CC - C644-2016

Sentencia C-644/16

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURALNo vulnera el principio de legalidad ni el debido proceso LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018Administración y recaudo de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 20142018-Asunción temporal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para administrar contribuciones parafiscales por encargo fiduciario, cuando entidad encargada no garantice el cumplimiento de reglas y políticas en la materia

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y PRINCIPIO DE

LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Relación

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Naturaleza

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Condición de tributo/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Principio de legalidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Características CONGRESO-Establece contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales/CONGRESO-Amplio margen de configuración para establecer los tributos y regular los procedimientos para su recaudo y administración LEYES, ORDENANZAS Y ACUERDOS-Deben fijar directamente los elementos del tributo PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIACompetencia del legislador PARAFISCALIDAD-Fuentes formales del

derecho/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Fuentes formales del derecho/SISTEMA DE FUENTES FORMALES DEL DERECHO APLICABLES A LA PARAFISCALIDADNormatividad/ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTOCompila normas orgánicas que rigen el proceso de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Carácter obligatorio, singular, especial y autónomo/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Recursos públicos sometidos al control de las autoridades correspondientes MANEJO, ADMINISTRACION, EJECUCION Y DESTINACION DE LA CONTRIBUCION PARAFISCAL-Alcance a partir de la ley que la crea y las normas precedentes o sucesivas relacionadas ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Manejo, administración y ejecución de las contribuciones parafiscales/ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTOParámetro de validez de disposiciones que crean y regulan las contribuciones parafiscales/LEYES ORGANICAS-Parámetro de control de leyes ordinarias/LEYES ORGANICAS-Hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato al igual que leyes estatutarias ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Amplia regulación legislativa ordinaria POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Intervención transitoria en la regulación de las contribuciones parafiscales y ejercicio de funciones administrativas por particulares/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICAExpedición de decretos, resoluciones y órdenes para la ejecución de leyes SISTEMA DE FUENTES EN MATERIA DE PARAFISCALIDADIntegrado por normas que fijan el régimen de las contribuciones parafiscales/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Rigor en la determinación política de los elementos del tributo/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Regulación CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Validez de la actividad reglamentaria incluye las condiciones generales que rigen su administración MATERIALIDAD LEGISLATIVA-Definición de los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa/MATERIALIDAD LEGISLATIVA-Definición depende de la materia que regula 2 DECRETO UNICO REGLAMENTARIO DEL SECTOR ADMINISTRATIVO AGROPECUARIO, PESQUERO Y DE DESARROLLO RURAL-Regulación reglamentaria actual COMPETENCIA REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO NACIONAL-Diferencia con la atribución que habilita a las autoridades para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones/METODO Y SISTEMA PARA FIJAR LA TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Competencia compartida entre gobierno y

autoridades/METODO Y SISTEMA PARA FIJAR LA TARIFA DE

TASAS Y CONTRIBUCIONES-Modelo flexible ESTATUTO DE CONTRATACION ESTATAL-Asignación de funciones públicas a particulares/FUNCION PUBLICAAtribución/FUNCION PUBLICA-Límite a la autonomía de las partes intervinientes

REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y PRINCIPIO DE

LEGALIDAD-Relación CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Particulares encargados de

la administración están vinculados con sujeción a la ley/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Asignación de funciones públicas a particulares con sujeción a la ley ADMINISTRACION DE RECURSOS PARAFISCALES A PERSONAS JURIDICAS DE DERECHO PRIVADO-Atribución de funciones públicas/ATRIBUCION DE FUNCIONES PUBLICASFundamento constitucional

EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR

PARTICULARES-Condiciones/EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Recaudo y administración de recursos parafiscales EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Asignación por entidades públicas/EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Regulación normativa/EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Límites en la atribución

FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR ENTIDADES

PUBLICAS Y PARTICULARES-Ejercicio

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PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DE

ADMINISTRACION DE RECURSOS PARAFISCALESProyección

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE RECURSOS

PARAFISCALES POR PARTICULARES-Regulación normativa

COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LA

FIJACION DEL REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Alcance/COMPETENCIA

DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LA FIJACION DEL

REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES

PARAFISCALES POR PARTICULARES-Jurisprudencia

constitucional ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Ley 1753 de 2015 no libra a la discrecionalidad del Presidente o del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el ejercicio de las competencias

previstas/COMPETENCIAS REGLAMENTARIAS DEL

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y FUNCIONES

ADMINISTRATIVAS DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Alcance ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALESFunción administrativa/ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES POR PARTICULARESActuación de conformidad con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Principios de las actuaciones y procedimientos administrativos/ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reglas establecidas en el Decreto 111 de 1996 ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES POR PARTICULARES-Sujeción a las reglas establecidas en la Ley 489 de 1998 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Objetivos de la inversión de recursos 4 ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALESReserva legal en materia tributaria no opera con idéntica intensidad en todos los frentes

PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO EN EL

REGIMEN DE ADMINISTRACION Y RECAUDO DE LAS

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Límite de la actividad reglamentaria del Presidente de la República ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS-Corresponde a los órganos del Estado/ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS POR PARTICULARES-Autorización del legislador al amparo de su libertad de configuración ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURALEjercicio bajo los principios del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo/ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Aplicación del procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo garantiza del debido proceso DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones administrativas/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Alcance en materia administrativa ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERASIntervención debe adoptarse mediante acto motivado sujeto a la jurisdicción contencioso administrativa para corregir cualquier abuso en su ejercicio

Referencia: Expediente D-11232

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. ‘Todos por un nuevo país’”

Actor: Adelaida Ángel Zea

Magistrado Sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

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Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES1

1. La demanda de inconstitucionalidad 1.1. Normas demandadas En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, la ciudadana Adelaida Ángel Zea demandó el fragmento del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 que habilita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para asumir temporalmente, mediante un encargo fiduciario, la administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, cuando la entidad administradora no esté en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas correspondientes, de acuerdo con las razones especiales establecidas reglamentariamente.

El fragmento impugnado se transcribe y subraya a continuación: “LEY 1753 DE 2015 (junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 106. ADMINISTRACIÓN Y RECAUDO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS. La administración de todas las contribuciones parafiscales

agropecuarias y pesqueras se realizará directamente por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada y hayan celebrado un contrato especial con 1 La síntesis de los antecedentes en esta decisión corresponde a la contenida en el proyecto que el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez presentó a consideración de la Sala Plena. 6 el Gobierno nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones respectivas. Las colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras también podrán administrar estos recursos a través de sociedades fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno nacional. Este procedimiento también se aplicará en casos de declaratoria de caducidad del respectivo contrato de administración. Si la entidad administradora no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por razones especiales definidas mediante reglamento, podrá asumir temporalmente, a través de un encargo fiduciario, la administración de dichas contribuciones y efectuar el recaudo. La fiducia será contratada de conformidad con las normas de contratación estatal. Mientras se surte el procedimiento de contratación de la fiducia, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá realizar directamente el encargo fiduciario por término no mayor a 6 meses. En todo caso los rendimientos financieros de dicho encargo fiduciario no podrán ser inferiores al promedio de mercado. Lo anterior igualmente procederá en caso de incumplimiento de las cláusulas del

contrato especial de administración. PARÁGRAFO 1o. Las entidades administradoras de los Fondos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras podrán demandar por vía ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria el pago de las mismas. Para este efecto, el representante legal de cada entidad expedirá, de acuerdo con la información que le suministre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el certificado en el cual conste el monto de la deuda y su exigibilidad. PARÁGRAFO 2o. El contribuyente o recaudador de la contribución parafiscal que no la pague o transfiera oportunamente a la entidad administradora, cancelará intereses de mora a la tasa señalada para el impuesto de renta y complementarios. PARÁGRAFO 3o. Los miembros de las juntas directivas de los fondos que manejen recursos parafiscales, distintos a aquellos que representen a entidades públicas, deberán ser elegidos por medios democráticos que garanticen la participación de los gravados con la cuota parafiscal respectiva.”. 1.2. Cargos A juicio de la actora, la previsión legal demandada es incompatible con los 7 artículos 29, 150 y 338 de la Carta Política, así como con el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, compilado por el Decreto 111 de 1996, tal como se explica a continuación. 1.2.1. Desconocimiento del principio de reserva legal en materia tributaria En primer lugar, la norma habría infringido el principio de reserva de ley, y por esta vía habría vulnerado los artículos 150.12 y 338 de la Carta Política, así

