CC - C597-2000

Sentencia C-597/00

PODER DE IMPOSICION DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Establecimiento de contribuciones fiscales y parafiscales

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Aspectos

PRINCIPIO DE REPRESENTACION POPULAR DEL

TRIBUTO-Alcance/PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Alcance ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos y contribuciones PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Señalamiento del impuesto/TRIBUTO-Elementos esenciales SEGURIDAD JURIDICA Y NO EVASION EN TRIBUTOEstablecimiento de elementos esenciales PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No señalamiento claro y preciso de elementos esenciales/POTESTAD REGLAMENTARIA-No establecimiento de elementos esenciales de la obligación tributaria Se desconoce el principio de legalidad en sentido material cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo no señale directa y claramente los elementos de la relación tributaria; en tal caso, la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su facultad reglamentaria, puesto que de llegar a establecer tales elementos invadiría órbitas de competencia específicamente establecidas en el ordenamiento superior para otras autoridades, en la medida en que estaría facultando para la determinación de la fuente esencial del impuesto, es decir para la creación misma del tributo. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Definición de elementos esenciales no se difiere al reglamento TRIBUTO-Competencia para establecer elementos esenciales POTESTAD REGLAMENTARIA-Definición de suma sobre la cual se liquida un tributo La Corporación en varias oportunidades ha aceptado que por razones de

orden técnico y administrativo se defiera al ejercicio de la potestad reglamentaria, la definición de la suma sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto suponga una vulneración a la vigencia del principio de legalidad del mismo, pues la determinación particular de la base gravable sigue estando en manos de los órganos representativos de elección popular. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No implica definición de suma sobre la cual se liquida PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No implica detalle de suma sobre la cual la base gravable se liquida Resultaría contrario a la técnica del procedimiento tributario exigir que la ley, el acuerdo o el reglamento, más allá de la fijación de la base de cobro del gravamen, entren a detallar en cada caso concreto la suma sobre la cual el mismo habrá de liquidarse, ya que en esta operación deben tenerse en cuenta variables económicas que escapan al rigorismo propio de esos actos jurídicos y a la determinación política del tema, lo cual se encuadra dentro del principio de legalidad tributaria. IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Bienes que no lo causan IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Gravamen a la importación de bienes IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Publicación de base gravable por el Gobierno IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Regla exceptiva para imposición de gravamen/IMPUESTO SOBRE LAS VENTASFunciones asignadas al Gobierno para liquidación y pago IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Excepción a la excepción del pago para ciertos bienes de producción nacional IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Gravación implicita

IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Tarifa equivalente implícita IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Importación de bienes agropecuarios, pesqueros y forestales IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Excepción de productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna GOBIERNO NACIONAL EN PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Función de liquidación y pago del gravamen GOBIERNO NACIONAL EN IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Cálculo de valor de tarifa promedio implícita GOBIERNO NACIONAL EN TRIBUTO-Función reglada IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Determinación o señalamiento IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Creación y recaudación IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Productores nacionales e importadores de productos

Referencia: expediente D-2632

Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 1o. y 2o. del parágrafo 1o. del artículo 43 de la Ley 488 de 1998

Actor: Oscar Jiménez Leal

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Santafé de Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo del año dos mil (2000). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Oscar Jiménez Leal demandó los incisos 1o. y 2o. del parágrafo 1o. del

artículo 43 de la Ley 488 de 1998 "por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales.". Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.460, del 28 de diciembre de 1998, y se subraya lo demandado: "LEY 488 DE 1998

(diciembre 24) por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales CAPITULO II Impuesto sobre las ventas (...) Artículo 43. Bienes que no causan el impuesto. El artículo 424 del Estatuto Tributario quedará así: Artículo 424. Bienes que no causan impuesto. Los siguientes bienes se hallan excluidos del impuesto y por consiguiente su venta o importación no causa el impuesto a las ventas. Para tal efecto se utiliza la nomenclatura arancelaria Nandina vigente: (...) Parágrafo 1o. La importación de los bienes previstos en el presente artículo estará gravada con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender a la demanda interna. Para efectos de la liquidación y pago del impuesto sobre las ventas por importaciones de esta clase de bienes, el Gobierno Nacional

deberá publicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional."

