CC - C537-2023

C-537-23TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-537/23

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración por inexistencia de conexidad directa con norma que establece obligación de las entidades públicas de afiliarse a la administradora de riesgos laborales de carácter público

(...) la norma desconoce el principio de unidad de materia por cuanto no tiene relación con el objetivo general del PND 2022-2026 denominado “Seguridad humana y justicia social”, ni con ninguno de sus proyectos. Aun cuando verificó que algunos de estos hacen referencia al fortalecimiento del sistema de protección social universal y adaptativo, y que sus políticas van encaminadas a la creación de empleos dignos en el sector de la economía popular y rural, así como su aseguramiento en riesgos laborales, no encontró que la norma, al obligar la afiliación de las entidades públicas a la Positiva SA, condujera inequívocamente al logro de esas metas.

LIBRE COMPETENCIA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIALVulneración por norma que establece obligación de las entidades públicas de afiliarse a la administradora de riesgos laborales de carácter público

(...) la norma acusada es evidentemente desproporcionada puesto que (i) desconoce el núcleo esencial de la libre competencia al imponer a las ARL privadas una barrera de entrada absoluta al mercado de riesgos laborales del sector público; (ii) esta barrera genera una exclusión que no está debidamente justificada en ninguna razón técnica sustentada en posibles

fallas en el mercado o en el debilitamiento financiero de la entidad que se pretende beneficiar con la medida; y (iii) genera una desventaja para los empleadores públicos que ven restringida su libertad para elegir voluntariamente la ARL que oferte mejores servicios, en tanto están obligados a afiliarse de forma permanente a un solo oferente.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de planeaciónLEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Características y contenido específicos

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOCarácter más estricto

(...) la flexibilidad con que se analiza el principio de unidad de materia en la generalidad de las leyes no puede aplicarse a la que aprueba el plan, sino que esta requiere un estándar más exigente pues, de lo contrario, se permitiría la incorporación de cualquier contenido normativo. Esto responde, sobre todo, a que en la aprobación de esta especial ley el principio democrático se encuentra restringido. En efecto, su iniciativa es gubernamental y son limitados los temas sobre los cuales el Congreso puede presentar modificaciones.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Juicio de conexidad directa e inmediata,

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Juicio de conexidad directa e inmediata, aún si la norma acusada permaneció durante todo el debate legislativo

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de temporalidad

LIBERTADES ECONOMICAS-Contenido y alcance en el ámbito de la seguridad social

LIBERTAD ECONOMICA DE EMPRESA Y DE COMPETENCIA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-AlcanceEn un contexto como el de la seguridad social en general y de los riesgos laborales en particular, la Corte ha sostenido que la prestación de un servicio público en donde concurren los particulares requiere del Estado garantizar las condiciones propias de la libertad de empresa y libre competencia. Pero sin “que en el ámbito estrechamente regulado de participación privada se permitan, o peor aún, se establezcan, situaciones que impliquen prácticas restrictivas de la competencia o se orienten a obstruir o a restringir la libertad económica”.

LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE COMPETENCIA-Admisión de limitaciones proporcionadas y razonables respecto de los actores que integran el sistema de seguridad social

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-537 DE 2023

Ref.: Expediente D-15370

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”

Demandante: Gustavo Enrique Morales

Cobo

Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGERBogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 superior, el ciudadano Gustavo Enrique Morales Cobo presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, por considerar que desconoce los artículos 13, 158 y 333 de la Constitución

Política.

2. Por auto del 23 de junio de 2023, la magistrada sustanciadora admitió la demanda. En la misma providencia ordenó comunicar el inicio del trámite al presidente de la República, al presidente del Congreso, a los ministros de Justicia y del Derecho, del Trabajo, de Salud y Protección Social, y a la Superintendencia de Salud. De igual modo, invitó a participar a distintas instituciones para que emitieran su concepto, si lo consideraban pertinente[1].

II. NORMA ACUSADA

3. El demandante acusa de inconstitucional el artículo 97 de la Ley

2294 de 2023, el cual transcribe así:

“LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

pertinente[1].

