CC - C657-2015

Sentencia C-657/15

EXCLUSION DEL ASFALTO DEL IMPUESTO A LAS VENTAS

(IVA)-No vulnera los principios constitucionales de igualdad y equidad tributaria La Corte comparte las apreciaciones del Ministerio Público y de la mayoría de los intervinientes, para quienes la norma acusada no desconoce el derecho a la igualdad ni la equidad tributaria de algunos contribuyentes, sino que por el contario se enmarca dentro del margen de potestad del cual dispone el legislador en ese ámbito. La regulación adoptada atiende fines constitucionalmente válidos y además resulta potencialmente adecuada para alcanzarlos, por lo que se supera sin dificultad el examen de razonabilidad. Desde la perspectiva del derecho a la igualdad, el propósito que condujo al Legislador a excluir el asfalto como bien sujeto al IVA fue, en esencia, el mismo que dio lugar a su creación: la generación de incentivos económicos para fomentar proyectos de infraestructura pública, en especial la pavimentación y repavimentación de las vías. A su turno, la no inclusión – consciente y deliberadade dicho beneficio para los productores y comercializadores del concreto se justificó en criterios de orden económico y de política tributaria. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por vulneración del principio de igualdad NORMA SOBRE EXCLUSION DEL ASFALTO DEL IMPUESTO A LAS VENTAS (IVA)-Aplicación del principio pro actione

POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance CONSTITUCION POLITICA-Deberes de la persona y del ciudadano/CONSTITUCION POLITICA-Contribución al financiamiento de gastos e inversiones del Estado en justicia y equidad DEBER DE TRIBUTACION-Importancia/DEBER DE TRIBUTACION-Fundamento/DEBER DE TRIBUTACION-Principio de reciprocidad IMPOSICION DE GRAVAMENES-Observancia de los principios democrático y de legalidad 2 CONGRESO DE LA REPUBLICA-Amplia potestad de configuración normativa en materia tributaria DISCRECIONALIDAD DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-No es absoluta EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS FISCALESPrincipios de igualdad y equidad

POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN

MATERIA DE EXENCIONES, DEDUCCIONES, DESCUENTOS Y

BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Límites

EXCLUSIONES Y EXENCIONES TRIBUTARIAS-Diferencia conceptual EXCLUSIONES Y EXENCIONES TRIBUTARIAS-Jurisprudencia del Consejo de Estado IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-IVA-Bienes excluidos Los bienes excluidos no causan IVA y quien los comercializa no se convierte en responsable tributario ni adquiere obligación alguna en relación con ese gravamen, motivo por el cual no es posible descontar los valores pagados por dicho concepto. Por el contrario, los bienes exentos si causan IVA, aunque son gravados con una tarifa del cero por ciento (0%), y los productores de dichos bienes adquieren la calidad de responsables tributarios aun cuando

pueden obtener la devolución del IVA pagado en la compra de materia prima y demás gastos relacionados con la producción o comercialización de esos bienes. EXCLUSIONES Y EXENCIONES TRIBUTARIAS-Similitud SISTEMA TRIBUTARIO JUSTO-Beneficio fiscal debe atender a los principios de generalidad y homogeneidad/PRINCIPIO DE GENERALIDAD DE LOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Cobija a todos los contribuyentes que se encuentren en el mismo supuesto de hecho sin distinciones injustificadas BENEFICIOS FISCALES-Amplio margen de configuración normativa del legislador EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS TRIBUTARIOSValidez/EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS

TRIBUTARIOS-Fines

3 PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y EQUIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Limites del legislador en la regulación de incentivos fiscales PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y EQUIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Diferencias conceptuales IGUALDAD-Dimensión formal/IGUALDAD-Dimensión sustantiva o material IGUALDAD EN SEDE FISCAL-Reconocimiento PRINCIPIO DE EQUIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance PRINCIPIOS DE EQUIDAD, EFICIENCIA, PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Base del sistema tributario colombiano/PRINCIPIOS DE EQUIDAD, EFICIENCIA, PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Ponderación de la distribución de cargas y beneficios PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Perspectivas EQUIDAD-Dimensión vertical/EQUIDAD-Dimensión horizontal

EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS FISCALESMedidas que implican excepción al principio de igualdad pero no significan su vulneración

PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE AL RECONOCIMIENTO

O EXCLUSION DE UN BENEFICIO TRIBUTARIO-Tratamiento

diferencial/PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE AL

RECONOCIMIENTO O EXCLUSION DE UN BENEFICIO TRIBUTARIO-Test de razonabilidad TEST DE RAZONABILIDAD-Supuestos/TEST DE RAZONABILIDAD-Niveles de intensidad EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS TRIBUTARIOSRegulaciones adoptadas por el Legislador son constitucionalmente válidas cuando el tratamiento diferencial se encuentra razonablemente justificado EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS TRIBUTARIOSJurisprudencia constitucional EXENCIONES, EXCLUSIONES Y BENEFICIOS FISCALESAmplia potestad de configuración del Legislador/PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y EQUIDAD HORIZONTAL-Beneficio tributario 4 La Corte concluye que, dentro de su amplia potestad de configuración, el Legislador puede establecer las exenciones, exclusiones y beneficios tributarios que estime convenientes en el diseño de la política fiscal del Estado, sin que la sola existencia de dichos tratamientos diferenciales pueda ser interpretada per se como inconstitucional. No obstante, en atención a los principios de igualdad y equidad horizontal será preciso brindar el mismo beneficio tributario a los hechos o sujetos que se encuentren en una situación sustantiva análoga, a menos que existan motivos (económicos, sociales o de

política tributaria) que justifiquen proceder de otro modo, lo que necesariamente habrá de evaluarse caso a caso siguiendo las pautas del test de razonabilidad. NORMA EN MATERIA TRIBUTARIA SOBRE BIENES QUE NO CAUSAN IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS IVA-Test leve o dúctil de razonabilidad JUICIO LEVE DE RAZONABILIDAD-Encuentra fundamento en el principio democrático y genera presunción de constitucionalidad

EXENCION FISCAL A LA PRODUCCION Y

COMERCIALIZACION DEL ASFALTO-Regulación

Referencia: expediente D-10662

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 (parcial) de la ley 1607 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.

Accionante: Adriana Melo White

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto ley 2067 de 1991, profiere la presente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

5 En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Adriana Melo White impugnó el artículo 38 (parcial) de la ley 1607 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. La demanda fue inicialmente inadmitida (auto del 20 de marzo de 2015) por

cuanto los cargos no fueron planteados en debida forma. Sin embargo, presentado oportunamente el escrito de corrección el magistrado sustanciador dispuso su admisión, ordenó su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia (auto del 20 de abril de 2015). En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y al Instituto Nacional de Vías -Invías-; e invitar al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol), a la Asociación Colombiana de Productores de Concreto (Asocreto), a la Corporación para la Investigación y Desarrollo en Asfaltos en el Sector Transporte e Industrial (Corasfaltos), así como a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, de Antioquia, del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, Santo Tomás y Sergio Arboleda a que emitieran su opinión sobre la norma acusada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el decreto ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma impugnada, que fue publicada en el Diario Oficial número 48.655 del 26 de diciembre de 2012, y se subraya el

aparte acusado:

“LEY 1607 DE 2012

(diciembre 26) Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia Decreta: ARTÍCULO 38. Modifíquese el artículo 424 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: ARTÍCULO 424. Bienes que no causan el impuesto. Los siguientes bienes se hallan excluidos y por consiguiente su venta o importación no causa el impuesto sobre las ventas. Para tal efecto se utiliza la nomenclatura

arancelaria andina vigente: 6 (…) Adicionalmente se considerarán excluidos los siguientes bienes: (…) 12.- El asfalto. (…)”.

III. LA DEMANDA La ciudadana sostiene que la expresión impugnada vulnera los artículos 13, 88, 95 (numeral 9º), 333 y 363 de la Constitución Política. En síntesis, considera que, al excluir del impuesto sobre las ventas (en adelante IVA) solamente la comercialización del asfalto y no la de materiales de uso similar como el concreto, la disposición acusada incurre en una inequidad, ya que se le otorga un tratamiento tributario diferente a dos materiales que pueden ser utilizados indistintamente para la construcción de obras de ingeniería civil, en particular para la pavimentación de vías. Tal situación, según la accionante, no tiene en cuenta razones de política fiscal que justifiquen excluir del gravamen únicamente al asfalto.

