CC - C623-2015

Sentencia C-623/15

NORMA QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL

CAMPESINO, ESTABLECE SUBSIDIO PARA

ADQUISICION DE TIERRAS Y REFORMA EL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA-Procedencia de la acción de revisión en proceso de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de dominio/PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia de la acción de revisión Para la Corte, resulta desproporcionado que el órgano legislativo invada la órbita del competencia propia del juez. A su juicio, aunque es cierto que la medida de suspensión automática tiene una finalidad legítima desde la perspectiva constitucional, en cuanto busca garantizar el debido proceso, también lo es, que el modo en que opera resulta desproporcionado y vulnera la reserva judicial y sin permitir que la decisión se adopte por los jueces previa consideración con el momento de la solicitud, suspender la ejecución de las resoluciones que culminan procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, cuando se formula demanda de revisión o la demanda es rechazada, o el Consejo de Estado niega las pretensiones de la demanda, sin tener en cuenta si tal accionar es pertinente y sobre todo necesario. En criterio de la Corte, la facultad otorgada a los jueces de la República para suspender de manera provisional actos administrativos que puedan ocasionar un perjuicio

irremediable prevista en el artículo 238 de la Constitución, así como en el artículo 238 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es una herramienta suficiente para garantizar el debido proceso en la clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio. De otra parte, el Tribunal Constitucional estableció que la suspensión automática de los mencionados actos administrativos configura una vulneración de los artículos 58 y 64 de la Constitución Política, toda vez que limita de forma significativa la función social de la propiedad, en concreto, la posibilidad de que el Estado luego de haber surtido el respectivo proceso administrativo, disponga de bienes para contribuir a la dignificación de la vida de trabajadores del campo, en desarrollo de la política agraria dirigida a distribuir los bienes afectados entre la población rural y otros grupos sociales en situación de vulnerabilidad. Consideró desproporcionado someter a las personas a una espera en ocasiones injustificada, que sacrifica el acceso programático de la propiedad, la presunción de legalidad de los actos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio y el principio constitucional de buena fe. Las anteriores razones llevaron a la Corte a excluir del ordenamiento jurídico los apartes normativos acusados, por vulnerar los artículos 64 y 238 de la Constitución. Al mismo tiempo, la Corporación aclaró, que el interesado puede interponer la acción de revisión o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitar la suspensión del acto administrativo que resuelva de fondo los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y

extinción del dominio, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, es facultativo del juez, decretar la suspensión de los efectos de tales actos administrativos, cuando determine que a ello hubiere lugar. Finalmente, la corporación integró la unidad normativa con el vocablo sólo que hacía parte de los incisos primero del artículo 50 y el numeral 3 del artículo 53 de la Ley 160 de 1994, por considerar que tenía una incidencia directa, en el ejercicio del derecho al debido proceso y a la propiedad de las personas que se veían afectadas por los procesos agrarios enunciados, disposición que resulta de igual manera desproporcionada, por no tener una finalidad legítima a la luz de la Constitución. Por consiguiente, si la regla general es que la acción de nulidad y restablecimiento se interpone contra los actos administrativos por los cuales una persona ha afectado su derecho, debe entenderse que también procede contra aquellos que deciden de fondo los descritos en las disposiciones demandadas y por ende, declaró su inexequibilidad. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA

DE RESERVA JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Requisito de certeza y

pertinencia/RESERVA JUDICIAL CONTENCIOSA PARA

SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Interpretación razonable 2

SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance

SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS-Características SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites

SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS-Medida cautelar/SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Excepción al principio de legalidad SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Amplia libertad de configuración legislativa SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-No se prohíbe cuando es necesario para evitar o poner fin a la vulneración de derechos de las partes o terceros implicados en un proceso SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia de autoridades judiciales diferentes al juez del contencioso cuando se pretenda proteger derechos fundamentales o colectivos y para evitar un perjuicio irremediable

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

MATERIA DE RESERVA JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Límites de proporcionalidad y razonabilidad

DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO

PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE

TRABAJADORES AGRARIOS-Alcance

3

DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO

PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE

TRABAJADORES AGRARIOS-Reconocimiento

DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO

PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE

TRABAJADORES AGRARIOS-Contenido/DEBER DEL

ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Jurisprudencia constitucional

TIERRA Y TERRITORIO-Concepto/DEBER DEL ESTADO

DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Debe garantizar el derecho al territorio, bienes y servicios complementarios para mejoramiento de calidad de vida social, económico y cultural/DERECHO AL TERRITORIO DE

PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALESFundamental/DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION

CAMPESINA-Fundamental DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental

DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION

CAMPESINA-Carácter subjetivo/DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Fuentes normativas

DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Realización de la dignidad

humana/DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA Y A LA ALIMENTACION-Relación/DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION RURAL-Realización de la dignidad humana DERECHO A UN NIVEL DE VIDA ADECUADO Y A LA ALIMENTACION-Consagración internacional

DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO

PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Relación con el derecho a la vivienda y al trabajo 4 POBLACION CAMPESINA-Especial condición de vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales POBLACION RURAL-Vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales tiene raíces profundas en el conflicto armado interno DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Contenidos protegidos PROPIEDAD PRIVADA-Alcance/PROPIEDAD PRIVADALímites/PROPIEDAD PRIVADA-Principios que delimitan el contenido DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Naturaleza PROPIEDAD PRIVADA-Derecho subjetivo DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-No es absoluto LIMITES DEL DERECHO DE PROPIEDAD EN VIRTUD DE SUS FINALIDADES DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Requisitos de autoridades públicas/PRIVACION DE LA

TITULARIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA

CONTRA LA VOLUNTAD DE SU TITULAR-Requisitos

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y PROCESOS ADELANTADOS POR LA ADMINISTRACION-Respeto por los valores fundamentales del Estado Social de Derecho CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD Y EXTINCION DE DOMINIO-Procedimientos cumplen con finalidades del derecho a la propiedad privada y garantías procesales propias de la administración de justicia

PROCEDIMIENTOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE

LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE

BALDIOS Y EXTINCION DE DOMINIO AGRARIOCaracterización

CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD-Objeto

BALDIOS-Noción/RECUPERACION DE BALDIOS-Naturaleza de los bienes 5

NORMAS SOBRE APROPIACION O ADJUDICACION Y

RECUPERACION DE TIERRAS BALDIAS-Competencia del Congreso ADJUDICACION DE BALDIOS-Potenciales beneficiarios BALDIOS-Terrenos transferibles por naturaleza mediante la enajenación por titulación ADJUDICACION DE BALDIOS-Objetivo primordial/DESTINACION DE LOS BIENES BALDIOS-Debe contribuir a la dignificación de la vida de trabajadores del campo

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,

DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION

DEL DOMINIO-Finalidad PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECUPERACION DE BALDIOS-Existencia de obras de edificación o cultivos PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECUPERACION DE BALDIOS-Reconocimiento de mejoras a favor de terceros ocupantes de buena fe

PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO AGRARIOFinalidad

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,

DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION

DEL DOMINIO-Competencia del Incoder

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,

DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION

DEL DOMINIO-Estructura PROCEDIMIENTOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Carga de la prueba corresponde al propietario PROCESOS DE CLARIFICACION-Acreditación de la propiedad

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Contenido de la resolución final

6

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,

DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Medios de control

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Características de la acción de revisión ACCION DE REVISION-Actos administrativos contra los cuales procede PROCEDIMIENTO AGRARIO DE CLARIFICACIONMaterialización del acto administrativo con que culmina

CONTROL DE REVISION ANTES DEL CODIGO DE

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Características

ACCION DE REVISION CONTRA ACTOS DE EXTINCION

DEL DOMINIO AGRARIO, CLARIFICACION, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS-Competencia del Consejo de Estado para decidir en única instancia ACCION DE REVISION-Objeto según el Consejo de Estado ACCION DE REVISION-Características según el Consejo de Estado ACCION DE REVISION-Entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ACCION DE REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Unificación de procesos y redefinición de los medios de control judicial/ACCION DE

REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fortalecimiento de los poderes del juez

RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS

ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN PROCEDIMIENTOS

DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y

RECUPERACION DE BALDIOS-Contenido

7 PROCESO ADMINISTRATIVO DE EXTINCION DEL DOMINIO-Contenido PROCESOS AGRARIOS-Puede derivarse de la expresión “Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento” que son abarcados por los efectos de la ejecutoria PROCEDIMIENTO AGRARIO-Interpretaciones frente a la suspensión del acto de inscripción de la resolución con que finaliza DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración normativa

RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS

ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN PROCEDIMIENTOS

DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y

RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Integración normativa

UNIDAD NORMATIVA-Conformación/INTEGRACION DE

UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional/UNIDAD NORMATIVA-Noción/UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional

FALTA DE UNIDAD NORMATIVA Y PROPOSICION

JURIDICA INCOMPLETA-Diferencia

RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS

ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN PROCEDIMIENTOS

DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Exclusión de la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

ACCION DE REVISION EN PROCEDIMIENTOS DE

CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Suspende de manera automática los efectos de los actos administrativos que los culminan

PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA

PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS

Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Institutos procesales 8 PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Integración de la palabra “sólo” toda vez que no tendrían medio de control para resarcir daños causados ante eventual equivocación de la administración

INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,

DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE

EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E

INSTRUMENTOS PUBLICOS-Suspensión automática

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Concepto/JUICIO DE

PROPORCIONALIDAD-Examen/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Dimensiones

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Alcance

PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Garantía ius fundamental del debido proceso se materializa en posibilidad de presentar recurso de Revisión frente a resoluciones que los culminan

SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE

ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE

CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y

RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Finalidad legítima de la medida/ACTOS ADMINISTRATIVOS-Suspensión provisional

DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES-Requisitos

SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Finalidad legítima y constitucional cuando pueda configurarse un perjuicio irremediable SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-No es obligación y obedece a criterios de razonabilidad 9 PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Se desplaza la potestad de la administración de suspender provisionalmente un acto administrativo por una obligación de hacer

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,

DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Reproche de inconstitucionalidad recae sobre suspensión provisional sin que se analice si es pertinente o necesaria

SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE

ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE

CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Medida legítima mas no necesaria

DERECHO DE TENENCIA Y POSESION Y PROTECCION

DE TERCEROS AFECTADOS POR DECISION ILEGAL EN

PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Protección a través de otros medios de control/DERECHO DE TENENCIA Y POSESION Y

PROTECCION DE TERCEROS AFECTADOS POR

DECISION ILEGAL EN PROCESOS AGRARIOS DE

CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y

RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL

DOMINIO-Procedencia de la acción de tutela por acreditarse un perjuicio irremediable ACCION DE REVISION CONTRA ACTOS DE EXTINCION DEL DOMINIO AGRARIO, CLARIFICACION, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS-No opera la acción de reparación

SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE

ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE

CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Medida desproporcionada en razón de garantizar el acceso a la tierra y territorio de población rural 10

SUSPENSION DE INSCRIPCION EN PROCESOS DE

CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y

RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Protección marginal y eventual de la propiedad privada, posesión, tenencia y principio de buena fe

SUSPENSION DE INSCRIPCION EN PROCESOS DE

CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y

RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Conlleva una restricción de gran impacto

TRABAJADOR DEL CAMPO-Tratamiento preferente ACCESO A LA TIERRA Y AL TERRITORIO DE POBLACION AGRARIA-Derecho a recursos y servicios económicos, sociales y culturales que permitan su desarrollo

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Mecanismo jurídico que desarrolla

el acceso a la tierra y territorio de población rural

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,

DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Materialización de políticas agrarias y de protección de población campesina

PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA

PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS

Y DE EXTINCION DEL DOMINIO Y ADJUDICACION DE TERRENOS-Fines importantes

PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD,

DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE

EXTINCION DEL DOMINIO Y ACCION DE REVISION EN

EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No contemplan término en de decisión por el Consejo de Estado

PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA

PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS

Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia del recurso de 11 reposición en sede administrativa y control de revisión ante Consejo de Estado en proceso de única instancia PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Potestativo del juez decretar la suspensión de los efectos de actos administrativos que los culminen PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Vulneración de la propiedad privada y debido proceso por exclusión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION, DESLINDE,

RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Limitación de interponer la nulidad y restablecimiento del derecho no tiene una finalidad legítima PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADRetroactividad RETROACTIVIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional/

SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Modulación de

efectos/EFECTOS RETROACTIVOS DE SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DECLARACION DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para modular los efectos de sus sentencias PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Personas que resulten perjudicadas por levantamiento de suspensión automática de actos administrativos que los culminaron podrán solicitar se decrete la medida cautelar ante el juez administrativo y después de la decisión adoptada por el Consejo de Estado 12

Referencia: expediente D-9344

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994.

Demandante: Héctor Santaella

Quintero

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los

magistrados, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos, y los conjueces Jaime Córdoba Triviño, Enrique Gil Botero y Diego Eduardo López Medina, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Héctor Santaella Quintero demandó los artículos 50 (parcial) y 53

(parcial) de la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto del veintidós (22) de octubre de dos mil doce (2012), el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda. En atención a lo anterior, comunicó el inicio del presente proceso al Presidente de la República, al Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial, y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, e invitó a participar en el debate al 13 Presidente del Consejo de Estado, a las universidades del Rosario, Sergio Arboleda, de Córdoba, del Sinú, Pontificia Bolivariana (Seccional Montería), al Centro de Investigación y Educación Popular – Programa

por la Paz (CINEP-PPP), y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia). Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.

1. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas; se subrayan los apartes acusados: “LEY 160 DE 1994

(Agosto 3) Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA: (…) ARTÍCULO 50. Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.

La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario del Estado, o que

posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, o 14 que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta Ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil. Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros. (…) ARTÍCULO 53. En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes:

1. La resolución que inicie el procedimiento será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente.

Quien adquiera derechos reales a partir de este registro, asumirá desde entonces las diligencias en el estado en que se encuentren.

2. Los términos probatorios no podrán exceder de treinta (30) días,

distribuidos como indique el reglamento. La resolución sobre extinción de dominio deberá dictarse dentro de los quince (15) días siguientes al vencimiento del término probatorio.

3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia.

15 Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo.

4. Tanto en las diligencias administrativas de extinción del derecho de dominio como en los procesos judiciales de revisión, la carga de la prueba corresponde al propietario.

5. En todos los procedimientos administrativos de extinción del derecho de dominio deberá practicarse una inspección ocular al predio intervenido por el Instituto. Cuando se trate de la causal prevista en la Ley 200 de 1936 y la presente Ley, los dictámenes

serán rendidos por dos peritos que contrate el INCORA con personas naturales o jurídicas legalmente autorizadas para ello, pero la práctica, elaboración y rendición del experticio se someterá a las reglas establecidas en esta Ley y lo que disponga el decreto reglamentario. Cuando la causa que origine el adelantamiento del proceso administrativo de extinción del dominio esté relacionada con la violación de las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación del ambiente, o las aplicables a las zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios, los experticios se rendirán por dos funcionarios calificados del Ministerio del Medio Ambiente o de la Corporación Autónoma Regional con jurisdicción en el municipio de ubicación del inmueble, conforme a las reglas y metodología que para tal efecto señale el reglamento.

6. Cuando se trate de probar explotación de la tierra con ganados, en superficies cubiertas de pastos naturales, será indispensable demostrar de manera suficiente la explotación económica o la realización de inversiones durante el término fijado para la extinción del dominio”.

II. LA DEMANDA

El demandante formula los siguientes cargos: 16

1. Vulneración del artículo 238 de la Constitución Política El ciudadano considera que las expresiones acusadas vulneran el artículo 238 Superior, en razón a que disponen que para la inscripción de los actos que ponen fin a los procedimientos administrativos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y extinción del dominio, ante las respectivas

Oficinas de Instrumentos Públicos, se requiere, además de la resolución ejecutoriada, el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que no se haya interpuesto demanda de revisión contra el acto que define el procedimiento, (ii) que la demanda haya sido rechazada o (iii) que se hayan denegado las pretensiones. En su criterio, ello implica la suspensión del acto administrativo expedido por el INCODER cuando no se presentan esas hipótesis, es decir, cuando efectivamente se formula la acción de revisión y ésta no es rechazada. En tal evento, su ejecución se suspende hasta que el Consejo de Estado decida sobre la admisión de la demanda y, en caso positivo, hasta que emita un fallo definitivo, vulnerando el artículo 238 de la Carta Política.

En palabras del ciudadano: “…dentro del régimen especial de la acción de revisión previsto por la ley 160 de 1994… las disposiciones que ahora se atacan fijan las reglas que debe atender el INCODER al surtir ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos el trámite correspondiente para ejecutar las resoluciones expedidas en los supuestos señalados y, de manera tácita para el caso de la clarificación de la propiedad y expresa para el de la extinción del dominio, otorgan efectos suspensivos del correspondiente acto administrativo al simple acto procesal de interponer la demanda...

Esto implicaría que, en caso de ser presentada una demanda de revisión y que la misma sea admitida, las resoluciones que deciden de fondo los procedimientos señalados no gozarían del carácter ejecutorio propio de los actos administrativos. El resultado de esta

situación no es solo una notable excepción a la regla general sentada por los artículos 89 y 92 de la ley 1437 de 2011 (anteriores artículos 64 y 66 CCA), cuestión de índole legal ajena a las preocupaciones del juez constitucional; es también una ostensible vulneración del 1 artículo 238 de la Constitución Política…” (negrilla fuera d