CC - C699-2015

Sentencia C-699/15

INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR

CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Régimen sancionatorio DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos normativos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADCondiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia ACTIVIDAD PESQUERA-Regulación normativa ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Marco normativo de la actividad pesquera y acuícola ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Protección del medio ambiente y de los recursos naturales/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Consagración de principios y valores sobre la dignidad humana y los derechos fundamentales DERECHO A DISFRUTAR DE UN AMBIENTE SANO-Naturaleza jurídica

PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO

ECONOMICO-Relación/DERECHO A UN AMBIENTE SANODerecho de solidaridad CLAUSULA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN MATERIA DE ACTIVIDAD PESQUERA-Implica el cumplimiento de obligaciones a cargo de autoridades públicas

MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección

PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Fin esencial del Estado NATURALEZA JURIDICA DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE-Dimensiones complementarias CONSTITUCION ECOLOGICA-Protección del medio ambiente constituye un fin y un principio dentro de la actual estructura del Estado Social de Derecho CONCEPCION ECOLOGICA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Filosofía ecocéntrica dogmática

PRINCIPIOS DE PROTECCION SOSTENIBLE DEL MEDIO

AMBIENTE Y SEGURIDAD ALIMENTARIA-Rango constitucional APROVECHAMIENTO DE RECURSOS NATURALES-Prevalece su protección en relación con la explotación indiscriminada/DESARROLLO SOSTENIBLE-Jurisprudencia constitucional ACTIVIDAD PESQUERA-Aplicación de parámetros constitucionales y jurisprudenciales ACTIVIDAD PESQUERA-Interés social INTERES SOCIAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA-Jurisprudencia constitucional INTERES SOCIAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA FRENTE A DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PESCADORESJurisprudencia constitucional PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Potestad de configuración legislativa SISTEMAS DEMOCRATICOS DE DERECHO-Concepción colectiva de la voluntad de la sociedad/DERECHO SANCIONATORIO-Forma parte de la capacidad punitiva del Estado ius puniendi/DERECHO SANCIONATORIO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Ejercicio supeditado a la ley vigente al momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de la infracción TIPOS SANCIONATORIOS-Limitaciones constitucionales RESERVA DE LEY-Fuente jurídica exigida para regular determinada materia PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional CONSTITUCION POLITICA-Actividades sujetas a reserva material de ley POTESTAD REGLAMENTARIA-Facultad del Presidente de la República para expedir normas jurídicas

POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA

SANCIONATORIA-Límite al ejercicio PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Naturaleza y límites PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Competencia privativa del legislador PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Garantía del debido proceso disciplinario NORMAS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Jurisprudencia constitucional CONDUCTAS SANCIONABLES EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Función exclusiva del Congreso de la República TIPOS SANCIONATORIOS EN MATERIA ADMINISTRATIVAElementos estructurales DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Concepto y alcance DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECEN CONDUCTAS SANCIONABLES-Principio de legalidad y de tipicidad PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA SANCIONATORIADescripción detallada de las conductas por razones de especialidad PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Exige que falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma lex scripta con anterioridad a los hechos materia de investigación lex previa/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Dispone que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-No existe pena o sanción si no hay ley que determine la legalidad de dicha actuación PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Se encuentra implícito en el principio de legalidad/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Alcance

PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Elementos TIPO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales CONDUCTAS SANCIONABLES-Determinadas por la ley y no por el operador jurídico/CONDUCTAS SANCIONABLES-Jurisprudencia constitucional LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Facultad del legislador para tipificar conductas constitutivas de transgresión al orden jurídico a través de tipos abiertos numerus apertus/LEGISLADORFacultad para estipular conductas antijurídicas en el sistema “numerus clausus NORMA INDETERMINADA-Alcance/NORMA INDETERMINADA-Principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Sujeto al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al existir vacíos normativos CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Graduación de las sanciones