III. LA DEMANDA El ciudadano Oscar Jiménez Leal considera que la norma atacada vulnera la Constitución Política en sus artículos 150, numerales 10 y 12, y 338, por las razones que a continuación se resumen: Según lo manifiesta, comoquiera que el poder tributario está radicado en cabeza del Congreso de la República y sólo a través de la ley se pueden fijar los elementos esenciales de la obligación tributaria, en desarrollo del principio que establece que no hay impuesto sin representación (nullum tributum sine lege), resulta inconstitucional que dicha facultad se le haya atribuido al gobierno nacional, como en su concepto estima que ocurrió en la norma enjuiciada, respecto de los elementos constitutivos del impuesto sobre las ventas de que trata la disposición enjuiciada.

En su concepto, al existir una “omisión grave que plantea varios y contradictorios problemas de interpretación” en la determinación de los elementos de esa obligación tributaria, el ejecutivo fijó “el hecho imponible, la base gravable y la tarifa aplicable” de tal tributo, mediante la expedición del Decreto Reglamentario 1344 del 22 de julio de 1999. Así las cosas, el accionante considera que el legislador fue impreciso al señalar en forma general que el hecho gravable del tributo contemplado en la norma acusada es la importación de los bienes excluidos, salvo para aquellos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna, toda

vez que no especifica a qué clase de oferta se refiere la ley, ni cuándo debe entenderse que la misma es suficiente con el fin de causar el impuesto, o cuándo es insuficiente, para excepcionarlo. En consecuencia, para el demandante la excepción al hecho gravable quedó sometida a la discrecionalidad del ejecutivo y a la interpretación individual de distintas autoridades estatales que plantean una diversidad de criterios sobre el hecho generador del impuesto. En efecto, a manera de ejemplo, señala que el Departamento Nacional de Planeación considera como insuficiencia de la oferta el caso de la “no producción” y, por lo tanto, “la tarifa equivalente implícita debe aplicarse sobre todos los productos en los que exista producción nacional”, definición que para el actor contraría la voluntad del legislador que “creó, en forma expresa, un beneficio a favor de los importadores de bienes de oferta insuficiente”. Adicionalmente, añade que según concepto emitido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través del Viceministerio de Coordinación de Políticas, el cual cita, la exclusión del impuesto se refiere a “la importación de bienes cuya producción nacional no sea suficiente para atender la demanda interna”, interpretación que para el demandante rebasa el sentido de la norma, en cuanto equipara equivocadamente la oferta con la producción nacional, pues se toma en forma total, es decir “la doméstica más la del resto del mundo, susceptible de ser importada”, con lo cual, en su sentir, nunca habría insuficiencia de oferta para atender la demanda interna, pues el déficit de la producción nacional siempre se sortearía con la producción mundial susceptible de ser importada, haciendo

inoperante la norma. Además, menciona que la tendencia de esa cartera es la de señalar que todas las importaciones de bienes agropecuarios, pesqueros y forestales deben ser gravadas con el IVA para no discriminar la producción nacional, criterio que el accionante estima fue el que prevaleció en la expedición del Decreto 1344 de 1999, pues allí no se tuvo en cuenta el concepto de oferta insuficiente y solamente se inspiró en el afán de incrementar la protección a la producción nacional, confundiendo la finalidad del IVA que es “meramente fiscalista con las del arancel cuya fijación se hace por razones de política comercial, entre las cuales está la protección a la producción interna”. Por consiguiente, cuestiona del mencionado Decreto 1344 de 1999 que haya gravado bienes que presentan un déficit estructural y permanente, si se tiene en cuenta la relación entre la producción nacional y el consumo interno, como ocurre con el trigo, maíz, habas de soya, etc. y aquellos que no registran el más mínimo volumen de producción nacional, como la avena. Por otra parte, el actor manifiesta que la disposición enjuiciada también fue imprecisa respecto de la determinación de la base gravable y la tarifa a aplicar, dejando esta tarea al reglamento administrativo, con violación de la Constitución, toda vez que, en su inciso segundo, ordenó al gobierno nacional publicar la base gravable, delegándole, indebidamente, la fijación de esos conceptos en cada uno de los productos seleccionados, elementos impositivos que, en su concepto, quedaron al igual que el hecho gravable sometidos a la definición de funcionarios administrativos quienes “determinaron la metodología y las fuentes de información que finalmente

