CC - C564-2000

Sentencia C-564/00

ESTATUTO CAMBIARIO-Antecedentes normativos/REGIMEN SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIAAntecedentes normativos REGIMEN CAMBIARIO-Composición REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia tripartita/REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia según competencia determinada REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Diversidad respecto de entidades que ejercen control y vigilancia REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Diversidad no vulnera la igualdad REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia por entidades distintas DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES EN REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia según competencia ordinaria SUPERINTENDENCIA BANCARIA EN REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia según competencia ordinaria SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES EN REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia según competencia ordinaria LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Régimen sancionatorio específico según operaciones de cambio/REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Diversidad según operación realizada El legislador, en desarrollo del principio de configuración legislativa optó por establecer un régimen sancionatorio específico según las operaciones de cambio. Si bien es cierto las normas cambiarias son unas, su violación, según la operación que le dé fundamento, puede tener un tratamiento sancionatorio diverso, en razón de la actividad origen de ésta, sin que ello implique que una misma situación de hecho esté recibiendo un tratamiento diverso y discriminatorio REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Operaciones diversas

DERECHO A LA IGUALDAD EN REGIMEN

SANCIONATORIO CAMBIARIO-Tratamiento diferenciado por actividad realizada FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Expedición de régimen sancionatorio PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Aspectos El principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se empleé en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse. Aspecto éste de gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma. REGIMEN CAMBIARIO-Función compartida INFRACCION CAMBIARIA-Remisiones normativas para tipificación DEBIDO PROCESO EN PODER PUNITIVO-Establecimiento e imposición de sanciones DEBIDO PROCESO EN INFRACCION TRIBUTARIAAplicación INFRACCION ADMINISTRATIVA-Regulación de sanción en norma distinta INFRACCION ADMINISTRATIVA-Clasificación detallada en normas tipo desconoce naturaleza DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVAAplicación/DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVA-Reserva de ley, determinación clara, razonabilidad y proporcionalidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION ADMINISTRATIVA-Tipificación La sanción administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia

por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administración entre otros, y consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto, debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este sentido, se exige, entonces, que la sanción esté contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley-, sin que ello sea garantía suficiente, pues, además, la norma que la contiene debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para el efecto. Igualmente, ha de ser razonable y proporcional, a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposición. En otros términos, la tipificación de la sanción administrativa resulta indispensable como garantía del principio de legalidad. SANCION EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO PENAL-Establecimiento distinto SANCION ADMINISTRATIVA-Competencia reglada

INFRACCION CAMBIARIA-Multa

SANCION ADMINISTRATIVA-Determinación

Referencia: expediente D-2642

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 3 (parcial) del decreto 1746 de 1991 “ Por medio del cual se establece el Régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Superintendencia de Control de Cambios.

Actor: Juan Carlos Rodríguez Covaleda

Magistrado Ponente:

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.

Santafé de Bogotá, D.C., sentencia aprobada a los diez y siete (17) días del mes de mayo de dos mil (2000). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Carlos Rodríguez Covaleda, demandó la inconstitucionalidad del artículo 3º parcial del decreto 1746 de 1991. Por auto del cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), el Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó su fijación en lista. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y se comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente del Congreso, al señor Presidente de la República, a la señora Superintendente Bancaria, al señor Superintendente de Sociedades y a la Directora de Impuestos Nacionales, con el objeto que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA.

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 39.889 del 4 de julio de 1991,

páginas 86 a 88. Con la advertencia que se subraya la parte acusada. “Decreto 1746 (julio 4) “Por medio del cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento cambiario a seguir por la Superintendencia de Control de Cambios El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial las que le confiere el ordinal 2º del artículo 32 de la ley 9ª de 1991, DECRETA: “Artículo 3. Las personas naturales y jurídicas que no sean intermediarios del mercado cambiario, que infrinjan el régimen cambiario, serán sancionados con la imposición de multa a favor del Tesoro Nacional hasta del 200% del monto de la infracción cambiaria comprobada. “La multa se graduará atendiendo las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la infracción. “En caso en que una persona natural o jurídica infrinja reiteradamente el régimen cambiario, en forma tal que se infiera razonadamente que las operaciones de cambio han sido utilizadas ficticiamente para amparar ingresos o egresos de divisas que no correspondan a operaciones autorizadas, se podrá imponer como sanción accesoria a la multa, la prohibición para celebrar operaciones de cambio durante un término que no podrá ser inferior a un (1) año ni superior a cinco (5)”