II. NORMA ACUSADA

3. El demandante acusa de inconstitucional el artículo 97 de la Ley

2294 de 2023, el cual transcribe así:

“LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. ‘Colombia, Potencia Mundial de la Vida’”

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: “ARTÍCULO 97. AFILIACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS AL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES. Con el fin de fortalecer el Sistema de aseguramiento público, de cara a la incorporación de nuevas poblaciones de la comunidad en general, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, todas las entidades y corporaciones públicas se afiliarán a la administradora de riesgos laborales de carácter público, Positiva Compañía de Seguros S.A., o quien haga sus veces.

Las entidades y corporaciones públicas que se encuentran actualmente afiliadas a administradoras de riesgos laborales de carácter privado podrán mantener la afiliación hasta tanto se complete el plazo de los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Vencido el plazo contractual, todas las entidades y corporaciones públicas deberán afiliarse a la administradora de riesgos laborales pública”.

III. LA DEMANDA

3.1. Cargo por desconocimiento del artículo 158 superior

4. Para el demandante, el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 (en

adelante, PND 2022-2026) desconoce el principio de unidad de materia (art. 158 superior) porque no guarda conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Siguiendo criterios jurisprudenciales, sustenta este cargo así:

5. (i) Ubicación y alcance del artículo 97 acusado, y su carácter instrumental. Expresa que la norma acusada es instrumental porque está ubicada en la Sección II (“Inclusión productiva con trabajo decente y apoyo a la inserción productiva”), del Capítulo III (“Seguridad humana y justicia social”), del Título III (“Mecanismos de ejecución del Plan”), del PND 2022-2026. Afirma que en este título es donde el Congreso de la República incluye todas las medidas que son instrumentales e idóneas para la implementación del Plan Nacional de Desarrollo y el cumplimiento de susmetas, objetivos, proyectos y programas. Además, señala que es instrumental debido a su contenido, toda vez que tiene como fin fortalecer el sistema de aseguramiento público en riesgos laborales, mediante un mecanismo que consiste en obligar a todas las entidades estatales a afiliarse

a Positiva SA[2].

6. (ii) Que los programas y proyectos de la Ley del Plan tengan relación con la medida. En este punto sostiene que ninguno de los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Inversiones 20222026 tiene relación con el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023.

7. Advierte que el Plan Plurianual de Inversiones Públicas 2023-2026

se divide en seis transformaciones[3] y que la norma acusada fue incluida en la transformación denominada “Seguridad humana y justicia social”. Luego de referirse a los proyectos y líneas de inversión correspondientes a esa transformación, el demandante concluye que “ninguno de los proyectos y líneas de inversión guarda relación con la disposición en cuestión”[4], puesto que ninguna “hace alusión a la seguridad social en general, ni al sistema de aseguramiento público en riesgos laborales en particular”[5].

8. Precisa que solo hay dos[6] proyectos que se refieren a riesgos laborales, pero no están dirigidos a las entidades públicas sino a la población rural y a la economía popular. En cuanto a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, cuyo contenido se concreta en el documento Bases del Plan, llega a la misma conclusión, puesto que si bien se hace referencia a riesgos laborales, su énfasis es también la protección de la economía popular comunitaria y el sector rural.[7]

9. Reconoce que “[e]l único catalizador desarrollado en las Bases del Plan que eventualmente podría tener relación con la norma demandada es lo referente a la “Política pública de trabajo digno y decente”[8], en el cual se menciona que debe fortalecerse el aseguramiento público de riesgos laborales[9]. No obstante, alega que el sistema de aseguramiento público no se reduce a la entidad pública de seguros en riesgos laborales, sino quecomprende diversos actores e instituciones[10]. Igualmente, cuestiona que

en las Bases del Plan no se explique en qué consiste ese fortalecimiento ni se menciona a Positiva SA como la entidad adecuada para conseguir tal fin. Por último, advierte que la sola mención al fortalecimiento del aseguramiento público no es suficiente para dar soporte constitucional a la inclusión de la norma acusada en el PND 2022-2026, pues también se requiere la existencia de un vínculo directo e inmediato[11].