De manera introductoria recuerda que el motivo que en su momento dio lugar a la exención del IVA al asfalto fue el estímulo a la pavimentación y repavimentación de carreteras y calles (artículo 5º de la ley 30 de 1982); es

decir, el desarrollo de la infraestructura vial en Colombia, ya que este era el material utilizado en la época para tal fin. Explica que, con posterioridad, la ley 488 de 1998 determinó que no se consideraría incorporación ni transformación, para efectos del IVA, las mezclas asfálticas y las de concreto realizadas con anterioridad a la vigencia de esa ley o las que llegaren a ocurrir en contratos que estuvieren perfeccionados o en ejecución, siempre y cuando el bien hubiere sido construido o en proceso de construcción para uso de la Nación, las entidades territoriales, las empresas industriales y comerciales del Estado, las empresas descentralizadas y las concesiones de obras públicas y de servicios públicos (artículos 50 y 64). De esta manera, sostiene, “la incorporación de mezclas asfálticas y mezclas en concreto (a base de cemento) tuvieron, para efectos del hecho generador de incorporación y transformación, un trato igual”. Añade que dentro de las previsiones de la ley 488 de 1998, la ley 633 de 2000 confirmó la exclusión del IVA al asfalto y lo amplió a los materiales pétreos que se vendan, incorporen o se transformen en la fabricación de mezclas asfálticas o de concreto. No obstante, afirma, sin atender lo dispuesto en la Constitución en materia de igualdad y libre competencia económica, y sin ningún fundamento en materia de política fiscal, el Congreso expidió la ley 1607 de 2012, en cuyo artículo 38 (numeral 12) determinó que el asfalto estaría excluido del IVA, sin valorar productos de uso similar para la pavimentación (como el concreto).

7 Con esta presentación general, la ciudadana expone dos cargos de inconstitucionalidad: (i) vulneración de los principios de igualdad y equidad tributaria (arts. 13, 95.9 y 363 CP) y (ii) vulneración de la libertad de empresa y de la libre competencia económica (arts. 88 y 333 CP). (i) En cuanto al primer cargo, aduce que la facultad del Legislador para determinar los gravámenes supone respetar principios constitucionales como la equidad, la razonabilidad, la proporcionalidad, la igualdad y la progresividad, los cuales también son exigibles para definir reglas de excepción fiscal. En el caso de la norma acusada considera que se creó un beneficio tributario discriminatorio por cuanto sin justificación alguna el Congreso otorgó al asfalto la calidad de bien excluido del IVA pero no hizo lo propio con otros materiales de uso similar como el concreto. En la exposición de motivos de la ley 1607 de 2012 no encuentra razones de orden económico o constitucional que dieran lugar al incentivo tributario solo en la venta del asfalto, “no ocurriendo lo mismo para la venta del concreto, el cemento, o cualquier otro material de uso similar y destinación a la pavimentación o repavimentación de carreteras”. Según sus palabras, “se violan así no solo el artículo 13 sino los artículos 95, numeral 9º, y 363 de la Constitución, pues al excluir solamente al asfalto se verifica una inequidad sin justificación alguna, pues se le otorga un tratamiento fiscal diferente a dos materiales que pueden ser utilizados indistintamente para la construcción de ciertas obras de ingeniería civil, sin

tener en cuenta razones de política fiscal que justifiquen el tratamiento discriminatorio, esto es, el otorgamiento de la exclusión del impuesto sobre las ventas solo a uno de estos materiales; al asfalto y no al concreto”. Explica que el asfalto es un material “viscoso pegajoso y de color negro”, compuesto principalmente de hidrocarburos, “casi en su totalidad solubles en sulfuro de carbono”, obtenido de yacimientos naturales o como residuo en el proceso de refinación de ciertos crudos de petróleo (mediante procesos de destilación), que debido a sus propiedades impermeabilizantes y físicoquímicas es apto para procesos de pavimentación. Por su parte, precisa, el cemento es un “conglomerante” formado a partir de una mezcla de arcilla y caliza calcinas, que luego son molidas, a la cual se le agrega yeso; al combinarse con agregados pétreos tales como grava y arena y con el agua se crea un producto “uniforme, maleable y plástico que fragua y se endurece, adquiriendo una consistencia pétrea” conocida como hormigón o concreto; es una materia prima al usarse con otro tipo de elementos genera una mezcla (concreto) que también es apta para la pavimentación de carreteras. Explica que diversos estudios técnicos han demostrado que tanto el asfalto como el concreto son materiales idóneos para el desarrollo de proyectos de 8 infraestructura, y que si bien tienen características técnicas diferentes pueden cumplir el mismo cometido e incluso en muchos casos el concreto ofrece ventajas en términos de durabilidad y costos de mantenimiento de las vías. A juicio de la demandante la norma acusada dispone que el asfalto es un bien

