CC - C536-2012

Sentencia C-536/12

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDADInexistencia de regresividad en norma que fija porcentaje del 1% en proyectos de viviendas de interés social para población minusválida En el presente caso en que se demanda el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 por vulneración del principio de progresividad y no regresividad frente a personas con discapacidad y respecto de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 361 de 1997, la Corte encontró que la disposición de la Ley 1114 de 2006 en relación con la Ley 361 de 1997 no constituye una medida regresiva, ya que las dos disposiciones regulan supuestos de hecho diferentes pues mientras en la primera se establece la obligación de disponer el 1% del total de viviendas construidas con destino a la población minusválida; el artículo 49 de la ley 361 de 1997 se refiere a la obligación de 10% referido a garantizar condiciones de accesibilidad a la población con limitaciones, esto es, que en la programación, promoción o construcción de tales proyectos se eliminen barreras arquitectónicas y se adecue la infraestructura con tal de que se permita que la población con limitaciones goce de la máxima autonomía posible de movimiento; las dos disposiciones tienen beneficiarios diferenciables, pues mientras en la Ley 361 de 1997 los beneficiarios son las personas con limitación referida a personas con movilidad reducida o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad, las beneficiarias de la

ley 1114 de 2006 se refiere a un grupo más definido referido a personas afectadas con una limitación de movilidad más severa; y por último, las entidades obligadas en una y otra disposición son diferentes, pues mientras en el artículo 49 de la Ley 361 de 1997 los sujetos obligados son todas las entidades públicas y privadas que programen, elaboren y ejecuten proyectos de construcción de vivienda; en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 son únicamente las autoridades municipales y distritales sobre las que pesa la obligación de exigir que en todos los proyectos de vivienda que sean ejecutados por entidad públicas o privadas se construya el 1% de las unidades habitacionales para ser habitables por población minusválida, en el contexto de la asignación de subsidios para vivienda de interés social de que trata la Ley. DISCAPACIDAD-Términos equivalentes que comportan diversos tipos y grados de limitación o de discapacidad 1 PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Carácter constitucional/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Tratados internacionales que lo contemplan El carácter constitucional del principio de progresividad de los derechos sociales supone que por mandato del principio de supremacía de la Constitución, el desconocimiento injustificado de prohibición de regresividad pueda conducir a una declaratoria de inconstitucionalidad si no se supera el test de constitucionalidad respectivo. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Parámetro de control de constitucionalidad

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS

SOCIALES-Significado El principio de progresividad ha sido interpretado como un mandato al legislador en el sentido de erradicar las injusticias presentes, corregir las visibles desigualdades sociales y estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos. PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDADLimitan el ejercicio de la libertad de configuración legislativa PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Contenido básico/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDADContenidos complementarios El contenido normativo básico del principio de progresividad de los derechos sociales es la obligación que pesa sobre el Estado de adoptar medidas, hasta el máximo de los recursos disponibles, a fin lo lograr la plena efectividad de los derechos sociales; mandato a partir del cual la jurisprudencia constitucional ha caracterizado este principio con dos facetas o contenidos complementarios: la gradualidad y el progreso en la realización de los derechos sociales y en una serie de prescripciones como la obligación de actuar, prohibición de disminuir recursos, prohibición de aumentar costos de acceso y prohibición de aumentar requisitos en relación con el goce efectivo de los derechos sociales. 2 REGRESIVAD DE MEDIDA-Determinación/MEDIDA REGRESIVA-Escrutinio constitucional Para precisar si una disposición constituye una medida regresiva es indispensable adelantar un cotejo entre la norma de la disposición demandada y la norma que se afectaría con dicho cambio normativo. Debe verificarse que ambas normas guarden una surte de identidad entre sí, esto es, que las mismas regulen un mismo supuesto de hecho y una misma consecuencia jurídica. Esta verificación se adelanta a partir de una

comparación entre los elementos normativos de la disposición posterior con los elementos de la disposición anterior en términos de conducta regulada, circunstancias normativas, destinatarios, beneficiarios, titulares, sujetos obligados, y demás elementos que puedan ser relevantes para el caso. El escrutinio constitucional comprende una comparación con los estándares de protección anteriores, que incluye un examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho correspondiente.