10. (ii) Conexidad directa e inmediata con los programas o proyectos. El actor sostiene que el artículo 97 acusado no tiene conexidad directa e inmediata con la “Política pública de trabajo digno y decente”. Para ello, argumenta que (i) el legislador no justificó de qué modo el artículo demandado guarda relación directa e inmediata con la “Política pública de trabajo digno y decente”[12]. Asimismo, que (ii) la ejecución de la medida contenida en la norma acusada no conlleva inequívocamente al fortalecimiento del sistema de aseguramiento público de riesgos laborales, que es el objetivo de la “Política pública de trabajo digno y decente”[13].

En concreto, afirma que el documento Bases del Plan nunca explica qué significa o qué implica el fortalecimiento del sistema de aseguramiento público de riesgos laborales. No es claro, dice, si es en términos de cantidad de usuarios, eficiencia en la atención, calidad del servicio, etc.[14]. Por último, señala que (iii) la medida cuestionada no tiene recursos asignados en el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026. Siguiendo la regla establecida

en la Sentencia C-063 de 2021[15], el actor indica que en el caso bajo análisis el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026 asigna 743.7 billones de pesos a la transformación denominada “Seguridad humana y justicia social”, de la cual hace parte la norma acusada. Aunque se trata del mayor rubro asignado, el actor advierte que “no existe un solo peso destinado al fortalecimiento del aseguramiento público de riesgos laborales para entidades públicas”[16]. A su juicio, esta falta de destinación concreta de recursos ratifica la falta de relación directa e inmediata[17].

3.2. Cargo por desconocimiento del artículo 333 de la Constitución Política11. Para el demandante, el artículo 97 acusado no satisface los requisitos constitucionales para restringir el derecho a la libre competencia (artículo 333 superior)[18]. En sustento de este cargo, señala que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho a la libre competencia se puede limitar siempre que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que se haga a través de una ley; (ii) que responda a un fin constitucional; (iii) que la medida esté justificada de manera adecuada y suficiente; (iv) que se respete el núcleo esencial de la libre competencia; y (i) que se satisfagan los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

12. En tal sentido, el demandante sostiene que la jurisprudencia constitucional sobre el núcleo esencial del derecho a la libre competencia[19] y los límites al ejercicio de este derecho[20] ha concluido que se debe permitir “a las ARL privadas ofrecer sus servicios y contratar con las entidades públicas y no imponerle al empleador la obligación de

competencia[19] y los límites al ejercicio de este derecho[20] ha concluido que se debe permitir “a las ARL privadas ofrecer sus servicios y contratar con las entidades públicas y no imponerle al empleador la obligación de afiliarse a determinada aseguradora”[21]. Conforme lo anterior, sostiene que el legislador desconoció el artículo 333 superior al expedir el artículo 97 acusado, por las siguientes razones:

13. La restricción se encuentra en una ley, esto es, la Ley 2294 de 2023.

14. La limitación obedece a una de las finalidades expresamente señaladas en la Constitución. El demandante advierte que, de acuerdo con la redacción de la norma acusada, esta apunta a fortalecer el sistema público de aseguramiento en riesgos laborales. Finalidad que si bien no está consagrada de manera explícita en la Constitución Política, a su juicio puede considerarse acorde con el artículo 48 superior, que prevé que la seguridad social es un servicio público esencial, bajo la coordinación y control del

Estado[22].

15. La medida restrictiva carece de una justificación adecuada y suficiente. Resalta que el legislador falló en cumplir con su carga ordinaria de justificar el límite al derecho a la libre competencia de manera adecuada y suficiente, así como de explicar por qué lo introdujo en el Plan Nacional de Desarrollo. Considera que era de suma importancia que el legislador señalara de manera clara y expresa las razones por las cuales decidieron excluir a las aseguradoras de riesgos laborales de naturaleza privada de laprestación de sus servicios a las entidades públicas, pues esto limita el derecho a la libre competencia[23].

16. Agrega que de acuerdo con datos entregados por la administradora de riesgos laborales (ARL) Positiva Compañía de Seguros en su rendición de

derecho a la libre competencia[23].

16. Agrega que de acuerdo con datos entregados por la administradora de riesgos laborales (ARL) Positiva Compañía de Seguros en su rendición de cuentas del año 2022, esa entidad es la segunda aseguradora con mayor cantidad de primas de riesgos laborales vendidas en el país, alcanzando una participación del 21,38% en el mercado. Además, aglomera el 50% de las entidades públicas y el 67% de los trabajadores, según datos de Fasecolda.

