CC - C532-2003

Sentencia C-532/03

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CORPORACION PUBLICA DE ELECCION POPULAR-Facultad de establecer elementos constitutivos del gravamen La Constitución consagra el principio general según el cual no puede existir tributación sin representación. Sólo las corporaciones públicas de elección popular están facultadas para establecer los elementos constitutivos del gravamen. De acuerdo con esto, tales corporaciones están obligadas constitucionalmente a establecer directamente –a través de la ley, las ordenanzas o los acuerdos–, el sujeto activo y pasivo del impuesto, los hechos que lo generan, las bases gravables y sus tarifas. CORPORACION PUBLICA DE ELECCION POPULAR-Excepción al principio de que son las únicas facultadas para establecer los elementos del gravamen AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución para fijar tarifas debe respetar condiciones señaladas en la Constitución TARIFA-Criterio flexible de definición METODO Y SISTEMA-Alcance de los conceptos METODO Y SISTEMA-Criterio de “sostenibilidad” no es suficiente para señalar que el legislador cumplió con el deber constitucional de indicarlo en la ley REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Carácter público de la información CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Atribuciones otorgadas al Ministerio de transporte respecto al RUNT REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Estimación de la tarifa no tiene en cuenta la temporalidad REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Tarifa no incluye en forma clara factor para mantenimiento o reparación REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Costos cuando se

presenta ineficiencia del sistema de información REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-No es claro si en los costos de sostenibilidad lleva implícitos los de expansión de cobertura REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Falta de claridad respecto a qué debe incluir la tarifa REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Criterio de sostenibilidad no es parámetro para deducir cuales son el método y el sistema para fijar la tarifa LEGISLADOR-No señalamiento de linderos sustantivos a la autoridad administrativa para fijar valor de las tarifas contrarían la Constitución PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación flexible y amplia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por cuanto medidas preventivas guardan relación material y teleológica con el propósito de la ley CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Regulación de medidas preventivas no resulta contraria al principio de unidad de materia

Referencia: expediente D-4356

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9 inciso 2º y 47 inciso 2º de la Ley 769 de 2002, por el cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.

Actor: Carlos Enrique Campillo Parra

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA

ESPINOSA

Bogotá, D.C., tres (03) de julio de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067

de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Carlos Enrique Campillo Parra demandó los artículos 9 inciso 2º y 47 inciso 2º de la Ley 769 de 2002, por el cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente: “Ley 769 de 2002

(Agosto 6) “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.” (...) Artículo 9º. Características de la información de los registros. Toda la información contenida en el RUNT será de carácter público. Sus características, el montaje, la operación y actualización de la misma serán determinadas por el Ministerio de Transporte y su sostenibilidad deberá estar garantizada únicamente con el cobro de tarifas que serán fijadas por el Ministerio para el ingreso de datos y la expedición de certificados de información. (...) Artículo 47. Tradición del dominio. La tradición del dominio de los vehículos automotores requerirá, además de su entrega material, su inscripción en el organismo de tránsito correspondiente, quien lo reportará en el Registro Nacional Automotor en un término no superior a quince (15) días. La inscripción ante el organismo de tránsito deberá hacerse dentro de

los sesenta (60) días hábiles siguientes a la adquisición del vehículo. Si el derecho de dominio sobre el vehículo hubiere sido afectado por una medida preventiva decretada entre su enajenación y la inscripción de la misma en el organismo de tránsito correspondiente, el comprador o el tercero de buena fé podrá solicitar su levantamiento a la autoridad que la hubiere ordenado, acreditando la realización de la transacción con anterioridad a la fecha de la medida cautelar.” (Lo subrayado corresponde a los apartes demandados).

III. LA DEMANDA El demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de los artículos 9 inciso 2º y 47 inciso 2º de la Ley 769 de 2002, por ser violatorios de los artículos 338 y 158 de la Constitución Política, respectivamente.