excluido del IVA pero desconoce que existen materiales de parecida utilización, como el concreto, que no tienen el mismo beneficio fiscal. Tal situación, según la ciudadana, impacta la estructura de costos de la obra (carretera) incrementándola en un 16% sobre el valor del concreto utilizado, ya que el IVA así causado no es descontable de ningún otro impuesto sino que es un mayor costo de producción del bien final. En otras palabras –concluye-, la elección del concreto a base de cemento como material para la construcción de una vía se traduce en un mayor costo en comparación con la misma obra ejecutada con asfalto, situación que materializa el trato injustificado y discriminatorio al concreto y demás productos de uso similar. (ii) En cuanto al cargo por vulneración de la libertad de empresa y de la libre competencia económica, la demandante opina que la norma acusada “genera una barrera injustificada de acceso al mercado a los productores del concreto, al gravar el producto con el impuesto sobre las ventas mientras que establece la exención del impuesto al asfalto”. Asimismo, considera que se impide la libre escogencia por parte de los consumidores, “ya que estos no harán su elección entre los dos productos en razón de su necesidad o características diferenciales, como por ejemplo durabilidad, sino en razón del precio, el cual será distinto toda vez que solo uno de los dos está exento del impuesto sobre las ventas”. Expone que la exclusión del IVA de ciertos productos genera un impacto en el precio frente al consumidor final, con tarifa del 16%, lo que implica que el comprador, según las reglas del mercado, se verá inclinado a adquirir el

producto de menor valor a pesar de que los productos pueden ser utilizados para el mismo fin. Presenta un cuadro comparativo entre los costos de producción de un metro cúbico de concreto asfáltico y de un concreto hidráulico (a base de cemento), con y sin IVA; y concluye que una exclusión del IVA sobre el cemento destinado a la construcción de pavimentos de concreto permitiría una mayor competitividad de este tipo de tecnologías de pavimentos durables.

IV. INTERVENCIONES 1.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte que se declare inhibida; subsidiariamente pide declarar exequible el aparte acusado.

9 En primer lugar, presenta algunas consideraciones relativas a la ineptitud de la demanda. En ese sentido, advierte que no cumple con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación de los cargos, conforme lo exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. Asimismo, señala que el actor se limita a citar algunos precedentes sobre el contenido de los derechos de la libertad de empresa y libre iniciativa privada, pero no explica de qué manera la norma demandada transgrede el contenido de cada uno de esos derechos. Menciona que la demanda tampoco es susceptible de un análisis a partir del test de igualdad, ya que la disposición no establece un trato diferencial respecto de bienes o empresas que se encuentren en la misma situación de hecho. Al respecto recuerda que el asfalto es una sustancia que proviene del petróleo, mientras que el concreto es formado a través de una mezcla

compuesta de piedras, mortero de cemento y arena; además, explica que el cemento, elemento utilizado para la formación del concreto, es una mezcla que proviene de arcilla y materiales calcáreos, sometida a cocción; en cuanto al uso, destaca que el concreto se aplica en cimentaciones, pavimentos, columnas y vigas, mientras que el asfalto se restringe a pavimentos e impermeabilizantes; y que el proceso de producción del concreto exige una logística diferente a la utilizada para la producción del asfalto. Informa que aunque el asfalto y el concreto son empleados para el desarrollo de infraestructura, no es posible sostener que sean productos similares a los cuales deba dárseles el mismo tratamiento tributario. Por el contrario, añade, las diferencias en cuanto a propiedades físicas, elementos de composición, procesos de producción, diversificación de usos y estructuras de negocio, justifica que el Legislador consagre un tratamiento disímil para uno y otro producto en cuanto al impuesto sobre las ventas. Así, concluye que no es posible afirmar que se haya consagrado un trato discriminatorio entre empresarios o competidores que se hallan en la misma posición, toda vez que existen diferencias que surgen de la producción y comercialización de asfalto y del concreto. De otra parte, indica que el accionante no explica cómo la norma demandada: (a) genera una barrera de acceso al mercado de los productos gravados del concreto e impide la libre elección entre el asfalto y el concreto por parte de los consumidores, más allá de una consideración de precio; y (b) afecta las garantías que la jurisprudencia constitucional ha señalado en cuanto al derecho a la libertad de empresa.