como el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, que constituye un parámetro de constitucionalidad de las leyes por su naturaleza, contenido y jerarquía estatutaria. Según la accionante, la infracción se presenta porque el precepto impugnado otorgó facultades normativas al Ejecutivo que eran privativas del legislador y de las que, por consiguiente, este último no podía desprenderse. En efecto, según los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, los tributos deben ser creados exclusivamente por los órganos de representación popular, instancias que por este motivo, detentan la competencia para definir los elementos esenciales de las obligaciones tributarias. A su turno, las contribuciones parafiscales constituyen una especie de tributo que revisten algunas particularidades por gravar únicamente a un sector social y económico específico, que es también su único destinatario. En virtud de esta peculiaridad, a nivel constitucional se ha determinado que el sujeto encargado del recaudo y de la administración de los recursos correspondientes, es un elemento esencial de las contribuciones parafiscales, sujeto al principio de reserva de ley. Es así como el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, que compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, leyes estatutarias a las cuales se debe sujetar la actividad legislativa, determina que “la administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella”. Teniendo en cuenta la naturaleza de este gravamen, la propia Corte Constitucional ha establecido que el principio

de legalidad del tributo se extiende, en el caso de las contribuciones parafiscales, al sujeto en cargado de su manejo, y a los criterios básicos para la ejecución de esta actividad. Es así como en la sentencia C-298 de 1998 la Corte sostuvo que “por las características mismas de los recursos parafiscales, la ley también debe señalar cuál es la entidad administradora de estas cuotas, así como la destinación especial de las mismas”. Con fundamento en esta exigencia de orden constitucional, las distintas leyes que han creado las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, han individualizado también la instancia encargada del recaudo y administración de los recursos, tal como ocurre en las leyes 89 de 1993 y 114, 117, 118 y 138 de 1994. En este orden de ideas, correspondía de manera privativa al Congreso definir las hipótesis y las condiciones bajo las cuales se sustrae a las referidas entidades de dicho rol, y en las que la función respectiva se entrega temporalmente a las instancias gubernamentales. 8 El precepto legal impugnado, sin embargo, habría desconocido esta directriz constitucional al facultar al Ejecutivo para determinar los casos en que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural puede efectuar la labor que de ordinario realizan las entidades gremiales designadas por el legislador, sin siquiera fijar una pauta clara, concreta y objetiva que permita definir el catálogo de hipótesis en que opera este desplazamiento, ni las condiciones que deben satisfacer las entidades gremiales para no ser retiradas de la función que en principio le corresponde de manera privativa: “Siendo, como se ha visto, que

uno de los elementos que constituyen la parte estructural del tributo parafiscal es precisamente el de la administración de los recursos generados por él, dejar a la decisión del reglamento la definición de las razones especiales que ameritan apartar a una entidad definida o caracterizada por la ley de un tributo parafiscal y que, además, ha suscrito un contrato de administración con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de la labor encomendada al respecto, como lo hace la norma demandada, viola, entonces, ostensiblemente la reserva de ley”. 1.2.2. Desconocimiento del derecho al debido proceso. Asimismo, el precepto impugnado habría violado el debido proceso, por cuanto en éste se facultó al Ejecutivo para definir las hipótesis en las que la administración pública puede terminar unilateralmente la relación contractual entre las entidades administradoras de los recursos parafiscales y el Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural, y en las que esta instancia gubernamental puede desplazar, también de manera unilateral, al órgano que por ley le corresponde el manejo de las referidas contribuciones, pese a que el órgano llamado a desarrollar esta materia era el propio Congreso y no el gobierno nacional. En la medida en que el inciso final del artículo 150 de la Constitución Política radica en el Congreso la potestad para fijar el régimen de contratación estatal, y en la medida en que el manejo de los recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros por parte de las entidades gremiales se materializa a través de un contrato suscrito entre tales organismos y las instancias gubernamentales, la definición de los casos en que se retira a aquellas de dicha actividad, supone