les sirvieron para señalar las tarifas, despojando de toda garantía democrática a los contribuyentes”.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Luis Alberto Sandoval Navas, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el proceso de la referencia con el fin de defender la constitucionalidad de la norma demandada, con fundamento en las siguientes consideraciones: Para empezar, hace una descripción del contenido de esa disposición para luego señalar que la misma hace parte del “Libro V” del Estatuto Tributario, el cual establece todos los elementos sustanciales del impuesto a las ventas, es decir: el hecho generador (art. 420), los sujetos pasivos (art. 437 y s.s.), la base gravable (arts. 447 a 467) y la tarifa (arts. 468 a 476-1).

A renglón seguido, puntualiza que aquella norma se refirió a la importación de los bienes en ella señalados para su gravamen según la tarifa promedio implícita pagada en la producción nacional de los mismos y, aunque estableció que el gobierno publicaría la base gravable aplicable a la importación de cada bien, en su opinión, se refería a la de la tarifa mencionada en el inciso anterior, como se estableció en el artículo 2o. del Decreto 1344 de 1999, según el cual "El impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes de que trata este decreto, corresponderá al valor resultante de aplicar la tarifa promedio implícita del bien importado establecida en el artículo anterior a la base gravable para importaciones

establecida en el artículo 459 del Estatuto Tributario", el que a su vez establece que "La base gravable para liquidar el impuesto sobre las ventas en al (sic) caso de bienes importados, será el valor CIF de las mismas, incrementado con el valor de los gravámenes arancelarios y de los impuestos a las importaciones"."(subraya y negrilla original). Por lo tanto, asevera que todos los elementos sustanciales de la obligación tributaria en mención están señalados por la ley, con lo cual se demuestra que carece de todo fundamento el cargo formulado según el cual se viola el artículo 338 superior, relativo al principio de la legalidad del impuesto y, por el contrario, considera que el citado Decreto se limitó a establecer y a publicar, conforme lo ordenado en la ley, la tarifa mencionada. De otra parte, manifiesta que el concepto de tarifa promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, necesario para determinar la tarifa general promedio del impuesto sobre las ventas que grava la importación de los bienes señalados por la norma acusada, obedeció al propósito del legislador de igualar en condiciones al productor frente al importador, según indica se expuso en el debate surtido ante el Congreso, “donde sólo se excluía del impuesto a la venta (no a la importación) a los bienes relacionados en la norma”. En consecuencia, indica que el legislador quiso desgravar la venta de productos esenciales de producción nacional para garantizar su oferta, permitiendo que ésta pudiera cumplirse también con productos importados, pero en condiciones de igualdad con los productores nacionales, para lo cual, “estos deben cancelar proporcionalmente los mismos impuestos que

pagan los productores nacionales en su producción, excluyendo de su pago, la importación de dichos bienes, solo cuando en un momento determinado, el mercado nacional (que es fluctuante), “sea insuficiente para atender la demanda interna” (precisamente para garantizar su oferta).”. Por consiguiente, concluye que el mecanismo diseñado en la norma enjuiciada depende de las fluctuantes condiciones del mercado por tal razón, el legislador dispuso que la administración fijara la tarifa promedio implícita del impuesto sobre las ventas en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, pagado por los productores nacionales, “cuestión que, como es lógico, habría sido imposible de ser cumplida directamente por el Legislador, por el estudio que supone de diversas variables. Es decir, por razones técnicas y administrativas”. Sinembargo, sostiene que tal definición constituye un cálculo de las tarifas promedio implícitas del IVA pagado en la producción nacional de bienes, bajo unos precisos parámetros con el fin de garantizar que estos puedan competir en el mercado nacional en igualdad de condiciones con los de producción extranjera.

