe responder no solo al deber del Estado de democratizar la tierra y promover el acceso progresivo a la misma por parte de la 2 población campesina, sino también a todo el conjunto de principios y reglas constitucionales Esta Corporación ha establecido que la determinación de los criterios y pautas para la distribución de la tierra debe responder no solo al deber del Estado de democratizar la tierra y de promover el acceso progresivo a la misma por parte de la población campesina, sino también a todo el conjunto de principios y reglas constitucionales, como la obligación del Estado de proteger la diversidad y la integridad del ambiente y conservar las áreas de importancia ecológica (art. 79 C.P.), el deber de garantizar la producción de alimentos (art. 65 C.P.) y el de asegurar el desarrollo económico y social del país (art. 223 C.P.), y el respeto de la autonomía de las entidades territoriales para fijar sus políticas de desarrollo y el uso del suelo (art. 287 C.P.). Así las cosas, el escrutinio judicial de las normas relativas a la titulación de bienes baldíos debe efectuarse teniendo como parámetro todo este entramado, y no solo las normas sobre la propiedad privada, consideradas aisladamente.

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y DEBER DEL

ESTADO DE DEMOCRATIZAR LA PROPIEDAD Y

PROMOVER EL ACCESO A LA TIERRA POR PARTE DE

TRABAJADOR AGRARIO-Alcance no es absoluto La Corte ha entendido que ni el derecho a la propiedad privada ni el deber del Estado de democratizar la propiedad y promover el acceso a la tierra por parte de los trabajadores agrarios tienen un alcance absoluto, no solo porque estos imperativos deben articularse con todo el conjunto de exigencias constitucionales, sino también porque propiamente hablando, la propiedad sobre la tierra no es un fin en sí mismo, sino un mecanismo o un instrumento para la consecución de fines constitucionalmente valiosos, como la satisfacción de las necesidades de la población campesina y la promoción del desarrollo económico y social del país. En este contexto, el alcance del derecho la propiedad y del deber estatal de promover el acceso a la tierra debe establecerse en función de tales fines. UNIDAD AGRICOLA FAMILIAR-Definición y extensión BALDIOS-Prohibición de adjudicación a persona que cuenta con título de propiedad o que es poseedora de predio rural cuya extensión es insuficiente para desarrollar un proyecto productivo, restringe de manera injustificada el derecho a la propiedad y el deber del Estado de promover el acceso a la tierra La Corte declara la exequibilidad del precepto demandado, pero sobre la base de que la prohibición no se aplica cuando la extensión del predio rural del propietario o poseedor que aspira a la adjudicación de un terreno baldíos, es inferior al área de la Unidad Agrícola Familiar de la 3 correspondiente zona relativamente homogénea, que es la extensión que permite la conformación de unidades productivas autónomas, y en el entendido de que la titulación procede respecto del área necesaria para completar la extensión de la Unidad Agrícola Familiar.

Referencia: Expediente D-11263

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, “por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”

Actor: Laura Marcela Forero Forero

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. La demanda de inconstitucionalidad 1.1. Normas demandadas En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, la ciudadana Diana del Pilar Sánchez López demandó el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, que prohíbe la titulación de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.

A continuación se transcribe y subraya el aparte normativo impugnado: “LEY 160 DE 1994 4 (Agosto 3) Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se

reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: ARTÍCULO 72.- No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional. Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo. La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario Oficial", según el caso. La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA.. Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA<1> podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.

Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad. 5 Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar. Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior. Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta Ley. Los Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la

autorización del INCORA<1> cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles. La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros. Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan.” 1.2. Cargos Según la accionante, la previsión anterior desconoce los artículos 1, 13, 58, 60 y 64 de la Carta Política. A su juicio, ha sido el propio Estado, a través de normatividades erráticas y ambiguas como la misma Ley 160 de 1994, que se ha impedido a los campesinos ser propietarios de las tierras que han trabajado a lo largo del tiempo. En el caso particular del precepto demandado, la vulneración se produce porque con la condición impuesta por el legislador para acceder a la titulación de los terrenos baldíos, en el sentido de que el aspirante no puede ser propietario o poseedor de otro predio rural, implícitamente se impide a los campesinos convertirse en dueños de los inmuebles que han explotado económicamente, teniendo en cuenta que normalmente este grupo social cuenta con varios terrenos pequeños de los que depende económicamente para su subsistencia. Esto es aún más evidente en el contexto actual, ya que por problemas de orden ambiental y económico como el cambio climático, los fenómenos del niño y de la niña y la 6 inestabilidad económica, estas personas deben tener más de una finca y trabajar en todas ellas para poder garantizar un modesto sustento familiar. En