En relación con el artículo 9 inciso 2º, estima el demandante que éste viola el artículo 338 de la Constitución Política, ya que el método o sistema para fijar tarifas debe ser establecido por el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Consejos Distritales y no “por los gobernantes”, en este caso, el Ministerio de Transporte. Aduce que no es suficiente que el artículo demandado hable de la “sostenibilidad” del sistema, pues ese concepto no obliga al Ministerio de Transporte a usar criterios razonables para la determinación de las tarifas. Respecto del artículo 47 inciso 2º, considera que viola el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Ello porque el tema del levantamiento de las medidas preventivas sobre un

vehículo no debe ser regulado por las normas de tránsito, que son de naturaleza policial y se refieren a la conservación del orden público interno y la eliminación de las perturbaciones a la seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas. A su juicio, dicho asunto debe ser regulado por el Código de Procedimiento Civil, de forma que no se explica “¿qué tiene que ver el decreto de medidas preventivas con la seguridad de peatones y conductores?” Señala, además, que lo grave de esta situación es que, de esta forma, “se está incluyendo un mecanismo facilitador para que quienes tengan un accidente de tránsito puedan vender el automotor y eludir así el pago de indemnizaciones por responsabilidad civil extracontractual,” si se observa que durante el lapso de tiempo para realizar la tradición del vehículo se podrían firmar documentos con fecha anterior al accidente.

IV. INTERVENCIONES

Ministerio de Transporte 1. William Jesús Gómez Rojas, en representación del Ministerio de Transporte, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas, con base en las siguientes consideraciones: El cargo elevado contra el artículo 9 inciso 2º de la Ley 769 de 2002 “es inane” por falta de técnica de la demanda, ya que ésta no definió las nociones de sistema y método en la aplicación de la tarifa para la sostenibilidad del RUNT, así como tampoco su contenido dentro de la estructura de la ley. De ahí que ante la ausencia de un criterio flexible en la concepción del sistema y el método, “no existe el medio de contraste para contraponer el mismo al texto de la norma acusada”. Señala además que fue el legislador el que creó y

autorizó el cobro de la tarifa y no el Ministerio de Transporte, como lo señala el actor. El artículo 47 inciso 2 de la misma ley es constitucional, pues no se puede pretender que el Código de Procedimiento Civil, el cual establece un régimen de medidas cautelares, regule eventualidades tan específicas en materia de tránsito; además, porque la disposición específica por área dogmática contenida en la ley no excluye la posibilidad que se comprendan elementos de distintas disciplinas conjugados por la realidad material, pues una regulación así impediría la regulación social y desconocería el carácter sistémico del derecho. Por último, el cargo no es de recibo porque el actor sólo enunció la presunta vulneración del principio de unidad de materia, sin mencionar “correlato constitucional normativo alguno, que permita la confrontación de disposiciones.”

2. Ministerio del Interior y de Justicia Ana Lucía Gutiérrez Guingue, en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas, por cuanto se ajustan en todos sus aspectos al orden constitucional.

Señala que conforme al artículo 338 de la Constitución Política y a las sentencias C-560 de 1992 y C-577 de 1995 proferidas por esta Corporación, corresponde a la ley, a las ordenanzas o a los acuerdos la definición del método y el sistema que deben seguir las autoridades para fijar las tarifas pertinentes. Considera que en lo concerniente al alcance de los conceptos de “sistema” y “método”, esta Corte ha flexibilizado su posición. Así, según la sentencia C-482 de 1996 “la ley no tiene porque contener una descripción

detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas”; basta que del contenido de la norma se deduzcan “los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que estás sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes”. Indica que el legislador en la Ley 769 de 2002 sí estableció un método y sistema para la regulación de tales tarifas. En efecto, el artículo 9 demandado establece un primer límite a la autoridad administrativa al encausar la destinación del recaudo a la sostenibilidad del Registro; y que otros límites se encuentran en el artículo 2 de la Ley 769 de 2002 que establece la enunciación de los datos sujetos a registro o la fórmula de auto declaración de los propietarios de que trata el parágrafo 5 del artículo 8 de la misma Ley. Con fundamento en lo anterior, solicita la exequibilidad de la norma acusada. Sobre la censura al inciso segundo del artículo 47 de la Ley 769 de 2002, considera que ésta tampoco esta llamada a prosperar. Para ello señala que esta Corporación en la sentencia C-487 de 2000 se ha manifestado sobre el principio de unidad de materia, indicando que éste debe ser interpretado de manera amplia. Por otra parte, indica que en el Código de Procedimiento Civil (artículo 687) se regula lo referente al levantamiento en general de medidas cautelares y que al legislador le es imposible contemplar todas las circunstancias fáctico-jurídicas en una sola norma, por lo que puede desarrollar aspectos específicos en otras normas, como en el caso del artículo

demandado.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 9 de la Ley 769 de 2002 y la exequibilidad del inciso segundo del artículo 47 de la Ley 769 de 2002.

En cuanto a la primera de las normas acusadas considera que cumple con las exigencias del inciso primero del artículo 338 de la Constitución, considerando que fue a través de una ley como el legislador dispuso que el registro Único Nacional de Tránsito debía sostenerse financieramente con el cobro de tarifas por el ingreso de datos y la expedición de certificados de información; señalando además el sujeto activo (la autoridad administrativa), sujeto pasivo del impuesto (el usuario del servicio) y el hecho generador (registro de datos, certificación de información). Pero no ocurre igual con el inciso segundo del artículo 338 constitucional, que consagra que aunque la tarifa puede ser establecida por la autoridad administrativa, la ley debe fijar el método y sistema para la determinación del tributo, pues en el presente caso la norma no señaló ningún método o sistema para definirlo, y solo indicó como único criterio la “sostenibilidad” del registro, que a su juicio no ofrece ninguna determinación técnica para el cálculo de la tarifa y lo que hace es darle total autonomía al Ministerio de Transporte para establecer las mencionadas tasas, desconociendo el principio de nullum tributum sine lege; por lo cual solicita su inexequibilidad. En relación con el principio de unidad de materia estima que la norma acusada tiene una relación de conexidad sistemática, temática y teleológica con el tema principal que es el establecimiento, operación, funcionamiento y

administración del sistema de transporte. Considera que, el levantamiento de medidas preventivas sobre un vehículo interesa a la autoridad, no solo en tanto que ordena la media contra un vehículo, sino además porque es a ella a quien le corresponde inscribir los actos de registro sobre las transacciones comerciales de vehículos, anotar las medidas cautelares y su levantamiento. Además, porque es claro que si el propósito del Código es regular el orden público en materia de tránsito terrestre, el legislador puede incluir normas que garanticen libremente la circulación de quienes hayan adquirido un vehículo de buena fe y no hayan registrado el vehículo, evitando que se les cercene su derecho a la libre circulación conforme al artículo 83 de la Constitución Política.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.

2. Problemas jurídicos planteados por la demanda De los cargos planteados por el demandante se deducen dos problemas jurídicos que para resolver sobre la demanda de inconstitucionalidad elevada contra el artículo 9 inciso 2ª de la Ley 769 de 2002. La Corte abordará el siguiente: ¿Someter el ejercicio de la facultad atribuida al Ministerio de Transporte de fijar la tarifa a cobrar por el ingreso de datos al Registro Único Nacional de Tránsito –RUNT– y la expedición de certificados de información a que ésta sea la única fuente para garantizar la sostenibilidad de dicho registro respeta el mandato constitucional según el cual la ley debe establecer el sistema y el método para definir tales costos?

Y con respecto al artículo 47 inciso 2º de la misma Ley la Corte deberá establecer si la norma demandada viola el principio de unidad de materia.