POTESTAD REGLAMENTARIA EN LA CONFIGURACION DE

TIPOS SANCIONATORIOS-Límites POTESTAD REGLAMENTARIA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA-Expedición de reglamentos de carácter general y abstracto PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Desarrollo REGLAMENTO-Tiene como fundamento la ley/DISPOSICION REGLAMENTARIA-Debe guardar conexidad con la ley PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA LEY SOBRE EL REGLAMENTO-Manifestaciones CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS EN MATERIA SANCIONATORIA-Uso por el legislador para la configuración de las

prohibiciones REGLAMENTO-Cumple su función complementaria del texto legal en tanto no contraríe el principio de reserva de ley/REGLAMENTO-Núcleo esencial conformado por las conductas típicas y las sanciones/NORMA REGLAMENTARIA-Establece especificaciones o graduaciones que sean necesarias CONDUCTA Y SANCION-Tipificación para la descripción corresponde por mandato constitucional al legislador/CONDUCTA Y SANCIONAplicación para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito concierne a la administración/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Establecimiento de tipos en blanco SOLIDARIDAD-Alcance/OBLIGACIONES SOLIDARIASDefinición/SOLIDARIDAD EN MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Alcance SOLIDARIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-No vulnera el derecho fundamental al debido proceso SOLIDARIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Responsabilidad objetiva

SOLIDARIDAD Y DEBIDO PROCESO EN MATERIA

ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Jurisprudencia constitucional DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Facultad del legislador para prever un régimen de solidaridad respetando las garantías propias del debido proceso TIPIFICACION DE ACCION U OMISION EN MATERIA DE ACTIVIDAD PESQUERA-Estipulación de infracción genérica no quebranta el ordenamiento constitucional/TIPICIDAD Y RESERVA LEGAL IMPERATIVA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Se quebranta la exigencia constitucional cuando conducta prohibida queda a la discrecionalidad de autoridad

administrativa La Corte encuentra que la estipulación de una infracción genérica no quebranta per se el ordenamiento constitucional, siendo que esta es determinable a partir de la concreción que sistemáticamente alcanza a través de las otras normas que el legislador haya dispuesto, ya sea en el propio Estatuto de Pesca o en otras leyes que regulen la materia. En efecto, el Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 de manera expresa consagra un listado de doce prohibiciones constitutivas de infracción, con lo cual adquiere un contenido determinado la previsión genérica objeto de demanda. A esta conclusión se arriba, por la elemental razón de que al ser el legislador quien expresamente dispuso las infracciones, en todo momento se salvaguardan los principios de legalidad y de reserva de ley. Sin embargo, no es posible predicar lo mismo en cuanto a la remisión efectuada a las normas reglamentarias, puesto que ello supone que el ejecutivo quede investido de manera permanente para establecer infracciones mediante la expedición de actos administrativos de carácter general. Esta medida comporta un reenvío impreciso que impide determinar en qué consiste la conducta prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su configuración y, con ello, se quebranta la exigencia constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador. TIPOS EN BLANCO-Remisión normativa debe ser precisa/SANCIONPrincipio de legalidad RESERVA DE LEY-Consagración constitucional/RESERVA DE LEYEstipulación de conductas sancionables en materia administrativa/PROHIBICIONES EN MATERIA

SANCIONATORIA-No está permitido al legislador delegar en el ejecutivo su creación salvo que ley establezca los elementos esenciales del tipo La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición. REGLAMENTO-Diferencia entre potestad reglamentaria del Presidente de la República para dictar normas y actividad reglamentaria de organismos administrativos para aplicarlas Conviene precisar que es distinta la potestad reglamentaria del Presidente de

la República, en cuanto a su capacidad para dictar normas que desarrollan las leyes, ya sean decretos, reglamentos, circulares, instrucciones, resoluciones o directrices (Art. 189 numeral 11 C.P.), que la actividad reglamentaria de los organismos administrativos para aplicar las normas, entre estas las que ha expedido el ejecutivo; competencia que tiene por fundamento la función administrativa consagrada en el Artículo 209 de la Constitución Política. En tal sentido, la autoridad pesquera está facultada para emitir actos administrativos en aplicación del régimen de pesca contenido en la Ley 13 de 1990 que determinen los aspectos de orden técnico y biológico, como las técnicas de captura, la tecnologías en las embarcaciones, la implementación de redes mecanizadas, la instalación de medios para procesar y conservar alimentos, las especies en riesgo de extinción, la pesca de especies prohibidas para el consumo humano, las tallas mínimas de captura de las especies y los periodos de veda son susceptibles de la actividad regulatoria por la autoridad administrativa pesquera. Sin embargo, en ningún caso la autoridad de pesca puede tipificar las conductas sancionables. TIPIFICACION DE ACCION U OMISION EN MATERIA DE ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión “y reglamentos” es contraria al principio de legalidad, debido proceso y reserva de ley al delegar en autoridad administrativa la confección de prohibiciones en materia sancionatoria ACTIVIDADES PESQUERAS SIN PERMISO, PATENTE, AUTORIZACION NI CONCESION-Contravención de disposiciones que regulan la actividad pesquera CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN LA ACTIVIDAD PESQUERA-Prohibiciones que dan lugar a imposición de