III. LA DEMANDA.

En concepto del demandante, la norma transcrita, en el aparte acusado, desconoce el artículo 13 de la Constitución. Las razones que esgrime el actor para sustentar su cargo, se pueden resumir de la siguiente forma:

1. El régimen cambiario, específicamente su control, se encuentra en

cabeza de tres entes a saber: la Superintendencia Bancaria, la Superintendencia de Sociedades y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Entes éstos que, en virtud de normas que se han expedido en distintas épocas, aplican un régimen sancionatorio diverso, pese a tratarse de infracciones a un mismo régimen, que no es otro que el contenido en las leyes 9ª de 1991; 31 de 1992 y las resoluciones de la Junta Directiva del Banco de la República, en especial la Resolución 21 de 1993.

2. Específicamente, el actor toma como parámetro de comparación el régimen sancionatorio que establece el decreto 1746 de 1991, de cuyo texto hace parte la norma acusada, y que debe aplicar la Superintendencia de Sociedades, con el que rige a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999-, para demostrar el trato discriminatorio que, en su concepto, existe entre el régimen aplicable por una y otra entidad, pese a que éstos tienen como destinatarios las mismas personas naturales y jurídicas, que no son intermediarios financieros, estos últimos sujetos al control de la Superintendencia Bancaria.

3. Las diferencias que pone de presente el actor, parten de la determinación que, en tratándose del régimen sancionatorio que aplica la Dian, hacen los decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999 en relación con las diversas infracciones cambiarias, pues en ellos se establece la sanción a imponer en cada una de ellas según su naturaleza, gravedad, como el señalamiento

de unos mínimos y máximos para cada una de ellas, determinación ésta que se echa de menos en la norma parcialmente acusada, en donde simplemente se estipula un máximo de la multa que puede imponer la Superintendencia de Sociedades, dejando al arbitrio de los funcionarios de esta entidad, la determinación de la sanción correspondiente, sin que exista criterio alguno señalado para la imposición de éstas, como sí lo hay para las infracciones de conocimiento de la Dian, en donde la multa más alta no es equiparable con la que puede imponer la Superintendencia de Sociedades. En esta diversidad de regímenes sancionatorios, frente a las mismas infracciones, el actor sustenta la violación del derecho a la igualdad. Afirma el demandante en su escrito: “ el artículo 3º del decreto 1746 de 1991 establece un régimen jurídico discriminatorio para los sindicados de infracciones cambiarias cuyo conocimiento es competencia de la Superintendencia de Sociedades, frente aquellos que están sujetos a la jurisdicción de la Dian, diferencia que no está fundada en ningún motivo distinto a que existen dos autoridades competentes para sancionar la infracción de las mismas normas. “... “El respeto al derecho fundamental de igualdad ante la ley requiere que el Estado se abstenga de cualquier tipo de discriminación que pueda conducir a que ciertos administrados sean sancionados con mayor severidad por la comisión de las mismas conductas por la cuales otros, de haberlas cometido, habrían recibido una sanción menor o diferente.”

4. La coexistencia de estos regímenes hace que, en aplicación del

principio de favorabilidad que estructura el artículo 29 de la Constitución, se permita la aplicación de las normas que resulten ser más benéficas para quienes infrinjan un mismo régimen, sin que exista justificación para que en una misma conducta puedan concurrir sanciones diversas, tal como hoy sucede en el ordenamiento jurídico en materia de control de cambios. La contradicción entre un régimen y otro resulta en contra no sólo del derecho a la igualdad, pues no existe razón que justifique que el Estado establezca un trato diverso entre unos y otros infractores, frente a una misma conducta, sino la libertad personal y económica, pues “...la diferencia de trato no surge de las circunstancias particulares que rodean la infracción, sino de las mismas leyes que establecen las facultades punitivas del Estado”, afirma el actor.