TEST DE CONSTITUCIONALIDAD DE MEDIDAS REGRESIVAS

EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES-Elementos

básicos/TEST DE CONSTITUCIONALIDAD DE MEDIDAS REGRESIVAS EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALESMetodología de aplicación El test de constitucionalidad de las medidas regresivas en materia de derechos sociales se compone de tres elementos: (i) que la medida sea regresiva; (ii) que no afecte contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales; y (iii) que esté justificada. Así, establecido el carácter regresivo de una medida, la Corte debe examinar si ésta desconoce los contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, análisis que debe realizarse para cada caso consultando la naturaleza de cada derecho, las garantías reconocidas en los tratados internacionales que los desarrollan, la doctrina del Comité para la vigilancia del PIDESC y el régimen constitucional de cada uno de ellos, habida cuenta que unas serán las reglas aplicables para definir el contenido mínimo del derecho al trabajo, otras el de la seguridad social y otras en relación con el derecho a la educación o la vivienda digna. En cuanto a la justificación como elemento del test, el Legislador debe dar cuenta de las

razones por las cuales la medida regresiva está justificada, de acuerdo con reglas que varían de caso a caso, siendo el principio de proporcionalidad el método adoptado para determinar la justificación de las medidas, y en su aplicación el Legislador debe demostrar que con la medida restrictiva persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, adecuada y necesaria, y que es estrictamente proporcional en términos costo beneficio. También se 3 ha considerado como criterio para determinar la justificación, que en adopción, la medida regresiva haya sido objeto de un análisis serio de las distintas alternativas posibles dentro de la cuales la escogida resulta ser la menos costosa para el conjunto de los derechos involucrados; o que fueron cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medias adecuadas y proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA PARA PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Impone revisión de estándares de protección

Referencia: expediente D8885

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 “por la cual se modifica la ley 546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de la ley 789 de 2002 y el artículo 6 de la ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social.”

Demandante: Mauricio Ortiz Coronado

Magistrada Ponente:

ADRIANA M. GUILLÉN ARANGO

Bogotá, D.C, once (11) de Julio de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, el ciudadano Mauricio Ortiz Coronado demandóla inconstitucionalidad del parágrafo 3º, del artículo 1º, de la Ley 1114 de 2006 “por la cual se modifica la ley 546 de 1999, el numeral 7 4 del artículo 16 de la ley 789 de 2002 y el artículo 6 de la ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social.” Cumplidos los trámites procesales y legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación, procede a decidir el asunto de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición en cuestión, y se subraya el aparte demandado: “LEY 1114 DE 2006

(diciembre 27) Diario Oficial No. 46.494 de 27 de diciembre de 2006 Por la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6o de la Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social ARTÍCULO 1 Modificase el párrafo 1o y el parágrafo 1o y adiciónese un nuevo parágrafo al artículo 29 de la Ley 546 de 1999, el cual quedará así:

Artículo 1o. <sic> Destinación de subsidios para vivienda de interés social. De conformidad con el artículo 51 y el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución Nacional, de los recursos del Presupuesto Nacional se asignará una suma anual como mínimo equivalente a un millón cuatro mil novecientos uno (1.004.901) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con el objeto de destinarlos al otorgamiento de Subsidios de Vivienda de Interés Social Urbana y Rural. La partida presupuestal de que trata este artículo no podrá ser objeto en ningún caso de recorte presupuestal. PARÁGRAFO 1o. El Gobierno destinará anualmente el 20% de los recursos presupuestales apropiados para VIS rural. Al final de cada vigencia si no se hubiese colocado el total de los recursos en la vivienda rural, el remanente se destinará a atender la demanda urbana. PARÁGRAFO 2o. Los oficiales, suboficiales y soldados profesionales de las Fuerzas Militares; los oficiales, suboficiales y miembros del nivel ejecutivo, agentes de la Policía Nacional; el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional; el personal 5 docente oficial; los docentes vinculados a establecimientos educativos privados; los trabajadores independientes y quienes devenguen salario integral, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro. La afiliación se hará previa solicitud del interesado a través de ahorro voluntario de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. En ningún caso este ahorro voluntario hará parte del ahorro ordinario que a la Caja de Vivienda Militar hagan los oficiales, suboficiales, nivel ejecutivo,