Finalmente, sostiene que la exclusión del impuesto sobre las ventas al asfalto deriva de la facultad otorgada al Congreso en materia tributaria, con un amplio margen de configuración, de la cual no se deriva la obligación de establecer en todos los casos los mismos beneficios fiscales a todos los productos o sectores de la economía, sino que tiene la potestad de utilizar distintas políticas tributarias sin que ello genere su inconstitucionalidad. 10 2.- Ministerio de Minas y Energía La apoderada del Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte que se declare inhibida por ineptitud de la demanda o, en su defecto, declare exequible el aparte acusado. Considera que el cargo por igualdad no cumple con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia (sentencia C-508 de 2009). Asimismo, en relación con el cargo por vulneración de los principios del sistema tributario regulados en los artículos 333 y 363 de la Constitución, aduce que la demanda es inepta por falta de suficiencia, puesto que la accionante no presenta una argumentación capaz de generar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma. No obstante lo anterior, manifiesta que si la Corte encuentra que la demanda es apta para emitir un pronunciamiento de fondo, ha de tener en cuenta que las medidas tributarias contenidas en las disposiciones acusadas están encaminadas al cumplimiento de los fines esenciales del Estado. 3.- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIANLuego de una detallada reseña sobre la evolución de las normas tributarias relacionadas con el asfalto y la exención del IVA, la apoderada de la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada. Indica que en el Congreso de la República sí se debatió el asunto relacionado con la exclusión del IVA al cemento o concreto, haciéndose énfasis en su inconveniencia porque se mantendrían condiciones que permitirían la existencia de monopolios, lo cual atentaría contra la política económica del país (transcribe apartes de las gacetas 94, 95, 291, 292 y 378 de 2013). Con fundamento en lo anterior señala que, contrario a lo afirmado por la demandante, el Congreso sí estudió la exclusión que es objeto de control de constitucionalidad y con motivación válida y razones objetivas y justas otorgó un tratamiento diferenciado al asfalto y al concreto. Por esto, el interviniente estima que mantener la exclusión del IVA únicamente respecto del asfalto permite, de acuerdo con lo debatido por el Legislador, que en el sector existan reglas de competencia que garanticen la asignación eficiente de los recursos productivos en la economía. Considera que la norma acusada no vulnera el principio de igualdad en materia tributaria, el cual descansa en una identidad de trato siempre que los hechos que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis jurídicas sean iguales, lo que implica una distinta regulación respecto de aquellos que presentan características desiguales, bien por las condiciones de las cuales actúan o por las circunstancias particulares que los afectan. 11 Concluye que la apreciación del legislador es válida toda vez que el Estado, para preservar los valores superiores puede regular cualquier actividad

económica libre introduciendo excepciones y restricciones, sin que por ello se menoscabe la igualdad o la libre competencia. 4.- Instituto Nacional de Vías –InvíasEl apoderado del Instituto Nacional de Vías (Invías) solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su lugar, declarar exequible el numeral 12 del artículo 38 de la ley 1607 de 2012. Alega que hay ineptitud en la formulación de la demanda por falta de claridad, certeza y especificidad. Manifiesta que los argumentos que sustentan los cargos son indeterminados, abstractos y globales, con lo cual le resulta imposible al juez constitucional abordar el asunto sin comprometer la seguridad jurídica por actuar de oficio. En cuanto al examen de fondo, recuerda que, con fundamento en el artículo 150 de la Constitución, en concordancia con los artículos 154 y 338 del mismo estatuto, el Congreso tiene una amplia competencia para establecer impuestos y para decidir cuáles serán los casos de exención o exclusión aplicables. Sin embargo, aclara que dicha facultad ha de ejercerse dentro de los límites consagrados en la Constitución, esto es: (i) el deber de contribuir a la financiación de los gastos públicos bajo criterios de justicia y equidad; y (ii) el deber de crear un sistema tributario donde predominen los principios de equidad, eficiencia y progresividad, que en ningún caso puede ser retroactivo (sentencia C-1060 de 2000). Informa que el principio de equidad corresponde a un concepto propio del establecimiento del tributo, bien como parámetro de la capacidad de pago o