sanciones por autoridad administrativa/CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN LA ACTIVIDAD PESQUERAExpresión no riñe con los principios de legalidad, debido proceso y reserva de ley CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN LA ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión prescrita a modo de tipo sancionatorio numerus apertus ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Norma no faculta a la administración para crear tipos sancionatorios sino para establecer condiciones para otorgar permiso, patente, autorización y concesión de la actividad pesquera FALTAS DISCIPLINARIAS QUE CONSAGREN TIPOS ABIERTOS O EN BLANCO-Constitucionalmente admisibles TIPOS ABIERTOS EN EL DERECHO SANCIONATORIOAdmisibilidad/PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN LA FUNCION PUBLICA-Admisibilidad de tipos abiertos en el derecho sancionatorio UTILIZACION DE EMBARCACIONES PESQUERAS PARA FINES NO AUTORIZADOS-Excepción en circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito ACTIVIDAD PESQUERA-Concreción de conducta típica por razones de especialidad depende de autoridad administrativa técnicamente encargada de definir su aplicación TIPOS SANCIONATORIOS-No pueden ser creados por reglamento

UTILIZACION DE EMBARCACIONES PESQUERAS PARA

FINES NO AUTORIZADOS EXCEPTO EN CIRCUNSTANCIAS DE FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO-Expresión “fines no autorizados” se ajusta al principio de legalidad y debido proceso TIPOS SANCIONATORIOS ABIERTOS O EN BLANCOConsagración no es inconstitucional a la luz del principio de legalidad y

debido proceso CONDUCTAS SEÑALADAS EN REGLAMENTO EXPEDIDO POR EL GOBIERNO EN DESARROLLO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Habilitación in genere del legislador para que gobierno prescriba otras conductas constitutivas de infracción al régimen pesquero REMISION NORMATIVA-Condiciones para que técnica legislativa sea constitucional CONCESION DE ATRIBUCIONES AL REGLAMENTO PARA CREAR PROHIBICIONES EN MATERIA SANCIONATORIALegislador viola el principio de legalidad y debido proceso REMISION NORMATIVA-Desconocimiento del principio de reserva de ley en tanto facultad otorgada al Gobierno Nacional tiene como finalidad específica la configuración de nuevas conductas prohibidas CONDUCTAS SEÑALADAS EN REGLAMENTO EXPEDIDO POR EL GOBIERNO EN DESARROLLO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Otorgar a la administración la potestad genérica de establecer vía reglamento infracciones y sanciones administrativas es inconstitucional PERSONAS NATURALES O JURIDICAS QUE INFRINJAN EL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Sanciones POTESTAD SANCIONATORIA-Se estructura a partir del principio de legalidad PERSONAS NATURALES O JURIDICAS QUE INFRINJAN EL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Expresión “a una o más de las siguientes sanciones” se ajusta a principios de legalidad y debido proceso pues dispone que infractor sea sancionado dependiendo de gravedad de conducta desplegada LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Facultad para determinar que una conducta sea susceptible de una o varias sanciones con

una graduación proporcional dependiendo de la gravedad de la infracción OPERADOR SANCIONATORIO-Debe observar los principios de adecuación y proporcionalidad en la determinación de la sanción/GRADUACION DE LA SANCION-Remisión al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por presentar vacíos normativos LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Coexistencia de sanciones administrativas frente a una misma conducta que no afecta el principio non bis in ídem JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Impuestas las sanciones la dosimetría aplicada por el operador administrativo es susceptible de controvertirse COEXISTENCIA DE SANCIONES EN EL AMBITO ADMINISTRATIVO-Justificación AUTORIDAD NACIONAL DE ACUICULTURA Y PESCARegulaciones en la Ley 13 de 1990 están orientadas a la protección de la seguridad alimentaria/PESCA RESPONSABLE-Protección constitucional