últimas, entonces, la ley, al desconocer la realidad económica, impide el acceso del campesinado a la titularidad de los terrenos baldíos. En este escenario, la restricción legal objeto de la demanda vulnera una amplia gama de principios y derechos constitucionales, tal como se indica a continuación. Primero, la norma se opone al interés general y a la prosperidad general como fines del Estado previstos en los artículos 1 y 2 de la Carta Política, ya que al impedir a los campesinos convertirse en propietarios de los terrenos que trabajan y explotan efectivamente trabajan y de los cuales requieren para su subsistencia, se profundizan y agravan los problemas económicos y sociales de este segmento poblacional. Asimismo, la restricción legal desconoce el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 superior, en al menos los siguientes sentidos: (i) porque se perjudica a un grupo social particularmente vulnerable como es el campesinado, grupo que según el mismo artículo 1 de la Ley 160 de 1994, debería tener la preferencia en la adjudicación de terrenos baldíos; (ii) porque se desconoce la realidad económica de este grupo, ya que los campesinos deben explotar varios inmuebles para poder subsistir, y en cambio la ley opta por negar la titularidad sobre terrenos que han sido trabajados por largos períodos de tiempo por estas personas; (iii) tercero, porque se impuso una condición desfavorable a campesinos que pueden encontrarse en situaciones de precariedad económica, máxime cuando la sola circunstancia de tener la propiedad o la posesión de varios pequeños terrenos, no convierte a los

campesinos en grandes hacendados; (iv) y finalmente, porque se establece un tratamiento jurídico diferenciado entre la adjudicación de inmuebles baldíos rurales y urbanos, pues a estos últimos no se extiende la prohibición legal demandada. Finalmente, la norma desconoce el derecho a la propiedad privada y su función social, así como el deber del Estado de promover el acceso a la misma, particularmente por parte de los trabajadores agrarios y de los campesinos, en contravía de los artículos 58, 60 y 64 de la Carta Política. En efecto, la ley falló al condicionar la titulación de los terrenos baldíos a que el aspirante no sea propietario o poseedor de otro predio agrario, pues para el campesino este requisito se traduce, o bien en la imposibilidad de convertirse en dueños de los respectivos terrenos, o bien en la necesidad de transferir el dominio sobre los demás bienes a los latifundistas, quienes aprovecharán esta circunstancia en su propio beneficio, mientras que el campesinado se verá en la necesidad de abandonar sus tierras y hacer parte de la población desplazada. En cualquiera de los dos escenarios se provoca un perjuicio grave a los campesinos, y por esta vía se vulneran los referidos derechos, pese a que justamente son estas personas las que han imprimido a los 7 terrenos baldíos una función social. 1.3. Solicitud De acuerdo con el análisis precedente, la accionante solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad del inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994. 1.4. Trámite procesal

Mediante auto del día 18 de marzo de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda y en consecuencia, ordenó: (i) correr traslado del escrito de acusación al Procurador General de la Nación; (ii) fijar en lista la disposición impugnada, con el objeto de que fuese controvertida o defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al INCODER; (iv) invitar a participar dentro del proceso a las siguientes instituciones, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda o para que suministraran los insumos técnicos del juicio de constitucionalidad: la Pontificia Universidad Javeriana, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Nacional de Colombia, la Fundación Universitaria Agraria de Colombia y la Universidad del Sinú.

2. Intervenciones 2.1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estima que el precepto demandado adolece de dos tipos de deficiencias que impiden la estructuración del juicio de constitucionalidad.

En primer lugar, la accionante atribuye al sistema jurídico un alcance del que realmente carece, y sobre esta base errada formula los cargos en contra del precepto controvertido. Así, a la demanda subyacen al menos tres errores interpretativos: (i) por un lado, la tesis de que en Colombia no es posible