necesariamente una intervención en la relación contractual, y por tanto, éste tópico debía ser objeto de un desarrollo legal, y no reglamentario. La irregularidad anterior se agravaría por la circunstancia de que la norma no solo otorgó competencias normativas en materia de contratación estatal al Ejecutivo, sino que además, lo hizo en asuntos especialmente sensibles en los que el Estado ejerce potestades exorbitantes y excepcionales en las que el particular se encuentra en una situación de inferioridad, y en los que el objeto y el efecto del procedimiento reglado es la restricción al ejercicio de los derechos. En virtud de estas dos particularidades, el derecho al debido proceso exigía que estos procedimientos fuesen regulados, al menos en sus líneas básicas, por el legislador, y pese a ello, el precepto demandado facultó al Ejecutivo para fijar 9 estos lineamientos, incluso en un punto tan fundamental como la definición de las hipótesis en que una entidad gremial puede ser desplazada de su función de administrar los recursos parafiscales. Lo anterior significa que “la ley del plan, sin haber determinado la ‘materia reglamentable’ está derivando hacia el Presidente de la República el poder normativo para definir las causales y circunstancias en que la entidad administradora deja de estar en ‘condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que deben regir la ejecución de esta clase de tributos’ (…) Ello significa que por medio de la disposición demandada el legislador ha declinado su competencia normativa para la regulación de unos supuestos en los cuales la administración, unilateralmente, puede afectar, además de la situación y los derechos contractuales de un particular, la de todo el grupo

social involucrado en la correspondiente actividad agropecuaria y pesquera que representa la entidad gremial contratista del Estado”. 1.3. Solicitud Con fundamento en las consideraciones anteriores, la accionante solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad del inciso 3 del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015.

2. Trámite procesal 2.1. Mediante auto del día 19 de febrero de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda, adoptando dos tipos de órdenes: (i) de una parte, con el objeto de contar con elementos de contexto, se requirió información al Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Económico sobre el uso que el gobierno nacional habría dado a la norma controvertida; (ii) de otro lado, se corrió traslado de la demanda para continuar el trámite procesal. 2.2. Con respecto a la primera de estas órdenes, se requirió al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que remitiera un informe a esta Corporación, indicando los casos en que con fundamento en el inciso 3 de la Ley 1753 de 2015, el referido organismo asumió temporalmente el recaudo o administración de alguna contribución agropecuaria o pesquera, indicando: (i) el gravamen específico objeto de la medida; (ii) las razones por las que se retiró a la entidad gremial de la administración de los correspondientes recursos; (iii) la figura jurídica utilizada para el desplazamiento; (iv) lapso temporal por el cual el Ministerio asumió el rol de la entidad gremial. 2.3. Con respecto al segundo tipo de órdenes, se dispuso: (i) Correr traslado de

la demanda al Procurador General de la Nación; (ii) fijar en lista la disposición acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Instituto Colombiano 10 Agropecuario, a la Contraloría General de la República y a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca; (iv) invitar a participar dentro del proceso a las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Externado de Colombia, de la Universidad Nacional de Colombia, de la Fundación Universitaria Agraria de Colombia y de la Universidad del Sinú; asimismo, a las entidades gremiales del sector agropecuario y pesquero, a saber, la Federación Nacional de Arroceros (Fedearroz), la Federación Nacional de Cacaoteros (Fedecacao), la Confederación Cauchera Colombiana, la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales (Fenalce), la Asociación Hortifrutícola de Colombia (Asohofrucol), la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite (Fedepalma), la Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela), la Confederación Colombiana de Algodón (Conalgodón), la Federación Nacional de Productores de Tabaco (Fedetabaco), la Federación Colombiana de Productores de Papa (Fedepapa), la Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia (Asocaña), la Federación Colombiana de

Ganaderos (Fedegan), la Federación Nacional de Avicultores de Colombia (Fenavi), la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, y la Asociación Colombiana de Porcicultura.

3. Respuesta al requerimiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 3.1. Una vez requerido el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre los casos en que con fundamento en el precepto demandado se ha retirado a una entidad gremial del recaudo y administración de recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros, el organismo radicó oficio el día 14 de marzo de 2016. 3.2. En el referido documento se informa que la entidad administra temporalmente los recursos correspondientes al Fondo Nacional del Ganado en aplicación del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, pero que, propiamente hablando, esto no ocurrió por haber desplazado a Fedegan de su actividad contractual, sino porque el 31 de diciembre de 2015 se venció el plazo de ejecución del contrato respectivo, de modo que cuando el gobierno asumió su rol por el plazo de un año prorrogable por otro, no se encontraba vigente ningún contrato entre las partes. 3.3. Asimismo, el Ministerio aclara que como según el artículo 7 de la Ley 89 de 1993 el contrato con Fedegan debía tener un plazo mínimo de diez (10) años, plazo que expiró, que como según el artículo 30 de la Ley 101 de 1993 existen otras modalidades de administración de recursos parafiscales, y que como según la jurisprudencia constitucional los contratos que celebra el Estado con las entidades gremiales no son a perpetuidad, de modo que una vez vencido el

término el Estado puede contratar a quien ofrezca mejores garantías de cumplimiento2, la decisión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2 En este sentido, en el informe se transcriben fragmentos de la sentencia C-132 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 11 encuentra plena justificación en el ordenamiento jurídico.