De estas cifras, el demandante concluye que el aseguramiento público tiene un gran desempeño logrado en competencia con las ARL privadas y que sobresale cuando se trata de entidades públicas, “por lo que la severa intervención del Estado en su favor no se advierte justificada, ni menos aún como necesaria”[24].

17. En tal sentido, sostiene que el efecto práctico de la disposición acusada es que las ARL privadas no puedan acceder al mercado de aseguramiento en riesgos laborales de las entidades públicas, pues se vuelve un campo exclusivo de Positiva SA. Pero esta sí podrá competir con las ARL privadas en el segmento de aseguramiento del sector privado, otorgándole una ventaja competitiva altamente desequilibrada. Esto, en su opinión, desconoce uno de los componentes del núcleo esencial del derecho a la libre competencia, el derecho a tener la posibilidad de acceder al mercado por parte de los oferentes sin barreras injustificadas. Señala que en las Sentencias C-516 de 2004 y C-289 de 2008, la Corte definió cómo se vulneraba esta regla en el marco de la participación en el aseguramiento de riesgos laborales[25].

18. La decisión del legislador no responde a los criterios de

vulneraba esta regla en el marco de la participación en el aseguramiento de riesgos laborales[25].

18. La decisión del legislador no responde a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Siguiendo la jurisprudencia constitucional, el demandante desarrolla un test intermedio de proporcionalidad al advertir dos indicios de arbitrariedad. Uno, el hecho de que el Congreso de la República haya omitido por completo su deber de justificar de manera adecuada y suficiente la incorporación de la medida en cuestión. Y dos, la grave afectación al núcleo esencial del derecho a la libre competencia al excluirse por completo a las ARL privadas del mercado deaseguramiento en riesgos laborales de las entidades y corporaciones públicas.

19. En desarrollo del test, asegura que (i) la finalidad de la medida es fortalecer el sistema de aseguramiento público en riesgos laborales, lo cual considera legítimo e importante. Sin embargo, sostiene que (ii) el medio utilizado por el legislador no es adecuado ni efectivamente conducente pues la obligación para las entidades públicas de asegurar los riesgos laborales en Positiva SA. excluye sin explicación a las ARL privadas, con lo cual se desconocen dos elementos del núcleo esencial del derecho a la libre competencia: el derecho a concurrir al mercado sin barreras injustificadas y la posibilidad participar en él en igualdad de condiciones. Considera que la relación medio-fin es difusa porque se desconoce qué implica fortalecer el sistema público de aseguramiento. Sostiene que tampoco existe un estudio del estado actual de Positiva SA que lleve a concluir que asegurarle una clientela fija repercutirá en el fortalecimiento del sistema de aseguramiento público.

20. Finamente, afirma que el artículo 97 demandado introduce una medida evidentemente desproporcionada pues, aunque tiene un fin

clientela fija repercutirá en el fortalecimiento del sistema de aseguramiento público.

20. Finamente, afirma que el artículo 97 demandado introduce una medida evidentemente desproporcionada pues, aunque tiene un fin constitucional legítimo como lo es el fortalecimiento del aseguramiento público, en todo caso vulnera el núcleo esencial del derecho a la libre competencia sin justificación alguna[26].

3.3. Cargo por desconocimiento del artículo 13 de la Carta Política

21. Al respecto, el demandante afirma que la norma acusada desconoce el artículo 13 de la Constitución Política porque brinda un trato diferenciado que favorece a la ARL pública, Positiva SA, sin contar con una justificación constitucionalmente válida. Siguiendo la jurisprudencia constitucional sobre el juicio de igualdad, lo aplica al caso concreto de la siguiente forma:

22. Los sujetos son comparables por tres razones[27]. La primera, la ARL Positiva y las ARL privadas pertenecen a una misma categoría jurídica: entidades administradoras del Sistema General de Riesgos Laborales y ambas están vigiladas por la Superintendencia Financiera. Segunda, con independencia de su naturaleza pública o privada, el artículo 48 superior[28]permitió que ambos tipos de aseguradoras garantizaran la prestación de uno de los subsistemas que integran el servicio público de seguridad social, el de los riesgos laborales. Y tercera, en las sentencias C-516 de 2004 y C-289 de 2008 la Corte Constitucional ya efectuó juicios de igualdad en relación con medidas legislativas que favorecen a la ARL pública en comparación con las ARL privadas, de lo que se deduce que ha encontrado que se trata de sujetos comparables.