2. Intervención Ciudadana El ciudadano Luis Carlos Gómez Jaramillo coadyuvó la demanda. En su escrito manifiesta que comparte íntegramente los argumentos del demandante en cuanto a la violación del artículo 338 de la Constitución, en concordancia con el artículo 150, numerales 10 y 12, de la misma, por la norma acusada, pues asevera que el legislador, so pretexto de delegar en el Gobierno la función de publicar la base gravable, realmente lo facultó para

que la determinara, así como para que fijara la tarifa del IVA implícito, en contravía del principio de la legalidad del tributo. Al respecto, llama la atención acerca de la similitud del presente caso con el estudiado en la Sentencia C-740 de 1999, en la que se declaró la inconstitucionalidad del Régimen Unificado de Imposición (Ley 488 de 1998, art. 28), por encontrar que la norma allí demandada implicaba un nuevo tributo donde se difería a la administración tributaria la atribución de fijar sus elementos constitutivos, tal y como, en su parecer, acontece en el presente asunto. De otra parte, agrega a los anteriores cargos los de vulneración del numeral 9o. del artículo 95 y del inciso 1o. del artículo 363 superiores, ya que estima que los impuestos sobre las ventas son regresivos, de ahí que los legisladores habitualmente excluyan los bienes de primera necesidad de los mismos; sinembargo, manifiesta que en este caso fue el propio legislador el que introdujo el debate al recortar la lista de bienes “exentos” del IVA y gravar con un IVA implícito las importaciones de estos mismos bienes, mediante la expedición de la norma enjuiciada, supuestamente, para "devolverle la equidad al productor nacional de estos mismos bienes que sufraga en sus procesos insumos y servicios gravados que no puede repercutir", todo lo cual se traduce en el deterioro del principio de progresividad del ordenamiento impositivo, como fundamento del sistema tributario. Más adelante, indica que la exclusión del impuesto a las ventas sobre algunos bienes y servicios básicos significa una reducción parcial para el

consumidor final porque los costos de producción y, por consiguiente, los precios de venta resultan afectados por los impuestos pagados en los procesos de fabricación y distribución, sin que el productor nacional de bienes excluidos pueda reclamar la devolución de los tributos asumidos por el uso de materias primas, insumos y servicios gravados, lo que genera un problema técnico en la aplicación del impuesto sobre las ventas y un atentado contra el principio de eficiencia o de economicidad que propugna por el recaudo de impuesto con el menor costo administrativo y menor carga económica y de trámites para el contribuyente. En consecuencia, destaca que resulta violatorio del artículo 95 de la Carta Política, que el contribuyente deba sufragar un impuesto adicional sobre la importación de bienes expresamente excluidos, para cubrir las diferencias derivadas de una aplicación antitécnica del tributo, pues el Gobierno no puede eludir su responsabilidad por la inapropiada aplicación del mismo, invocando el restablecimiento del principio de equidad tributaria al señalar que el productor nacional no es sujeto del IVA. Finalmente concluye: “Este es un típico caso en el cual detrás de propósitos aparentemente nobles, se oculta la voracidad fiscalista del Estado. De una parte, al anunciar que los productos básicos de la canasta familiar no estarán sometidos al impuesto sobre las ventas, pero grava sus materias primas, insumos y servicios básicos encareciendo su costo de producción interna, y de otra parte, porque en señal de arrepentimiento promueve más impuestos para devolverle al productor nacional una equidad que el mismo le quita. Con medidas como esta se violentan los principios constitucionales [de] equidad,