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE SANCIONES

ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE

PESCA-Contenidos normativos/SANCIONES ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-obligación solidaria DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Desconocimiento al establecer solidaridad entre los sujetos sin consultar la responsabilidad por culpa o dolo

SOLIDARIDAD EN EL CAMPO ADMINISTRATIVO

SANCIONATORIO-Alcance

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Objeto DETERMINACION DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA-Requiere que infracción se haya realizado con dolo

o culpa como elemento que debe concurrir para imposición de la sanción RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Proscrita/FALTASSancionables a título de dolo o culpa CULPABILIDAD EN LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA-Elemento subjetivo esencial SOLIDARIDAD Y REGIMEN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Diferencia SOLIDARIDAD-Supone la pluralidad de sujetos en las obligaciones o deberes a cargo del administrado RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Carácter excepcional/RESPONSABILIDAD

OBJETIVA EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Requisitos

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN OBLIGACIONES CONTRACTUALES O EXTRACONTRACTUALES-No puede penetrar en el ámbito del derecho sancionatorio pesquero RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE SANCIONES ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-Expresión “solidarios” declarada inexequible al no establecer estándar de imputación objetivo aplicable a procesos de responsabilidad pesquera

Referencia: expediente D-10610

Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”.

Demandante: Diego López Medina

Magistrado Ponente

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos

en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el Artículo 241 de la Constitución Política, el día 18 de diciembre de 2014, el ciudadano Diego López Medina presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53 y apartes de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990“Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, por considerar que vulneran los Artículos 6º, 15, 29 y 65 de la Constitución Política.

II. NORMAS DEMANDADAS De conformidad con el Diario Oficial No. 39.143 del 15 de enero de 1990, a continuación se transcribe el texto de las disposiciones, se subrayan y resaltan en negrilla los apartes demandados: “LEY 13 de 1990

Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca […]

TITULO VI

DE LAS INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES

CAPITULO 1

De las Infracciones Artículo 53. Se tipifica como infracción toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la presente Ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.

CAPITULO 2

De las Prohibiciones Artículo 54. Está prohibido:

1. Realizar actividades pesqueras sin permiso, patente, autorización ni concesión o contraviniendo las disposiciones que las regulan.

2. Obstaculizar, impedir o perturbar injustificadamente el ejercicio de la pesca legalmente autorizada.

3. Extraer recursos declarados en veda o de áreas reservadas.

4. Desecar, taponar, desviar el curso o bajar el nivel de los ríos, lagunas, esteros, ciénagas, caños o cualquier otro cuerpo de agua, sin permiso de la autoridad competente.

5. Pescar con métodos ilícitos tales como el empleo de materiales tóxicos, explosivos y otros cuya naturaleza entrañe peligro para la vida humana o los recursos pesqueros, así como llevar a bordo tales materiales.

6. Abandonar en las playas y riberas o arrojar al agua desperdicios, sustancias contaminantes u otros objetos que constituyan peligro para la navegación, la circulación o la vida.

7. Llevar a bordo o emplear aparejos o sistemas de pesca diferentes a los permitidos.

8. Utilizar las embarcaciones pesqueras para fines no autorizados, excepto en circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito.

9. Vender o transbordar a embarcaciones no autorizadas parte o la totalidad de la pesca. La venta del producto de la pesca se hará en puerto colombiano.

10. Transferir, bajo cualquier circunstancia, los derechos derivados del permiso, autorización, concesión o patente otorgados por el INPA.