agentes, soldados profesionales, y personal civil o no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y Policía Nacional. Las cesantías de este personal continuarán siendo transferidas a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía para su administración, conforme lo establecido en el Decreto 353 de 1994, modificado por la Ley 973 de julio de 2005. Los colombianos residentes en el exterior podrán afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro bajo las mismas condiciones previstas en el presente parágrafo. PARÁGRAFO 3o. Las autoridades municipales y distritales exigirán a todos los proyectos de vivienda la obligatoriedad de disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas para la población minusválida. Las viviendas para minusválidos no tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán adaptadas para dicha población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional.”

III. LA DEMANDA A juicio del demandante, el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 vulnera los artículos 2, 47 y 51 de la Constitución, y el bloque de constitucionalidad, en concreto “el principio de no regresividad”. Presenta dos cargos de inconstitucionalidad, a saber: Cargo por violación del principio de no regresividad frente a personas con discapacidad.

Según el demandante, el principio de progresividad consagrado en el artículo 2del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC)integra el bloque de constitucionalidad, e impone al Estado

colombiano, como Estado parte en dicho tratado, la prohibición de regresividad en relación con las “garantías previamente alcanzadas en materia de protección a las personas en situación de discapacidad.” (Fol. 5) Como fundamento de sus premisas invoca apartes de la Observación General número 3 (Sobre la índole de las obligaciones generales del pacto)preparada por el Comité para la vigilancia del antedicho pacto (Comité PIDESC), y de la 6 sentencia C-393 de 2007 (relacionada con los deberes del Estado en relación con los derechos de contenido económico y social). Para el demandante, la disposición acusada es regresiva respecto de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 361 de 1997 debido a que “la ley 1114 disminuye en un 9% la obligación relativa a las viviendas de interés social de fácil acceso que contenía la ley 361 de 1997.”(Fol. 6) Para ilustrar lo anterior, el actor invoca el texto del artículo 49 de la Ley 361 de 1997, que para efectos de la comprensión del caso se transcribe: “Artículo

49. Como mínimo un 10% de los proyectos elaborados por el Gobierno para la construcción de vivienda de interés social, se programarán con las características constructivas necesarias para facilitar el acceso de los destinatarios de la presente ley, así como el desenvolvimiento normal de sus actividades motrices y su integración en el núcleo en que habiten. // Lo previsto en este artículo rige también para los proyectos de vivienda de cualquier otra clase que se construyan o promuevan por entidades oficiales o privadas. El Gobierno expedirá las disposiciones reglamentarias para dar

cumplimiento a lo previsto en este artículo y en especial para garantizar la instalación de ascensores con capacidad para transportar al menos una persona en su silla de ruedas. // PARÁGRAFO. Cuando el Proyecto se refiere a conjuntos de edificios e instalaciones que constituyan un complejo arquitectónico, éste se proyectará y construirá en condiciones que permitan, en todo caso, la accesibilidad de las personas con limitación a los diferentes inmuebles e instalaciones complementarias.” Según el demandante, en circunstancias excepcionales, las medidas regresivas están permitidas por el Derecho Internacional “siempre que exista una carga justa que las soporte”. Esto no sucede en el presente caso puesto que “la norma demandada afecta tan gravemente el acceso a la vivienda de las personas en situación de discapacidad (…) que no se encuentra debidamente justificada.” (Fol. 7) Cargo por violación del principio de no regresividad frente al derecho a la vivienda. Con respecto al cargo por violación al derecho a la vivienda, el demandante afirma que la norma demandada afecta la asequibilidad “como uno de los aspectos [esenciales] de la vivienda” (fol. 7) de acuerdo con la Observación General número 4 del Comité pidesc, y con la sentencia T-569 de 2009. Para el demandante “la norma no es regresiva respecto de la generalidad de las personas en situación de discapacidad, sino respecto de las personas en 7 situación de discapacidad de escasos recursos (…) un grupo especialmente vulnerable, donde se cruzan dos razones de discriminación.” (Fol. 9) Por lo que “la regresividad de la norma respecto de las viviendas de interés social adecuadas a las personas en condición de discapacidad no sólo afecta la

asequibilidad, sino (…) el elemento de gastos soportables de las personas especialmente vulnerables.” (Fol. 9) Concluye el actor que “el parágrafo demandado de la ley 1114 menoscaba el goce en condiciones de igualdad del derecho a la vivienda digna de las personas en (sic) discapacidad de escasos recursos económicos al disminuir en un 9% sus posibilidades de acceder (accesibilidad) a la vivienda a un precio razonable (gastos soportables), violando al mismo tiempo el artículo 47 que impone obligaciones al Estado para la integración de las personas en situación de discapacidad.” (Fol. 10)