5. No existe razón alguna que, en los términos de la jurisprudencia constitucional, justifique el trato diverso entre el régimen sancionatorio que debe aplicar la Superintendencia de Sociedades y la Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales -Dian-. 5.1. Los dos regímenes establecen sanciones diversas por el desconocimiento del mismo régimen de cambios, que está constituido por las leyes 9ª de 1991 y 31 de 1992, como por las resoluciones de la Junta Directiva del Banco de la República, legislación que no establece diferencia cualitativa entre las obligaciones a las que están sujetos quienes realicen las operaciones estipuladas allí. En otros términos, los fundamentos jurídicos para la regulación de las infracciones cambiarias son idénticos. 5.2. El interés que se busca proteger en uno y otro régimen es el mismo:

el sistema cambiario. Por tanto, no es válido sostener que el interés a tutelar en las actividades sujetas al control de la Superintendencia de Sociedades deba ser más gravoso que el que debe aplicar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Al respecto se afirma en el escrito de demanda: “Las diferencias que existen en el régimen de cambios en relación con la determinación del contenido de estas obligaciones para cada una de las operaciones de cambio son puramente accidentales, y obedecen simplemente a la necesidad de adecuar las normas a las particularidades que se deriven de la naturaleza de cada operación de cambios.” 5.3. Los destinatarios de una y otra norma son los mismos, no son intermediarios financieros, personas éstas que por su actividad y responsabilidad deben o pueden estar sujetos a un trato diverso y más estricto que las personas naturales y jurídicas que sin ser intermediarios, deben realizar operaciones cambiarias. Insiste el demandante en que no puede considerarse que las operaciones de inversión extranjera que controla la Superintendencia de Sociedades, por ejemplo, deben tener un régimen sancionatorio más gravoso y sin límites precisos en su imposición, que el de las operaciones de comercio exterior, cuyo control está en cabeza de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -Dian-, con límites muy precisos. 5.4. El que sean distintos entes gubernamentales los que deben conocer de las violaciones al régimen cambiario, dependiendo de su especialidad, no justifica que en unos casos el régimen sancionatorio sea reglado y en otros, éste se deje al arbitrio del funcionario encargado de su aplicación. En estos términos, esta distinción no resulta

proporcional ni razonable. Finalmente, concluye el demandante que en un Estado de Derecho, el legislador está obligado a regular en forma precisa y detallada las conductas objeto de sanción, señalando los límites y procedimientos correspondientes, tal como se hace en los decretos en los que se sustenta el cargo de violación del derecho a la igualdad, en los que se señalan sanciones proporcionales a la naturaleza de la infracción, con límites absolutos en aquellos casos en donde la multa puede resultar desproporcionada en razón de la cuantía misma de la operación cambiaria. A diferencia de lo que sucede en la norma acusada, en donde se deja al arbitrio del funcionario su señalamiento.

IV. INTERVENCIONES.

En el término constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la norma parcialmente acusada, presentaron escritos los ciudadanos Antonio Granados Cardona, María Teresa Gil García y Gloria Isabel Sánchez García, en su calidad de apoderados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Superintendencia de Sociedades y de la Superintendencia Bancaria, respectivamente, intervenciones éstas en la que se solicita la declaración de exequibilidad del artículo 3 del decreto 1746 de 1991, en la parte acusada.