23. Afirma que la norma genera un trato desigual que carece de

medidas legislativas que favorecen a la ARL pública en comparación con las ARL privadas, de lo que se deduce que ha encontrado que se trata de sujetos comparables.

23. Afirma que la norma genera un trato desigual que carece de justificación constitucionalmente admisible[29], puesto que elimina cualquier posibilidad de que las ARL privadas continúen prestando su servicio en el sector público, para dar a Positiva SA todo este mercado. A lo que suma que la medida demandada no tiene justificación alguna porque la Positiva SA es la segunda mayor aseguradora en riesgos laborales de todo el país y la primera en el segmento de las entidades públicas. Logros que, a juicio del demandante, esa entidad ha obtenido en libre competencia con las ARL privadas. Por tanto, advierte que la disposición acusada no solo es innecesaria para fortalecer el sistema de aseguramiento público, sino que estaría consolidando una posición dominante, situación proscrita por la

Carta Política[30].

24. Con fundamento en lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. ‘Colombia, Potencia Mundial de la Vida’”.

IV. INTERVENCIONES

4.1. A favor de la inexequibilidad

25. Suramericana SA. Solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, por los mismos cargos planteados en la demanda y también por considerar que desconoce los postulados constitucionales asociados a la gestión y control fiscal en relación con la ejecución de recursos públicos.

26. Como cuestión adicional a la demanda, la interviniente considera que

y también por considerar que desconoce los postulados constitucionales asociados a la gestión y control fiscal en relación con la ejecución de recursos públicos.

26. Como cuestión adicional a la demanda, la interviniente considera que la norma acusada desconoce los principios de economía, eficiencia yeficacia, consagrados en los artículos 267 y 268 de la Constitución Política.

Sobre el particular, sostiene que los recursos públicos deben usarse buscando una máxima racionalidad en la relación costo-beneficio, por lo que el único factor a observar frente a una propuesta o servicio no debe ser el precio. En el caso de los riesgos laborales, señala que el valor de la cotización por cada trabajador está definido normativamente, de modo que el valor agregado ofrecido por las compañías aseguradoras se refleja en términos de calidad del servicio, indicadores de siniestralidad, modelo operativo, etc., lo cual impacta favorablemente la relación costo-beneficio. En otras palabras, alega que la norma demandada impide a las entidades públicas elegir una ARL que les permita usar de manera eficiente el presupuesto asignado.

27. Ciudadano Luis Eduardo Hoffman del Valle. Solicita que la norma demandada sea declarada inexequible por desconocer el artículo 333 superior. En su opinión, la constitucionalidad del artículo 97 del PND 20222026 debe analizarse mediante un juicio intermedio de proporcionalidad porque existe un indicio grave de arbitrariedad en tanto no existe un estudio que indique una falla en el mercado asegurador de riesgos laborales en las entidades públicas, pues lo que demuestra la evidencia es que hasta antes de

la expedición del PND 2022-2026, ese sector venía siendo atendido adecuadamente con la participación de las entidades privadas. Por tanto, considera que el artículo demandado parece obedecer a una estrategia para “asignar por acto de autoridad” un mercado a la aseguradora estatal, sin consultar sus capacidades y méritos. Si se aceptara esto, advierte el interviniente, nada impediría que a futuro el legislador también obligara a que distintas porciones de mercado en el que participan las entidades públicas fueran asignadas a las entidades financieras estatales de forma exclusiva.

28. Ciudadano Diego Escallón Arango. Solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, por considerar que desconoce el principio de unidad de materia y el derecho a la libre competencia. En general, reitera los mismos argumentos de la demanda.

29. Universidad del Rosario. Respalda la postura del demandante, a la que agrega un argumento nuevo. Puntualmente, se refiere a que la finalidad de la norma puede lograrse mediante “el trámite de control de integraciones previo establecido en el régimen general de la libre competencia”. Lo queen el caso concreto se reflejaría en una integración empresarial entre Positiva SA y las otras administradoras de riesgos laborales. Esto implicaría acuerdos comerciales y el desarrollo de obligaciones impuestas por la autoridad de inspección, vigilancia y control.