IV. INTERVENCIONES

Comisión Colombiana de Juristas Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esparza Calderón, Juan Camilo Rivera Rugeles y Mateo Gómez Vásquez, integrantes de la Comisión Colombiana de Juristas, presentaron escrito solicitando se declare la inexequibilidadde la disposición acusada, por cuanto “restringe una medida afirmativa en materia de vivienda establecida a favor de las personas con discapacidad, sin que exista una razón objetiva que justifique esta limitación.”(Fol. 36) El problema jurídico planteado en la demanda, indican los intervinientes, se podría sintetizar así: “¿Es contrario a la prohibición de regresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales una norma que disminuye el porcentaje de viviendas que deberán ser construidas atendiendo a las necesidades específicas de las personas con discapacidad?” (Fol. 37) Para resolver este problema, los intervinientes estiman necesario precisar sí la disposición acusada había modificado el artículo 49 de la Ley 361 de 1997.

Esto es, determinar “si ambas disposiciones establecen una medida de acción afirmativa a favor de los mismos sujetos, y si los proyectos de vivienda a los que se aplica esta medida son los mismos.” (Fol. 37). Para los intervinientes, los sujetos beneficiarios de la regulación “personas con limitaciones” en el caso de la Ley 361 de 1997, y “población minusválida” en el caso de la Ley 1114 de 2006 “podrían utilizarse como sinónim[os]” (Fol. 38). No obstante que no existe definición de estos términos en el derecho interno ni en el derecho internacional, afirman que esta Corte Constitucional los ha asimilado al usarlos en su jurisprudencia de manera indistinta (invocan la sentencia C-410 de 2001). 8 Igualmente, consideran los intervinientes que “aunque se utilizan términos distintos, ambas normas están dirigidas a toda clase de proyectos de vivienda.” En efecto, la Ley 361 de 1997 aplica el porcentaje a los “proyectos de vivienda de cualquier otra clase que se construyan o promuevan por entidades oficiales o privadas”, mientras que la Ley 1114 de 2006 aplica el porcentaje “a todos los proyectos de vivienda.” Con estas dos precisiones, los intervinientes concluyen que “la disposición acusada modificó tácitamente el contenido del artículo 49 de la Ley 361 de 1997.” (Fol. 38) En segundo lugar, los intervinientes consideran que el Estado tiene el deber de promover condiciones de igualdad para las personas con discapacidad, en particular, en relación con el acceso a una vivienda adecuada: “esta obligación (…)exige tomar medidas positivas para reducir las desventajas estructurales y

para dar un tratamiento preferencial apropiado a las personas con discapacidades, con el propósito de lograr la plena participación y la generación de condiciones de igualdad para ellas.” (Fol. 38 y 39) Los intervinientes expresaron que “para proteger [el derecho a una vivienda adecuada] los Estados deben garantizar que las viviendas de las personas con discapacidad sean accesibles, lo cual obliga a que en las leyes y en las políticas estatales se tengan en cuenta sus especiales necesidades de vivienda”. (Fol. 39)Para que las medidas de intervención estatal sean eficaces, indican los intervinientes “es preciso que los Estados cuenten con información precisa y confiable sobre el número de personas discapacitadas y las clases de discapacidades.” (Fol. 39) Consideraron que “la modificación introducida por la norma demandada en lo relacionado con el porcentaje de viviendas (…) no es efectiva para garantizar su derecho de acceso a una vivienda, puesto que no está sustentada en estadísticas que demuestren que la disminución en el porcentaje de viviendas que deben construirse atendiendo a las necesidades de dicha población esté justificada”. Lo anterior se reafirma en la medida en que, “la exposición de motivos del proyecto de ley que luego se convertiría en la ley 1114 de 2006 no hizo referencia a las razones por las cuales se establecía en 1% el porcentaje de viviendas que debían ser construidas atendiendo a las necesidades de la “población minusválida” y (…) tampoco explica las razones del cambio porcentual relacionado con las viviendas destinadas a dicha población.” (Fol. 40)