1. Intervención del apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público. En su escrito, afirma que el cargo expuesto por el demandante parte de un supuesto errado, por cuanto la norma que el actor toma como parámetro para efectuar su comparación y sustentar la violación del derecho a la igualdad, subsumió el artículo acusado. Sin embargo, no se explica esta

afirmación, se dice sí, que un análisis entre las normas que el actor menciona como parámetro para que se efectué el juicio de igualdad, y la norma acusada, permite determinar que, en esencia, el contenido de una y otra son idénticas, pues las disposiciones que rigen el régimen sancionatorio cambiario para las distintas entidades encargadas de su aplicación, permiten al funcionario, según las circunstancias que determinaron la infracción cambiaria, imponer multas que no pueden sobrepasar el monto máximo señalado en cada disposición. Monto que está en el 200% de la infracción. Igualmente, afirma que el principio de favorabilidad que rige en materia penal no puede ser aplicado en el campo de las sanciones de carácter administrativo, tal como lo son las infracciones cambiarias, pues éste, por expresa disposición del artículo 29 de la Constitución, sólo rige en el ámbito penal. Por tanto, si el legislador opta por expedir normas de esta naturaleza para regular tanto la sanción como el procedimiento a seguir por una entidad determinada para el control cambiario, por el hecho de ser más favorable, no tiene porque ser aplicado a todos los infractores de este régimen cuando la entidad encarga de su control es distinta, tal como lo pretende el demandante. Por tanto, esta intervención concluye afirmando: “... el argumento del actor sobre violación al principio de igualdad que busca sustentar en la confrontación del aparte del decreto ley 1746 de 1991 (artículo 3) y los posteriores decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999, carece de objeto en materia procesal.”

2. Intervención del apoderado de la Superintendencia de

Sociedades. Después de un análisis de la jurisprudencia de esta Corporación, en materia de igualdad, la intervención se centra en establecer las diferencias existentes entre el artículo parcialmente demandado y las normas que el actor utiliza como parámetro de comparación para sustentar el cargo de la demanda, a efectos de demostrar que el precepto acusado no es contrario a la Constitución. En primer lugar, se señala que las personas que pueden incurrir en la sanción que impone el decreto 1476 de 1991, son diversas a las que se refiere los decretos expedidos para regular la actividad de control que ejerce la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Igualmente, que existen criterios objetivos y razonables para la imposición de la sanción, en donde se guarda proporción con los supuestos correspondientes. En segundo lugar, señala que la norma acusada, al dejar a la discreción del funcionario correspondiente la determinación de la multa a imponer en caso de infracción al régimen de cambios no es contraria la Constitución, por cuanto éste está obligado a tener en cuenta todas las circunstancias de la infracción, a efectos de imponer la multa que resulte más acorde con éstas, sin exceder, en todo caso, el límite señalado en la misma norma.

3. Intervención del apoderado de la Superintendencia Bancaria.

Después de un recuento normativo en relación con las funciones que en materia de control de cambios están asignadas a las distintas entidades, se considera que el cargo por violación del derecho a la igualdad no está llamado a prosperar, por cuanto no existe identidad en las situaciones jurídicas contempladas. Se afirma:

“ ... lo supuestos de hecho exigidos para la imposición de la sanción varían de acuerdo con la competencia establecida por el legislador para cada entidad. Así las cosas, un mismo hecho puede dar lugar a diferentes consecuencias jurídicas, dependiendo de que la conducta afecte diferentes ordenamientos jurídicos, en cuyo caso el presunto infractor se hará acreedor a diferentes tipos de sanciones. Y ello es así, porque una misma conducta puede configurar infracciones administrativas autónomas que de conformidad con la normatividad vigente, son sancionados de forma independiente. “... “ si bien [existe un único régimen de cambios] resulta evidente que por su contenido, tanto jurídico pero especialmente económico, son operaciones distintas. A ello obedece la regulación especial de cada tipo de transacción... cada tipo de operación tiene objetivos y sujetos distintos, según su propia naturaleza.... lo que condiciona y sustenta un régimen sancionatorio también independiente.”