3. No ineptitud de la demanda El representante del Ministerio de Transporte considera que cualquier pronunciamiento de la Corporación en el presente proceso sería improcedente puesto que la demanda es inepta por falta de técnica jurídica, ya que en ella el actor “no definió las nociones de sistema y método en la aplicación de la tarifa para la sostenibilidad del RUNT, así como tampoco su contenido dentro de la estructura de la ley.” En ausencia de una concepción del sistema y el método, “no existe el medio de contraste para contraponer el mismo al texto de la norma acusada”.

La Corte no comparte la anterior apreciación por cuanto considera que la demanda respecto del cargo contra el inciso 2 del artículo 9 de la Ley 769 de 2002 sí reúne las condiciones exigidas por ley para activar el control constitucional de la Corte. En efecto, el demandante acusa dicha norma por violar el artículo 338 de la Constitución y fundamenta su cargo en que el “método o sistema para fijar tarifas debe ser establecido por el Congreso” y que la Ley 769 de 2002 no lo hizo sino que dejó tal facultad en manos del Ministerio de Transporte, conculcando así la norma constitucional. A la luz de los requisitos establecidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 para la admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad, en particular el deber de precisar el concepto de la violación, la Corporación ha indicado que dicha exigencia se cumple cuando 1) se señalan las normas

constitucionales que se consideren infringidas; 2) se expone el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñen con las normas demandadas; y 3) se presentan las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Sobre este último punto ha precisado que las razones presentadas por el actor deben ser “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.” La Corte ha definido el concepto de certeza en los cargos así: “Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente1 “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”2 e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda3.” Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto...”.4 En el presente caso, el actor considera que la norma acusada deja en manos del Ministerio de Transporte la atribución de fijar la tarifa a pagar por el certificado que se expida en relación con el registro automotor, contrariando así la norma constitucional que radica en los órganos de representación popular la fijación de dicha tarifa (artículo 338 C.P.). El actor, a diferencia de lo estimado por el representante del Ministerio de Transporte, no debía definir las nociones de sistema y método en la aplicación de la tarifa ni su contenido dentro de la estructura de la ley como requisito para que el cargo de

1 Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”. 2 Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador. 3 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

4 Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. inconstitucionalidad fuera claro, cierto, pertinente y específico. El dicho del demandante según el cual la norma acusada asigna una atribución propia de los órganos de representación popular a un órgano del ejecutivo en contravención del artículo 338 de la Carta, contiene una proposición jurídica concreta que habilita a la Corte para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del precepto demandado.

4. Sobre la inconstitucionalidad del artículo 9, inciso 2 de la ley 769 de 2002 4.1 Doctrina constitucional en materia del método y sistema para la fijación de tarifas El artículo 338 de la Constitución consagra el principio general según el cual no puede existir tributación sin representación. Sólo las corporaciones públicas de elección popular están facultadas para establecer los elementos constitutivos del gravamen. De acuerdo con esto, tales corporaciones están obligadas constitucionalmente a establecer directamente –a través de la ley, las ordenanzas o los acuerdos–, el sujeto activo y pasivo del impuesto, los hechos que lo generan, las bases gravables y sus tarifas.

Por otra parte, la misma Constitución ha establecido una excepción a este principio, señalando que, cuando se trate de tasas y contribuciones, las corporaciones colegiadas respectivas podrán atribuir la fijación de las tarifas a autoridades administrativas. Esta excepción se explica porque, en materia de tasas y contribuciones, las tarifas se fijan teniendo en cuenta el costo en que incurre el Estado para la prestación del servicio y el beneficio que recibe el