La Comisión concluye afirmando que “la norma demandada establece una modificación que desfavorece injustificadamente a la población discapacitada 9 en relación con su derecho a una vivienda adecuada (…) la norma demandada es una modificación regresiva, pues desmejora (…) una población que por sus condiciones es vulnerable y requiere particular protección.” (Fol. 41) Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Orlando Víctor Hugo Rocha Díaz, apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, presentó escrito solicitando la declaración de exequibilidaddela disposición demandada. Para el interviniente la norma es progresiva, y no regresiva como lo expresa el demandante. Explicó que el verbo “programar”, contenido en el artículo 49 de la Ley 361 de 1997, debe entenderse como “establecer o planificar una serie de actividades, para la elaboración de las viviendas mas no la adjudicación de estas a las personas con la discapacidad”. (Fol. 44) A diferencia del parágrafo 3º del artículo 1º de la ley 1114 de 2006, que “estipula que ese 1% de viviendas construidas se dispongan para la población minusválida, esto quiere decir que sea adjudicada a tal población.” Para el interviniente esta medida no es regresiva y por el contrario busca la “mejora de las condiciones de esta población.” (Fol. 44) El interviniente hizo énfasis en que el actor “no interpreta teleológicamente la finalidad (sic) de la norma” puesto que el artículo 49 de la Ley 361 de 1997 está referido a la obligación de programar los proyectos de vivienda “con las

características constructivas necesarias (…) para facilitar el acceso de los destinatarios (población con discapacidad).” Y, por el contrario, lo que persigue el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 es establecer “la obligación [en cabeza de]las autoridades municipales [de]disponer el 1% de todos los proyectos de las viviendas construidas.” (Fol. 46) Finalmente afirmó que “en el caso que nos ocupa, no es regresiva la norma, sino progresiva [puesto que]el parágrafo 3 del artículo 1 de la ley 1114 de 2006, sigue desarrollando progresivamente el derecho a la vivienda digna sobre la obligatoriedad de las autoridades municipales y distritales para que dispongan en todos los proyectos para que se adjudiquen viviendas construidas el 1% para la población minusválida.”(Fol. 48)Para soportar el argumento de la progresividad citó apartes de la Sentencia C-444 de 2009. Centro de Estudios en Derecho Constitucional de la Universidad Javeriana 10 Vanessa Suelt Cock, directora del grupo de acciones públicas del Departamento de Derecho Público de la Universidad Javeriana, solicita la inexequibilidad dela disposición demandada “por resultar regresiva y violatoria del cumplimiento efectivo del derecho a la vivienda digna para la población minusválida y del principio de progresividad.” (Fol. 58) Según la interviniente, el artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 resulta regresivo en relación con la Ley 361 de 1997, ya que “reduce en un 9% el número de

viviendas de interés social que serían destinados para la población en una situación de discapacidad, y que por ser posterior remplaza la norma anterior contenida en la Ley 361 de 1997.” (Fol. 56) (Invoca la sentencia T-068 de 2010 acerca de la constitucionalidad de las medidas regresivas). Indicó que la norma demandada vulnera el derecho a la vivienda digna “en la medida en que (…) se está limitando [la asequibilidad como]uno de los aspectos esenciales que conforman el derecho a la vivienda digna, ya que es un porcentaje menor de personas que sufren una situación de discapacidad a quienes el Estado les está garantizando el derecho a la vivienda digna”. (Fol. 57) Por lo que, al tratarse de un derecho de personas que gozan de protección constitucional especial, la “medida regresiva tiene un grado de afectación mayor”. (Fol. 57)

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicitó la declaración de exequibilidad de la disposición demandada.