30. Considera que la norma, tal y como está, permite que por mandato legal Positiva SA termine asumiendo el mercado de sus rivales sin negociación alguna, afectando el derecho al debido proceso de todos aquellos actores que participarían en el desarrollo de una operación empresarial si esta tuviera lugar.

Explica que la integración empresarial entre Positiva SA y alguna otra ARL

negociación alguna, afectando el derecho al debido proceso de todos aquellos actores que participarían en el desarrollo de una operación empresarial si esta tuviera lugar. Explica que la integración empresarial entre Positiva SA y alguna otra ARL tendría como beneficio incrementar el número de afiliaciones, operación que se daría en el marco del derecho de la competencia. Esto significa que estaría sometida a controles como, por ejemplo, el determinar si la integración produce mayores dividendos o si afecta de manera negativa a otros actores del mercado o a los consumidores.

31. Así, en comparación con su propuesta, concluye que la norma acusada implica menos acuerdos de voluntades de los interesados, pues le asigna a Positiva SA un número de afiliados que no obtuvo por méritos propios y una posición en el mercado que no es producto de un acuerdo entre accionistas.

32. Universidad Externado de Colombia. Manifiesta que la norma acusada es inconstitucional por desconocer el principio de unidad de materia al no poderse establecer, de manera clara y expresa, su vínculo de conexidad con la parte general del PND 2022-2026 y con el Plan de Inversiones.

33. Afirma que la disposición acusada es de carácter instrumental debido a su ubicación en los mecanismos de ejecución del plan, en el capítulo correspondiente a la “Seguridad humana y justicia social”. Sin embargo, advierte que no constituye un instrumento para lograr los objetivos del Plan.

Esto porque no hay relación alguna entre el artículo demandado y los habilitadores que potencian la seguridad humana y las oportunidades de bienestar, que pueda justificar una decisión de esta dimensión.

34. De otro lado, la Universidad Externado señala que la disposición acusada también trasgrede el principio de libertad de competencia porque

habilitadores que potencian la seguridad humana y las oportunidades de bienestar, que pueda justificar una decisión de esta dimensión.

34. De otro lado, la Universidad Externado señala que la disposición acusada también trasgrede el principio de libertad de competencia porque excluye totalmente a las ARL privadas de prestar su servicio en el sectorpúblico. En sustento de lo dicho, a partir de la jurisprudencia constitucional, explica que la Constitución Política está basada en un modelo de economía social de mercado, que permite la iniciativa privada y la limita únicamente cuando se busca proteger el interés general. Por tanto, considera que la norma acusada no cumple los requisitos para ser una restricción a la libertad de competencia, pues además de imponer barreras a los oferentes privados, no se apoya en motivos suficientes y razonables que demuestren que efectivamente la medida tendrá como resultado el cumplimiento de los objetivos del PND 2022-2026, ni que genere un funcionamiento eficiente del mercado.

35. Finalmente, la Universidad Externado considera que la norma acusada también desconoce el derecho a la igualdad porque sin una justificación válida otorga un trato diferente a dos sujetos en igual situación.

En tal sentido, expone que la ARL pública y las ARL privadas son sujetos comparables dado que tienen libertad para participar en el mercado de aseguramiento en riesgos laborales. También sostiene que existe un trato diferenciado porque la norma acusada asigna una evidente ventaja competitiva a Positiva SA respecto de los competidores de naturaleza privada, pues estas últimas están excluidas del aseguramiento en riesgos laborales del sector público. En tal sentido, señala que no existen razones que justifiquen la disparidad de trato.

36. Ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Solicita declarar

laborales del sector público. En tal sentido, señala que no existen razones que justifiquen la disparidad de trato.

36. Ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Solicita declarar la inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 por las mismas razones del demandante.

37. De manera particular, en cuanto al cargo por desconocimiento del derecho a la libre competencia, señala que la disposición acusada no garantiza la libre participación de las empresas en el mercado, el bienestar de los consumidores ni la eficiencia económica. Advierte que, con anterioridad a la adopción de la medida demandada, todas las ARL tanto la pública como las privadas participaban en igualdad de condiciones, en tanto los servicios prestados, las tarifas y