11. Suministrar al INPA información incorrecta o incompleta o negarle acceso a los documentos que éste exija.

12. Las demás conductas que señale el reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la presente Ley.

CAPITULO 3

De las sanciones Artículo 55. Las personas naturales o jurídicas que infrinjan las disposiciones establecidas en la presente Ley y demás normas legales y

reglamentarias sobre la materia, se harán acreedores, según la gravedad de la infracción, a una o más de las siguientes sanciones que aplicará el INPA sin perjuicio de las sanciones penales y demás a que hubiere lugar:

1. Conminación por escrito.

2. Multa.

3. Suspensión temporal del permiso, autorización, concesión o patente, según sea el caso.

4. Revocatoria del permiso, autorización, concesión o patente.

5. Decomiso de embarcaciones, equipos o productos.

6. Cierre temporal o clausura definitiva del establecimiento.

Las multas que se impongan por infracciones a las disposiciones sobre pesca continental, tendrán un valor comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el equivalente al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo previsto en el Artículo 6, de la presente Ley. Las multas que se impongan por infracciones a las disposiciones sobre pesca marina, tendrán un valor comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el equivalente al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo previsto en el Artículo 6 de la presente Ley. Las multas podrán ser sucesivas. El capitán de la nave, el armador y los titulares del permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones económicas que se impusieren. El INPA comunicará a la Dirección General Marítima y Portuaria, DIMAR, las infracciones en que incurran los capitanes de las embarcaciones pesqueras para que éste les imponga las demás sanciones que sean de su competencia.”

III. DEMANDA

1. En términos generales, el actor plantea que el régimen sancionatorio contenido en la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, es manifiestamente inconstitucional, por exceder los límites constitucionales de potestad sancionatoria a cargo del Estado. “Algunos de los límites básicos que impone la Constitución al ejercicio estatal de la sanción son los siguientes: que las conductas que pretende sancionar el Estado estén determinadas o descritas de forma clara y precisa (principio de tipicidad de la conducta reprochada que la Constitución establece en sus artículos 6º y 29); que las correspondientes sanciones estén también previstas y sean públicas en una ley para que los ciudadanos puedan ejercer adecuadamente su responsabilidad (principio de legalidad-reserva de ley) y que, además, la misma ley establezca razonablemente la correlación entre conductas reprochadas y sanciones aplicables (principio de tipicidad de la sanción establecido también por la Constitución en los artículos 6º y 29)…”1

De manera específica, la demanda está fundamentada en los argumentos que se explican a continuación: 1.1. El Artículo 53 desconoce el principio de legalidad (arts. 6º y 29 C.P.) y la reserva de ley en materia sancionatoria, al establecer de forma genérica que toda acción u omisión que infrinja las normas que regulan la actividad pesquera en Colombia, -sin importar su ubicación en el ordenamiento jurídico-, puede dar inicio a una investigación sancionatoria por parte de la administración. Lo anterior es planteado por el actor en los siguientes términos:

“Esta norma desconoce cualquier exigencia de tipicidad (descripción clara de las conductas que puede sancionar el Estado). Frente a esta norma los ciudadanos no pueden adecuar su comportamiento. De aceptarse esta interpretación, se trata de una norma legal que le delegó de manera completa a la administración la confección del listado de prohibiciones y mandatos que constituyen la sustancia del régimen administrativo sancionatorio.”2 1.2. En relación con los apartes acusados de los numerales 1, 8 y 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, el demandante estima, de una parte, que su redacción permite que las infracciones al régimen de pesca estén establecidas en actos administrativos, lo que infringe los Artículos 6º y 29 de la Constitución, que consagran la garantía de reserva de ley, puesto que amplía excesivamente el tipo de normas jurídicas que pueden generar la responsabilidad sancionable de los particulares. Y, de otra, considera que los preceptos demandados vulneran el principio de tipicidad exigido en el derecho administrativo sancionatorio derivado del Artículo 29 Superior, toda vez que están conformados por expresiones demasiado vagas, ambiguas e indeterminadas, que permiten sancionar cuando se realicen actividades pesqueras “o contraviniendo las disposiciones que la regulan” y se utilicen embarcaciones pesqueras para “fines no autorizados”. De esta manera se deja abierta la configuración de una conducta a un tipo en blanco que prescribe “las demás conductas que señale el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional”. Todo lo cual, comporta prohibiciones que no son claras, específicas y precisas para conocimiento de sus destinatarios.