El problema jurídico identificado por el Procurador es “si la expresión demandada (…) vulnera el principio de no regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, y afecta el derecho de las personas en situación de discapacidad a acceder a una vivienda digna.” (Fol. 62) Para el Procurador los demandantes se equivocan al comparar los textos del artículo 49 de la ley 361 de 1997 y del artículo demandado, por cuanto “la comparación que hacen (…) se funda en una inadecuada inteligencia (…)

[que] los lleva a asumir que la materia regulada por ambas normas es la misma, lo cual no puede hacerse de manera justificada.” (Fol. 62) Para el Procurador, la Ley 361 de 1997 en su artículo 49 “solo se refiere a proyectos elaborados por el gobierno y solo se predica de los proyectos de construcción de vivienda de interés social”, mientras que la disposición demandada “se refiere a todos los proyectos de construcción de vivienda, sin distinguir quién los elabora y sin limitarse a los de vivienda de interés social”. Por tanto,“no se puede comparar el número de proyectos elaborados por el Gobierno para la construcción de viviendas de interés social, que es apenas una parte del 11 todo, con el número de proyectos para la construcción de viviendas, que es el todo.” (Fol. 63) Concluye el Procurador que es imposible verificar la regresividad que alegan los actores “pues los términos de la comparación son incompatibles, ya que se pretende oponer el 10% de una parte de los proyectos de construcción de vivienda al 1% de todos los proyectos de construcción de vivienda. Por el contrario, la norma demandada supera las restricciones de la norma anterior, ya que abarca todos los proyectos de vivienda, sin importar quién los elabore y si se trata o no de viviendas de interés social”. Además, en términos de la Procuraduría, “el porcentaje del 1% puede resultar, aun en caso de hacer la comparación puramente numérica, superior al antedicho porcentaje del 10%, en términos de número de viviendas destinadas a personas en situación de discapacidad, cuyo acceso a una vivienda digna, en lugar de desmejorar, se

amplía”. (Fol. 63)

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 1114 de 2006, presentada por el ciudadano Mauricio Ortiz Coronado, en los términos del artículo 241 numeral 4º de la Constitución.

Presentación del caso, problema jurídico y esquema de solución

2. Para el actor y algunos de los intervinientes, la disposición demandada es regresiva e inconstitucional porque disminuye el nivel de protección del derecho a la vivienda digna de la población en situación de discapacidad, al reducir el porcentaje de viviendas de interés social adecuadas a sus necesidades que debe construir el Estado.

Para otro de los intervinientes la disposición demandada no es regresiva, pues las dos disposiciones en juego regulan aspectos distintos. Mientras la disposición demandada regula la adjudicación de viviendas a personas en situación de discapacidad, la disposición de la Ley 361 de 1997 regula la programación de planes de vivienda con condiciones de accesibilidad para personas con limitación. Igualmente, indica que la medida es progresiva, pues establece la obligatoriedad de que un 1% de las viviendas construidas tengan condiciones de habitabilidad especiales para personas con discapacidad, obligación hasta entonces inexistente. 12 Para el Procurador General la disposición tampoco es regresiva pues las dos disposiciones en juego tienen diferentes supuestos de hecho. Mientras la disposición demandada regula el porcentaje en relación con cualquier proyecto de vivienda, elaborado por cualquier entidad; la disposición de la

Ley 361 de 1997 regula el porcentaje en relación con proyectos de vivienda en materia de vivienda de interés social, elaborados por el Gobierno Nacional. En este sentido, la disposición demandada es progresiva, pues puede resultar en ocasiones superior al 10% de que trata la Ley 361 de 1997, en la medida en que se refiere a todos los proyectos de vivienda elaborados por cualquier entidad, y no solo a los proyectos de vivienda de interés social elaborados por el Gobierno Nacional.

3. Debe la Corte decidir si la disposición legal demandada es inconstitucional por desconocer el principio de progresividad en relación con las personas en situación de discapacidad, en el contexto del derecho a la vivienda digna. Para lo cual la Sala:(a) precisará el carácter constitucional del principio de progresividad en materia de derechos sociales, (b) identificará los elementos básicos del test de constitucionalidad de las medidas regresivas en materia de derechos sociales, y (c) aplicará dicho test para resolver el problema jurídico.

(a) El carácter constitucional del principio de progresividad de los derechos sociales

4. El principio de progresividad de los derechos sociales es un elemento definitorio y estructural del principio de Estado Social de Derecho, un principio especial del Derecho Internacional de lo