4. Intervenciones 4.1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Presidencia de la

República3, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural4, Ministerio de Hacienda y Crédito Público5, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado6 y Universidad Externado de Colombia7) 4.1.1. Los intervinientes señalados sostienen que los cargos de la demanda no suministran los elementos de juicio para valorar la constitucionalidad de la previsión normativa atacada, y que por tal razón, esta Corporación debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo. En este sentido, se advierten cuatro tipos de deficiencias, que explican a continuación: 4.1.2. En primer lugar, se argumenta que la demanda plantea una problemática ajena y extraña al control abstracto de constitucionalidad, ya que mientras este último mecanismo está diseñado exclusivamente para debatir asuntos relacionados con la compatibilidad de la legislación con el ordenamiento superior, la actora introduce, de manera subrepticia, cuestiones de orden casuístico relacionadas con las decisiones concretas que habría adoptado el gobierno nacional en relación con la administración de un fondo parafiscal específico. De este modo, entonces, la accionante pretende solucionar

controversias y litigios de otra naturaleza, a través de un dispositivo procesal concebido para evaluar, en abstracto, la constitucionalidad del sistema jurídico. De hecho, la Corte ya habría identificado el trasfondo de la demanda cuando en el auto admisorio de la demanda requirió información sobre los casos en que, con fundamento en el precepto demandado, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural habría asumido el recaudo y la administración de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, desplazando de tal labor a una entidad gremial. La impertinencia de este tipo de análisis ya ha sido advertida por la misma Corte Constitucional al sostener enfáticamente que en el contexto de las demandas de inconstitucionalidad “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales o doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que le demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”8. 4.1.3. En segundo lugar, se señala que los cargos de la demanda son 3 Como pretensión principal. 4 Como pretensión principal. 5 Como pretensión principal. 6 Como pretensión principal. 7 Como pretensión principal en relación con el segundo cargo de la demanda. 8 Planteamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 12 inconsistentes con su pretensión, en la medida en que los señalamientos de la actora apuntan a controvertir, no la previsión legal cuya inexequibilidad se

solicita, sino otro contenido normativo ajeno a la controversia judicial9. En efecto, la accionante pretende que se retire del ordenamiento jurídico la disposición legal que faculta al Ejecutivo para asumir temporalmente la administración de los recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros, pero inexplicable y paradójicamente los cargos no apuntan a demostrar la inconstitucionalidad de esta medida, sino a poner en evidencia la invalidez de la regla que habilita al gobierno para reglamentar esta materia, por una presunta violación al principio de reserva de ley: “no es claro cómo el hilo argumentativo de la [demanda] pretende expresar la vulneración de la Constitución, sin ni siquiera establecer un vínculo determinante entre la norma incoada y el texto constitucional. En otras palabras, las razones o el concepto de la vulneración adolecen de una falla insubsanable, cual es la ausencia de la demostración de que en efecto, el principio de reserva de ley en materia tributaria (incorporado a través del artículo 338 constitucional), puede predicarse del elemento de Administración del fondo”10. 4.1.4. En tercer lugar, se argumenta que los cargos de la demanda no logran dar cuenta de la inconstitucionalidad de la medida legislativa atacada. A juicio de los intervinientes, las acusaciones corresponden a señalamientos gratuitos e injustificados, vagos, globales e indeterminados que no precisan el sentido de la contradicción entre el precepto legal impugnado y el ordenamiento superior, y que por tanto, no suministran al juez constitucional los insumos necesarios para valorar la previsión atacada a la luz de las normas constitucionales que se

estiman infringidas11. 4.1.5. Finalmente, se afirma que los cargos del escrito de acusación habrían partido de un entendimiento manifiestamente inadecuado tanto de la legislación tributaria, como del texto constitucional y de la jurisprudencia de esta Corporación. 4.1.5.1. Un primer núcleo de yerros hermenéuticos recae sobre el contenido y alcance del precepto controvertido y de la legislación complementaria. - En efecto, según la actora, la norma demandada delegó al gobierno nacional la facultad para determinar el régimen de administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, cuando en realidad la delegación se refiere únicamente a la especificación de los casos en el que gobierno asume, temporal y ex