eficiencia y progresividad, en los cuales está fundado el sistema tributario, de acuerdo con el artículo 363 de la C.P., al otorgarle prelación a la equidad vista únicamente desde el lado del productor.”.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, en Concepto No. 2005, recibido el 14 de diciembre de 1999 en la Secretaría de la Corte Constitucional, presenta escrito frente al asunto de la referencia, en favor de la constitucionalidad de los incisos primero y segundo del parágrafo 1o. del artículo 43 de la Ley 488 de 1998, en la forma que a continuación se sintetiza: En primer término, la Vista Fiscal manifiesta que la facultad de establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, parafiscales, es de orden exclusivamente legal (C.P., art. 150-12) y que, bajo este orden de ideas, la norma demandada cumple con este presupuesto al establecer un impuesto que será aplicable a la importación de los bienes allí mencionados, una exención tributaria para los productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna y una delegación expresa al Ejecutivo para que publique la base gravable o el valor del impuesto que deben pagar las importaciones de esos bienes, teniendo en cuenta la producción nacional.

En consecuencia, en dicha intervención se menciona que no es cierto, como lo afirma el demandante, que en la disposición acusada no se haya fijado de manera clara e inequívoca los elementos esenciales de la obligación tributaria, ni que se le haya conferido esta labor al Ejecutivo,

pues al analizar su texto y contexto se encuentra que hay precisión sobre el hecho generador, el cual sería la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del Estatuto Tributario, los sujetos pasivos de la misma, que serían los importadores según el artículo 437, lit. d.) de ese mismo Estatuto, y la base gravable, que para el caso correspondería a la que señala el artículo 459 ibidem, es decir, “la misma que se tiene en cuenta para liquidar los derechos de aduana, adicionados con el valor de este gravamen”. En criterio del jefe del Ministerio Público, lo anterior ofrece claridad en cuanto a que la norma acusada no facultó al Ejecutivo para fijar la base gravable del impuesto sobre las ventas aplicable a las importaciones de los bienes relacionados en el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, pues ésta se especificó en la misma ley, mediante una regulación en su criterio apropiada ya que “la exención parcial a la que se hace mención en el citado artículo 43, se aplica con referencia directa a los bienes y no a su importación”. De otro lado, el Procurador considera que cuando el legislador señaló que el gobierno nacional debía publicar la base gravable mencionada, lo que quiso significar es que le correspondía publicar la tarifa general del IVA promedio implícita en el costo de producción de los bienes nacionales, lo que estima se hizo mediante “el Decreto 1433 de 1999” referenciado por el actor, siguiendo las pautas dadas por el legislador. De este modo, no hubo un exceso en la facultades otorgadas al Ejecutivo, ya que a éste no se le encargó de disponer acerca del establecimiento o modificación de los

elementos esenciales de la obligación tributaria. Además, agrega en su escrito que la razón de ser de esa disposición radica en el propósito del legislador de proteger la producción agrícola y la actividad pecuaria, pues, de lo contrario, los bienes reseñados en el artículo 43 importados tendrían una exención total, con desventaja para los de producción nacional con lo cual, a la vez, se pretende estimular el comercio exterior mediante una tarifa inferior al 16% y como la elaboración del estudio técnico para la determinación del costo de producción de bienes de la misma clase en el país constituye una labor difícil de cumplir por medio de ley, por tratarse de una situación cambiante, es que, en su concepto, la norma enjuiciada delegó la tarea al gobierno. Por lo tanto, concluye que no puede hablarse de inconstitucionalidad de la norma por tratar de dejar un espacio de acción a la administración quien “maneja directamente el tema patrimonial de la obligación tributaria, para así poder oscilar en el campo económico y no volver radical e imposible la aplicación de las leyes fiscales”, consideración que hace aplicable al punto de la demanda relativo a la exención del impuesto a la importación de bienes pues, según lo indica el jefe del Ministerio Público, aunque no exista duda acerca de que la oferta tendrá que ser insuficiente para que se exceptúe del impuesto a las importaciones de los bienes referidos en el artículo 43 de la Ley 488 de 1999, lo cierto es que “concretar en esta materia valores o, para el caso, producción de bienes, que se supedita a situaciones climáticas, económicas y hasta de orden público, llevaría a

extremar una función y a la postre a obtener normas que serían imposibles de aplicar”.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2. La materia sujeta a examen Por medio del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 “por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales”, se modificó el artículo 424 del Estatuto Tributario