Del mismo modo, advierte que esta falta de transparencia favorece la arbitrariedad regulatoria, la implantación de políticas públicas implícitas, por medio del régimen sancionatorio y no a través de su manifestación clara y específica como lo exige el principio de legalidad. 1 Folio 5. 2 Folio 6. 1.3. Respecto a los apartes demandados del primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, el actor aduce la misma violación de la reserva legal de las infracciones: “Es claro que los tipos sancionatorios no pueden ser creados por reglamento, como ya lo hemos argumentado suficientemente en los cargos contra los artículos 53 y 54. El artículo 55, pues, viola los artículos 6 y 29 de la Constitución que exigen que las conductas sancionables y las sanciones que se pueden imponer a los ciudadanos sean establecidas en una ley (reserva de ley). Así mismo tampoco creemos que el legislador pueda conectar como lo hace en esta norma sanciones de un estatuto con conductas prohibidas en otras leyes, a menos que esta conexión entre tipo (infracción) y sanción sea haga de manera expresa, reflexiva y clara y no solamente mediante la críptica conexidad que pretende generar el artículo 55 con cualquier disposición (sea legal o reglamentaria) que pretenda regular el sector pesquero.”3 (Subrayas fuera del texto) Adicionalmente, el ciudadano López Medina considera que el Artículo 55 también desconoce la tipicidad que se exige para las sanciones, toda vez que el legislador enumeró un listado de estas y dejó a la discrecionalidad de la

administración aplicar una o varias sanciones y dentro de cada una, un mínimo y un máximo, con el único criterio que fuera “según la gravedad”. En su criterio, este esquema de aplicación del tipo de sanción y de dosimetría es demasiado vago e indeterminado, hasta el punto que la autoridad administrativa competente, puede imponer una o más sanciones (incluso todas) frente a una misma infracción. 1.4. Finalmente, sobre el penúltimo inciso del Artículo 55 que dispone: “El capitán de la nave, el armador y los titulares del permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones económicas que se impusieren”, el demandante sostiene que el legislador utiliza de manera inadecuada e inconstitucional la herramienta de la responsabilidad objetiva, mediante el establecimiento de una responsabilidad legal altamente problemática. Al respecto, indica lo siguiente: “En principio la Constitución colombiana impone la garantía para los ciudadanos la aplicación de los principios de culpabilidad y de imputación. De aquí se ha extraído el principio según el cual la construcción prohíbe prima facie sanciones basadas en responsabilidad objetiva, es decir por el mero hecho del acaecimiento material o naturalístico de la conducta jurídicamente reprochada y prohibida”. En su criterio, esta norma establece una solidaridad demasiado amplia y temible, que pone en peligro principios de responsabilidad personal que son muy caros al constitucionalismo liberal y a las ideas básicas de justicia. Indica, que como lo ha establecido este Tribunal (cita varias sentencias de la Corte Constitucional), la responsabilidad objetiva está prohibida en principio, por la

Constitución, razón por la cual, siempre hay que probar la culpa del infractor. Solamente, se permite este tipo de responsabilidad con ciertos requisitos señalados por la jurisprudencia constitucional, los cuales no se cumplen en este caso, como quiera que: a) la disposición acusada compromete el ejercicio de derechos de los sujetos que se les sanciona con responsabilidad objetiva, tales como el derecho al trabajo, al afectar sus actividades de pesca; derecho al buen nombre de los armadores y los titulares del permiso de pesca, al aparecer como infractores del Estatuto General de Pesca, aunque no participan en la 3 Folio 11. infracción; c) propiedad privada y control de los medios de producción, por la imposición sucesiva de sanciones y d) el derecho a la producción de alimentos y a la seguridad alimentaria, como parte de una política industrial del Estado, específicamente, la producción derivada de actividades pesqueras.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervenciones oficiales 1.1. Ministerio de Agricultura Por oficio4 radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 14 de abril de 2015, Sebastián Fausto Méndez Tolosa, en condición de apoderado especial del Ministerio de Agricultura, se pronunció en torno a los cargos formulados en la demanda. El interviniente solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones demandadas de la Ley 13 de 1990 fundamentándose en que la actividad pesquera está regulada por normas de orden público en las cuales prevalecen intereses superiores como