contribuyente, criterios que son relativos en el tiempo y dependientes de consideraciones técnicas acerca de los costos, lo cual inscribe la determinación de las tarifas en un ámbito relativamente flexible y variable, que el constituyente estimó conveniente dejar a las autoridades administrativas.5 Sin embargo, tal atribución debe respetar ciertas condiciones señaladas en la propia Carta. Ella está limitada a la fijación de un “método” y un “sistema” por parte de las corporaciones públicas, de tal manera, primero, que orienten el ejercicio de la facultad de la autoridad ejecutiva de conformidad con los parámetros trazados por el órgano de representación popular, respetándose así el principio democrático, y, segundo, que permitan prevenir los excesos y arbitrariedades en los que pudieran incurrir las respectivas autoridades al momento de fijar el monto de las tarifas. La Corte ha reconocido un criterio flexible de definición de tarifas, que no se reduce al establecimiento de fórmulas sacramentales. Así en la sentencia C816 de 1999, la Corte sostuvo: “No se trata de fórmulas sacramentales ni de simples denominaciones, sino de linderos sustanciales de la atribución que se otorga a las autoridades administrativas. En consecuencia, bien pueden encontrarse fijados en la norma el método y el sistema sin nombrarlos, o por el contrario estar mencionados y materialmente no hallarse contenidos en el precepto. Será el Juez Constitucional el encargado de verificar si su contenido corresponde o no a la exigencia plasmada en la Carta Política, según que se consagre una atribución técnicamente reglada o que se conceda una autorización

para obrar arbitrariamente”.6 Y más adelante, reiterando lo dicho en la sentencia C-455 de 1994, ha señalado: 5 Ver entre otras las sentencias C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 6 M.P. José Gregorio Hernández Galindo (En esta ocasión la Corte declaró inexequible el artículo 96 de la Ley 488 de 1998 que atribuía al Gobierno Nacional la facultad de fijar “las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial al estado de la técnica y al sistema nacional de normalización, certificación y metrología y a las actividades propias del INVIMA relacionadas con el control, inspección y vigilancia de los medicamentos, alimentos, cosméticos, productos varios e insumos.” Considero la Corte que la norma acusada “es abiertamente inconstitucional, pues, pese a la perentoria exigencia superior, al no señalar directamente el método y el sistema previstos en el artículo 338 de la Constitución Política, transfiere de manera incondicionada al Gobierno la atribución de fijar las tarifas de unas tasas.”) “En esos términos, una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos -pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifay los sistemas -formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinaciónson directrices

cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994).”7 Así, cuando el Congreso ha atribuido a una autoridad administrativa la facultad de fijar la tarifa de una tasa, sin establecer el sistema y el método que permitan definir los costos del servicio prestado, la norma necesariamente ha de ser declarada inexequible. En una reciente sentencia la Corte fijó el alcance de los conceptos “método” y “sistema” en materia de tasas y contribuciones especiales. A partir de la sentencia C-1371 de 20008 es posible armonizar dichos conceptos de manera que el artículo 338 de la Constitución sea interpretado a la luz del principio de efecto útil de las normas. Luego, esta doctrina fue reiterada en los siguientes términos: “(P)ara determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes. 7 Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. (En esta sentencia la Corte unificó su doctrina

en torno a método y sistema en materia de tributos, tasas y contribuciones). 8 M.P. Álvaro Tafur Galvis. (En esta sentencia la Corte al declarar la exequibilidad de algunos apartes de la Ley 505 de 1999, preciso que “el señalamiento de los elementos y procedimientos que permitirán fijar los costos y definir las tarifas no requiere de una regulación detallada y rígida, pues se estaría desconociendo la delegación misma autorizada a las autoridades administrativas en el artículo 338 superior, antes citado. Así, ese señalamiento legal deberá hacerse desde una perspectiva general y amplia, ajustada a la naturaleza específica y a las modalidades propias del servicio del cual se trate.”) Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas. En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes”9. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como

la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria. 17.- Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser. Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados. Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la 9 Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 MP. Eduardo Montealegre Lynett.

ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios. 18.- Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter material. Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier clase de norma.10 En consecuencia, “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes”.11 ”12 Con fundamento en los argumentos expuestos, procede la Sala a estudiar en concreto las disposiciones acusadas. 4.2 Inconstitucionalidad parcial del artículo 9 de la Ley 769 de 2002 por inexistencia de sistema y método para la fija