como una medida que atienda a la obligación de gravar en igual forma a todos los sujetos que se hallan en la misma condición, pero en este caso no se puede aplicar tal principio porque la exclusión afecta únicamente a las arcas del Estado, ya que es Ecopetrol, en su calidad de entidad pública, el único productor de asfalto en Colombia. Por esto, añade, no se encuentran en la misma condición con las personas naturales o jurídicas que se dedican a la actividad económica de la comercialización y venta de mezcla de concreto, donde están involucrados en su producción materiales como cemento, arena y gravilla (entre otros), actividad económica que no se puede comparar con la producción de asfalto. Así, concluye que la exclusión del gravamen hecha por el Legislador no vulnera el principio de igualdad, ya que son dos actividades económicas diferentes, lo cual justifica un tratamiento también diferente. Indica que no hay una violación del principio de progresividad tributaria en razón a que la ley tan solo excluye del pago de IVA a la entidad estatal que ofrece asfalto en Colombia. Adiciona que tampoco existe una violación al principio de eficiencia, ya que con exclusión del asfalto del pago del IVA no se deja de recibir un mayor recaudo con un menor costo de operación, y por el 12 contrario, si no se fuera excluido del pago del gravamen sería un cobro que haría el Estado a sí mismo, generando un mayor costo operacional. En relación con el aspecto económico y tributario, dice que el cemento asfáltico producido por Ecopetrol se utiliza casi en su totalidad en pavimentación; mientras que solo de un 25 a 30% de la producción nacional de cemento se destina a la elaboración de concretos u hormigones para

pavimentos, dado que el mayor campo de utilización se orienta hacia la producción de concretos para vivienda y otros tipos de estructuras. Asegura que de aplicarse el IVA al asfalto los costos de los proyectos de pavimentación se incrementarían puesto que la mayoría de estos proyectos se financian con recursos del Estado y los proponentes de construcción trasladarían ese incremento a sus ofertas debiendo el Estado sufragar los mismos. En cuanto a la solicitud de excluir del IVA al cemento, sostiene que probablemente se presentaría una reducción no muy significativa en los proyectos de pavimentación o en el costo de la vivienda y de otro tipo de estructuras a base de concreto u hormigón. Expresa que no debe olvidarse que la producción de cemento y los proyectos de vivienda u otros son efectuados por el sector privado y no sería previsible que la reducción del IVA se tradujera en reducción significativa de los costos que deberían atender los potenciales compradores, más aun cuando la inversión de esas viviendas está influenciada por las tasas de interés de los financiadores de los proyectos. Lo que sí se puede prever, continúa el interviniente, es una reducción importante de los recaudos del Estado por este concepto, obligando a la reducción o supresión de sus acciones, lo cual perjudicaría a la mayor parte de las comunidades potencialmente beneficiarias de las inversiones públicas; y que no se debe olvidar que en virtud a los bajos precios internacionales del petróleo el Estado ya se encuentra en una condición de apremio económico. Finalmente, en relación con el derecho a la igualdad en materia de exclusión tributaria, indica que tanto la jurisprudencia como la Constitución han

señalado que el legislador goza de un amplísimo margen de discrecionalidad para “establecer las clases de tributos y sus características, precisar cuáles son los hechos gravables, contemplar las tarifas aplicables, señalar cuál es la fecha a partir de la cual se empieza a cobrar, y prever la forma de recaudo, los intereses y las sanciones correspondientes, entre otros aspectos”, así como para crear exenciones; es decir que el legislador dispone de amplia libertad de configuración en la materia, teniendo como límites las disposiciones constitucionales. Así, considera que el Congreso no está obligado, como lo pretende la demandante, a estructurar una exclusión general para todos los bienes que se utilizan en construcción, sino simplemente al asfalto, que se utiliza para preparar mezcla asfáltica, material utilizado en la pavimentación de vías, con el fin de reducir los costos y así poder cumplir con sus cometidos estatales, y fundamentalmente porque no se justificaría de ninguna manera gravar con IVA su propia producción. 13 5.- Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDTEl representante del Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada. No encuentra justificable un trato tributario diferenciado entre el asfalto y otros materiales que se usan para la construcción, específicamente la no sujeción del asfalto al IVA, porque esta situación puede hacer que el mercado se sienta inclinado a optar por ese producto en lugar del otro al ser más barato adquirir el producto excluido. En concepto del ICDT “el asfalto y el concreto son bienes sucedáneos,

similares, iguales para efectos de la construcción”. De manera que “a pesar de no existir una discriminación manifiesta o una irrazonab