individualizar los bienes baldíos ni sus titulares, afirmación de cuyo fundamento no se da cuenta en la demanda, así como tampoco de su relación con el precepto demandado, ni de la forma en que esta circunstancia incide en la constitucionalidad del mismo; (ii) asimismo, las acusaciones parten de considerar que el precepto demandado tiene por objeto y efecto favorecer la desigualdad económica y social, cuando justamente, la medida cuestionada apunta a garantizar el acceso progresivo a la tierra, y en función de este objetivo fundamental se estableció la restricción legal que hoy se cuestiona; (iii) también se afirma que el Estado colombiano desconoce la propiedad y la 8 posesión sobre los inmuebles baldíos de las personas que los han venido explotando económicamente, cuando por principio, estos son bienes públicos de la Nación, susceptibles de ser adjudicados a los sujetos que satisfagan las condiciones legales para este efecto. Además de lo anterior, los cargos de la demanda corresponden más a acusaciones globales e indeterminadas en contra de la política agraria, que a una confrontación objetiva entre el precepto demandado y el ordenamiento superior, por lo que, en últimas, la accionante no identifica el sentido de la incompatibilidad normativa ni el fundamento de su reclamo. En tales circunstancias, la demanda no suministra los elementos básicos para la estructuración del juicio de constitucionalidad y por ende, la Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo. 2.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado (Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público de la Pontificia Universidad Javeriana, Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural, Observatorio de Restitución y Regulación de Propiedad Agraria1, Agencia Nacional de Tierras) 2.2.1. Los intervinientes señalados solicitan la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, a partir de tres líneas argumentativas que se explican a continuación. 2.2.2. En primer lugar, se sostiene que el Congreso cuenta con un amplio margen de configuración para fijar la política agraria en el país, y por ende, para definir los criterios, las condiciones y las restricciones de acceso a los terrenos baldíos2, y que la medida cuestionada “no es cosa distinta a una manifestación o desarrollo de la libertad de configuración legislativa al fijar las reglas de titulación de baldíos a personas naturales, sujetos de la reforma agraria”. De hecho, la propia Corte Constitucional habría avalado, a partir del reconocimiento del amplio margen de configuración normativa del Congreso, este tipo de medidas que imponen requisitos y condiciones especiales para ser beneficiarios de la adjudicación de terrenos baldíos. Es así como en la sentencia C-097 de 19963 se sostuvo que no existe un derecho per se a los terrenos baldíos, sino que el Estado puede condicionar el reconocimiento del derecho de la propiedad sobre tales bienes, a que se satisfagan las condiciones establecidas para este efecto por la propia ley, condiciones que, a su vez, están fundadas en razones de interés público. 2.2.3. La segunda línea argumentativa justifica la constitucionalidad del precepto demandado a partir de su finalidad, señalando que la prohibición 1 A través de Luis Enrique Ruiz González y Rocío del Pilar Peña Huertas.

2 Como sustento de esta tesis, la entidad cita y transcribe parcialmente la sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango), que explica el fundamento y el alcance de la libertad de configuración legislativa y de la cláusula general de competencia en favor del Congreso. 3 M.P. Carlos Gaviria Díaz. 9 cuestionada tiene por objeto garantizar el acceso progresivo a la tierra, así como priorizar la explotación sobre inmuebles de aquellas personas que carecen de otras tierras en el país, frente a aquellas otras que ya cuentan con propiedades o con una posesión sobre predios de esta naturaleza, todo ello dentro del propósito de democratizar la propiedad rural. Así, en la sentencia C-536 de 19974 la Corte Constitucional consideró que la prohibición de acumular Unidades Agrícolas Familiares (UAF) por fuera de los límites de superficie establecidos por la ley, entendidas estas como propiedades rurales productivas que permiten el uso razonable de la tierra y la satisfacción de las necesidades básicas de la familias campesinas, obedecía a la finalidad de permitir el acceso del campesinado a la propiedad rural, a la de impedir la concentración de la propiedad y a la de evitar el fraccionamiento antieconómico de la tierra, objetivos que a su vez materializan la función social de la propiedad, el interés público, y el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de un mayor número de trabajadores agrarios. La prohibición cuestionada en esta oportunidad responde a la misma lógica, y por ende, satisface los principios constitucionales señalados.

De modo semejante, en la sentencia C-644 de 20125 se evaluó la validez de reglas de la Ley 160 de 1994 que atendían al mismo objetivo de permitir el acceso progresivo a la tierra y de evitar la concentración de la tierra, y en este marco, la Corte concluyó que se trata de medidas constitucionalmente admisibles, concebidas para “garantizar que el esfuerzo que realiza el Estado en identificar y adjudicar tierras baldías, o de subsidiar su compra, tuviese vocación de permanencia y llegase a campesinos de escasos recursos”. La norma impugnada se enmarca dentro de este mismo objetivo del legislador, y por ende, también se encuentra justificada por las mismas razones por las que se declaró la exequibilidad de aquellos otros preceptos de la Ley 160 de 1994. Por este motivo, una eventual declaratoria de inexequibilidad equivaldría a acoger una medida regresiva en la corrección de las desigualdades sociales y en el mejoramiento de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos de la sociedad. 2.2.4. Finalmente, los intervinientes sostienen que una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico descarta la tesis de la accionante sobre las limitaciones indebidas a la propiedad privada y al derecho de explotación de la tierra. En este sentido, se recalca la existencia de medidas legales complementarias que permiten acceder a la tierra a través de otros mecanismos, así: (i) primero, la prohibición legal cuestionada en la demanda no impide que el campesinado pueda adquirir otros predios rurales de propiedad privada, pues la restricción se refiere exclusivamente a los bienes baldíos, destinados a las personas que carecen de tierras; (ii) y segundo, en