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

Por medio del concepto de enero 11 del 2000, el Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los incisos primero y segundo del artículo 3 del decreto 1746 de 1991 y la expresión “accesoria a la multa” del inciso tercero. Para el agente del Ministerio Público, el artículo parcialmente acusado resulta ser contrario a la Constitución, no por las razones expuestas por el demandante, es decir, por violación del principio a la igualdad, dado que el legislador está facultado para establecer diversas clases de sanciones

dependiendo de la infracción y la entidad encargada de imponerla. En el caso del régimen cambiario, siendo varias las entidades competentes para conocer de la infracciones a éste, no existe razón alguna para que las sanciones impuestas por cada una de los sujetos encargados de ejercer su control deba ser igual, tal como lo plantea el demandante. No hay razón para exigir que todas las infracciones al régimen cambiario tengan la misma pena. Sin embargo, encuentra el Ministerio Público que el artículo 3 del decreto 1746 de 1991, cuya aplicación debe efectuar la Superintendencia de Sociedades, por cuanto la Superintendencia Bancaria y la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales tienen norma expresa al respecto, es contrario a la Constitución, dado que su amplitud rompe con el principio de legalidad y seguridad jurídica. Por qué? Porque la norma no indica parámetro alguno para la imposición de la multa que en ella se consagra, simplemente limita su aplicación a que se tengan en cuenta las “circunstancias objetivas que rodearon la consumación de la infracción”, sin que se indique en ella o en otra norma, cuáles son esas circunstancia objetivas, dejando al arbitrio del funcionario su aplicación, sin que se “permita al eventual destinatario ... saber a qué medida se hace acreedor si incurre en infracción al régimen cambiario”. Al respecto, se afirma: “ [en la norma acusada] tan solo se hace una enunciación del máximo imponible sea cual fuera la conducta investigada y su gravedad, de tal forma que ante las mismas circunstancias un funcionario investigador tiene la posibilidad de fijar como

sanción el 1% del monto de la infracción cambiaria comprobada, o el 200%, y en ambos eventos la mediada no podrá ser considerada como arbitraria, por hallarse dentro del marco legal indicado. “... “... ante la inexistencia de una determinación legal de los criterios llamados “objetivos” por la norma demandada, estos se convierten de aplicación subjetiva, y fijados en cada caso por el funcionario que tenga a cargo el proceso, lo cual atenta contra el principio de reserva de ley, conforme al cual corresponde al legislador -directamente, o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente-, fijar el régimen sancionatorio para las infracciones cambiarias, como una de las formas de ejercicio del poder punitivo del Estado. “ Pero esta omisión legislativa también genera inseguridad jurídica entre los eventuales destinatarios del control al régimen cambiario....en cuanto no tienen la posibilidad cuales aspectos serán considerados como agravantes o atenuantes en la dosificación de la sanción para así poderlos controvertir, razón por la cual igualmente se ve afectado su derecho a la defensa. “Ciertamente no indica el citado artículo 3º, qué condiciones deben concurrir para fijar una multa mayor o menor, es decir, se evidencia una total ausencia de criterios de dosificación punitiva que enmarquen los parámetros, dentro de los cuales el funcionario competente debe establecer la sanción aplicable, lo cual sin duda también conlleva la violación del principio de proporcionalidad. “Tal omisión, riñe con los postulados del Estado Social del Derecho, en el cual la positivización del ordenamiento permite controlar la actividad de los servidores públicos y restringir su

campo de discrecionalidad, en aras de la seguridad jurídica. “... “ Cabe recordar que el principio de legalidad impone al legislador la obligación de definir, clara y unívocamente las sanciones que corresponden a cada una de las clases de infracciones, así como a los criterios para la graduación de su quantum en cada caso concreto, pero en el presente evento, revisado el contenido integral del decreto [del que hace parte la norma acusada] no se encontraron pautas de dosificación, respecto de las medidas sancionatorias descritas para las personas naturales o jurídicas que no sean intermediarias del mercado financiero”.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución, por cuanto se acusa parcialmente un artículo contenido en un decreto con fuerza de ley.

2. Lo que se debate. 2.1 Se afirma que la norma parcialmente acusada desconoce el principio de igualdad que consagra la Constitución Política en el artículo 13.