(E.T.), estableciéndose los bienes que no causan impuesto sobre las ventas. La actual demanda de inconstitucionalidad se dirige contra la totalidad del parágrafo 1o. de dicho artículo 43. De conformidad con los escritos presentados por el actor y por el coadyuvante de la misma, se consideran vulnerados por la disposición acusada los artículos 150, numerales 10 y 12, 338, 95, numeral 9o. y 363, numeral 1o., de la Carta Política. Los fundamentos de esa afirmación se concretan en señalar que el legislador omitió determinar en forma precisa los elementos esenciales de la obligación tributaria allí contemplada, atinentes al hecho imponible, la base gravable y la tarifa aplicable, atribuyendo esa facultad de definición a la discrecionalidad del ejecutivo, como efectivamente señalan que ocurrió mediante la expedición del Decreto Reglamentario 1344 del 22 de julio de 1999, así como a la interpretación individual frente al hecho gravable, por

distintas autoridades estatales, cuyos conceptos trajeron en cita. Igualmente, cuestionan de ese mismo Decreto Reglamentario, que se hayan gravado bienes que presentan un déficit estructural y permanente, si se tiene en cuenta la relación entre la producción nacional y el consumo interno, así como aquellos que no registran el más mínimo volumen de producción nacional. En forma adicional, estiman que con la disposición acusada se produjo un desconocimiento del principio de eficiencia o de economicidad tributaria, pues el contribuyente termina sufragando un impuesto adicional sobre la importación de bienes expresamente excluidos del impuesto sobre las ventas, para cubrir las diferencias derivadas de una aplicación antitécnica del tributo allí contemplado y se ignora, igualmente, el principio de progresividad, fundamento del sistema tributario, en la medida en que dicho impuesto es regresivo. Así las cosas, para resolver el presente asunto esta Corporación deberá sustentar su análisis desde la vigencia y alcance del principio de legalidad de los tributos, con el fin de determinar si las omisiones que se le endilgan al legislador en dicha norma son reales, si efectivamente se permitió al ejecutivo reemplazarlo en el ejercicio de la facultad de señalamiento de los elementos esenciales del tributo, y si es cierto que se vulneran los principios de eficiencia y progresividad tributaria con la disposición demandada.

3. Principio de legalidad de los tributos como presupuesto esencial de la facultad impositiva En desarrollo de la potestad legislativa ordinaria, el Congreso de la República puede establecer contribuciones fiscales y, sólo en forma excepcional, contribuciones de tipo parafiscal, en los casos y bajo las

condiciones legalmente establecidos. Dicha facultad se ha denominado poder de imposición, el cual lo comparten las corporaciones políticas y administrativas de ciertas entidades territoriales, como ocurre con las asambleas departamentales y los concejos distritales municipales, en los precisos términos que fije la ley (C.P., arts. 150-12 y 338). Fue en desarrollo del principio democrático que el Constituyente de 1991 confirió a los cuerpos colegiados y de elección y representación popular antes mencionados, esa facultad de establecer tributos, la cual se encuentra sometida a los presupuestos propios del principio de legalidad tributaria1, dentro de los cuales adquieren especial vigencia los de representación popular para el señalamiento de los impuestos y el de predeterminación de los elementos esenciales de los mismos, en los términos analizados por esta Corte en la Sentencia C-987 de 19992, de la siguiente manera: “5En anteriores oportunidades, esta Corporación ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos3. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejosa imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para

poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal (CP arts 287 y 338).”. Ahora bien, según el enunciado principio de legalidad tributaria, en su aspecto relativo al señalamiento del impuesto, se tiene que tanto la ley como