4 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 5 M:P. Adriana María Guillén Arango. 10 casos excepcionales es posible la adjudicación de un terreno baldío en favor de personas que actualmente son propietarias o poseedoras de otros inmuebles rurales; en efecto, una lectura integrada de los artículos 66 y 72 de la Ley 160 de 1994 permite concluir que el Consejo Directivo del Incoder puede establecer salvedades a la titulación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF) de los terrenos baldíos de la Nación, y con fundamento en esta regla exceptiva, la Junta Directiva del Incora (actualmente Incoder en liquidación) determinó en el artículo 2 del Acuerdo 02 de 1995 que “cuando el peticionario sea ocupante de dos o más lotes de terrenos baldíos que se hallen destinados a pequeñas explotaciones agropecuarias, cuya sumatoria no alcance la extensión mínima determinada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar en el correspondiente municipio, previa verificación de los requisitos legales y reglamentarios, podrán titularse mediante la expedición de una resolución administrativa de adjudicación”; asimismo, el artículo 2.14.12.1. del Decreto 0982 de 1996, compilado en el Decreto 1071 de 2015, establece que cuando una persona sea propietaria o poseedora de un predio rural cuya extensión sea inferior a una UAF, se le puede adjudicar un terreno baldío en aquella extensión que sea necesaria para completar aquella, “previa evaluación de las condiciones de ubicación de los predios respectivos y su facilitad para la explotación directa por parte del

beneficiario”. En este contexto, una aproximación integral al ordenamiento jurídico descarta los temores del demandante sobre las posibles inequidades que se podrían generar cuando una persona es poseedor de un pequeño predio, y aspira a que le sea adjudicado otro predio para poder conformar una unidad de explotación económica, pues para esta hipótesis el derecho positivo prevé una solución específica que atiende a las necesidades de este grupo de personas, y permite la adjudicación del nuevo predio baldío. Tan solo excepcionalmente se podrían generar dificultades en aquellos casos en que los campesinos adquirieron predios rurales provenientes de adjudicación de baldíos en vigencia de la Ley 160 de 1994, y en los que, por esta razón, los terrenos no fueron cuantificados en términos de unidades agrícolas familiares y no es posible, en principio, sumar las áreas de los inmuebles ya poseídos o adquiridos, y las del inmueble cuya adjudicación se pretende. Sin embargo, aún en estas hipótesis es posible superar este trance, ya que el campesino podría consentir en que se le realizara una evaluación técnica para determinar el área en términos de la UAF del inmueble poseído o adquirido y del predio baldío pretendido. De este modo, el ordenamiento jurídico, considerado en su conjunto, no solo promueve el acceso progresivo a la propiedad y la democratización de la tierra, sino que además, tampoco impone restricciones injustificadas al derecho de propiedad. 11 2.2.5. Con fundamento en las consideraciones anteriores, los intervinientes consideran que los cargos de la demanda no deben prosperar, y que por tanto,

la disposición impugnada debe ser declarada exequible por las acusaciones planteadas en el escrito del accionante. 2.3. Intervenciones que solicitan la declaratoria de constitucionalidad condicionada del precepto demandado (Incoder en liquidación) Incoder en liquidación estima que la prohibición legal demandada efectivamente crea una limitación indebida a los derechos fundamentales a la propiedad privada y a la igualdad, y que por tanto, la Corte debe condicionar su exequibilidad, en los términos que se indican a continuación. A juicio de la entidad, la prohibición para que una persona que actualmente es propietaria o poseedora de un inmueble rural sea adjudicataria de un predio baldío, desconoce el concepto de Unidad Agrícola Familiar, que es la noción en función de la cual se estructuró la política pública de democratización de la tierra. En efecto, la Unidad Agrícola Familiar fue concebida por el legislador como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión permite, según las condiciones de