Afirmación que se sustenta en el hecho que, mientras la norma que se demanda señala simplemente el máximo de la multa que puede ser impuesta a persona natural o jurídica que no sea intermediario financiero, por violación al régimen de cambios, existen otras normas que, en relación con el mismo régimen y frente a los mismos sujetos, establecen con claridad los mínimos y máximos de las sanciones. Para demostrar su aserto, el demandante utiliza como parámetro de comparación los decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999 que fijan el

régimen de sanciones y el procedimiento aplicable a las infracciones cambiarias de competencia de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales -Dian-. Así, mientras en estos decretos se señalan las diversas infracciones cambiarias en que se puede incurrir, como la sanción a imponer, en la norma acusada sólo se señala un tope máximo para éstas, sin determinar los factores que se han de tener en cuenta para su aplicación y graduación, como tampoco se diferencia entre una infracción y otra. Por tanto, se deja al arbitrio del funcionario competente la determinación de ésta, hecho que, en concepto del actor, desconoce el derecho a la igualdad entre unos infractores y otros, sin que exista razón que justifique el trato desigual. 2.2. Las entidades que intervinieron en defensa de la norma acusada, Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Bancaria, consideran que la norma, en la parte demandada, no es contraria a ningún precepto constitucional porque tanto los sujetos que son objeto de sanción como las operaciones que dan origen a éstas son diversos. Igualmente, uno de estos intervinientes señala que la discrecionalidad que en el artículo acusado se reconoce al funcionario encargado de imponer la multa, no debe ser entendida como una atribución arbitraria. 2.3. Por su parte, el señor Procurador General de la Nación estima que si bien el cargo por violación del derecho a la igualdad no está llamado a prosperar, por cuanto el legislador dentro de su competencia de libre configuración puede establecer diversas clases de sanciones para las

distintas infracciones que se puedan dar al régimen cambiario, la norma acusada, o por lo menos parte de ella, deviene en inconstitucional por desconocer el principio de legalidad que debe imperar en todo régimen sancionatorio, pues deja al arbitrio de un funcionario la imposición de una sanción sin señalar siquiera los parámetros que deben tenerse en cuenta en su aplicación. 2.4. Dentro de este contexto, corresponde a esta Corporación determinar i) si el régimen sancionatorio en materia cambiaria tal como lo insinúa el actor ha de ser único, a efectos de dar aplicación del principio igualdad; ii) si la norma acusada en si misma es contraria a los postulados del derecho de defensa, uno de ellos, el principio de legalidad, tal como lo plantea el agente del Ministerio Público. Para poder absolver estos interrogantes, y comprender el porqué del cargo expresado en la demanda, es necesario hacer un breve recuento de la normatividad en materia cambiaria.

3. Estatuto cambiario y régimen sancionatorio de las infracciones cambiarias. Antecedentes normativos. 3.1. La internacionalización de la economía que se impuso a finales de los 80, llevó al Gobierno a replantear el esquema económico que venía rigiendo en el país, caracterizado por un proteccionismo a determinados sectores, especialmente, al exportador, para dar paso a una modelo basado en la apertura económica. 3.2 Este cambio de orientación condujo a la implementación de una legislación acorde con las nuevas políticas económicas. Específicamente en materia cambiaria y de comercio exterior, hubo de adaptarse la legislación que por más de 30 años venía rigiendo en el país, y cuyo

marco legal estaba determinado por el decreto ley 444 de 1967, que fijaba un régimen controlado de cambios internacionales y de comercio exterior, en el que se favorecían las exportaciones, específicamente las no tradicionales; se permitía la libre importación de unos productos previamente determinados en un listado y necesarios para el desarrollo de la industria nacional, tales como materias primas e insumos, así como la exigencia de licencias para los no incluidos en el listado existente para el efecto. Igualmente, se exigían permisos para la inversión extranjera, e imperaban las restricciones en materia de divisas. Se creó la Prefectura de Control de Cambios, como ente encargado de controlar y hacer cumplir las normas sobre control de oro y cambios. Entidad que, en 1974, se convirtió en la Superintendencia de Control Cambios adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.3. En este contexto y a fin de dar cumplimiento a la nueva política económica diseñada para el Estado colombiano, el legislador expidió las leyes 7ª y 9ª de 1991. En la primera de ellas, se señala el marco general al que ha de ceñirse el Gobierno Nacional en materia de