CC - C721-2015

Sentencia C-721/15

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Norma tipificó la no resolución de recursos como falta gravísima en ley distinta al Código Disciplinario UNIDAD DE MATERIA-Requisito de suficiencia/RECURSO DE REPOSICION O APELACION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Principio de unidad de materia RECURSO DE REPOSICION O APELACION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Principio de proporcionalidad FALTA DISCIPLINARIA-Parte subjetiva exige que se demuestre dolo o culpa del servidor público/FALTA DISCIPLINARIA-Sancionable a título de dolo o culpa CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Causales de exclusión responsabilidad UNIDAD NORMATIVA-Integración

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Significados

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional TIPIFICACION DE FALTA GRAVISIMA EN EL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Integración de unidad de materia FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Integración de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional 2

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye vicio de carácter material y no formal PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Ponderación del principio democrático CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Transgresión del principio de unidad de materia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Observancia del principio de unidad de materia debe ser flexible/INTERPRETACION RAZONABLE Y PROPORCIONADA-Conexidad temática entre la norma acusada y la ley PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades UNIDAD DE MATERIA-Garantiza la transparencia y coherencia del proceso legislativo UNIDAD DE MATERIA-Efectividad del principio de seguridad jurídica PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA LEGISLATIVARacionalización y tecnificación del proceso legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Límites del control constitucional en aras de respetar la libertad de configuración legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reforzamiento de la legitimidad del debate democrático

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Pautas de decisión CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación del núcleo o núcleos temáticos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre la norma y el núcleo temático de la ley NORMA Y NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Relación de conexidad

DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido y alcance

3 ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Potestad punitiva del Estado y

potestad sancionadora de la administración DERECHO DISCIPLINARIO-Definición/DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido DERECHO DISCIPLINARIO-Materias que regula DERECHO DISCIPLINARIO-Hace parte del derecho punitivo del Estado/DERECHO DISCIPLINARIO-Características DERECHO DISCIPLINARIO-Fundamentos constitucionales DERECHO DISCIPLINARIO-Modalidad del derecho sancionador/FINES DEL ESTADO-Realización demanda tanto presupuestos institucionales como disponibilidad de instrumentos y medios de orden jurídico y fáctico DERECHO DISCIPLINARIO-Principio de responsabilidad de los funcionarios públicos DERECHO DISCIPLINARIO-Competencia del legislador para regular la responsabilidad de los servidores públicos DERECHO DISCIPLINARIO-Tutela los principios de la función pública/FUNCION ADMINISTRATIVA-Alcance DERECHO DISCIPLINARIO-Competencias del control disciplinario/PROCURADOR GENERAL DE LA NACIONFunciones

DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO-Finalidades DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidades DERECHO DISCIPLINARIO-Aseguramiento del cumplimiento de los deberes funcionales/DERECHO DISCIPLINARIOFundamento/IMPUTACION DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Fundamento está determinado por la infracción de los deberes funcionales del servidor público/RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DE SERVIDORES PUBLICOS-Objeto de regulación DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Cumplimiento de los fines del Estado y principios de la

función pública 4 POTESTAD DISCIPLINARIA-Finalidad LEGISLADOR EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance y límites constitucionales

LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN

MATERIA DISCIPLINARIA-Competencia/LIBERTAD DE

CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN EL DISEÑO DE PROCEDIMIENTOS Y ETAPAS JUDICIALES-No es absoluta

POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcance DERECHO DISCIPLINARIO-Principios constitucionales PROCESO DISCIPLINARIO-Alcance del debido proceso/ACTUACIONES DISCIPLINARIAS-Principios del debido proceso/DEBIDO PROCESO-Deberes de la autoridad disciplinaria PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIAConsagración constitucional/DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance del principio de legalidad

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principios

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva de ley/PRINCIPIO DE

LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Reserva de ley

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Tipicidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Principio penal de tipicidad y principio fundamental nullum crimen nulla poena sine lege/TIPICIDAD EN EL DERECHO PENAL DELICTIVO Y DERECHO SANCIONATORIO DISCIPLINARIODiferencias/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Requisitos mininos PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principio de lex praevia PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Alcance/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Aplicación no está restringida al derecho penal/PRINCIPIO

NON BIS IN IDEM-No se vulnera cuando servidor público o particular son procesados penal y disciplinariamente por una misma conducta DERECHO DISCIPLINARIO-Principio de culpabilidad/CULPABILIDAD-Responsabilidad subjetiva y objetiva/DEBIDO PROCESO Y CULPABILIDAD-Presunción de inocencia/DEBIDO PROCESO Y PRESUNCION DE INOCENCIAProscripción de la responsabilidad objetiva/CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Proscripción de la responsabilidad 5 objetiva/CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIASancionable a título de dolo o culpa CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Criterios de proporcionalidad y razonabilidad PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Falta y sanción deben resultar adecuadas a los fines de la norma/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIAGarantía esencial del debido proceso/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIAJurisprudencia constitucional UNIDAD DE MATERIA-Elementos NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Antecedentes legislativos/NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Título o epígrafe de la ley/NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Contexto o contenido básico del ordenamiento legal

NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO

DISCIPLINARIO-Conexidad causal/NORMA DEMANDADA EN

MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad

temática/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO

DISCIPLINARIO-Conexidad sistemática/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad teleológica FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Declaracion de exequibilidad en relación con el cargo de violación de unidad de materia PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Sanción debe ser proporcional a la falta o infracción administrativa que se busca sancionar PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Gravedad de afectación de falta de deberes del cargo del funcionario, cumplimiento de fines del Estado y principios constitucionales de la función pública DEBERES DEL FUNCIONARIO EN MATERIA DISCIPLINARIAInfracción al no resolver recurso en término/CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Deberes funcionales PRINCIPIO DE LA FUNCION PUBLICA Y FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Infracción a los principios de eficacia y celeridad de las actuaciones administrativas 6

NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Gravedad de la sanción/FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Tipos de sanciones

FALTA Y SANCION DISCIPLINARIA-Juicio de

proporcionalidad/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Elementos/NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS EN MATERIA DISCIPLINARIA-No cumple criterios de proporcionalidad al calificar automáticamente como falta gravísima el desconocimiento de los términos

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA

SANCIONATORIA-Adecuación entre medida escogida y fin perseguido/RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Funcionario público debe respetar los términos procesales/DERECHO SANCIONATORIO-Sanción a funcionarios que incumplan sus deberes/DERECHO SANCIONATORIO-Función preventivo general negativa preceptiva que conmina a servidores públicos a cumplir los términos procesales JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Falta de necesidad de la medida/DESTITUCION E INHABILIDAD POR DESCONOCIMIENTO DE TERMINOS PROCESALES EN RESOLUCION DE RECURSOS-Limitación a través de sanciones graves no es necesaria JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Falta de proporcionalidad en sentido estricto de la medida/DESTITUCION E INHABILIDAD POR DESCONOCIMIENTO DE TERMINOS PROCESALES EN RESOLUCION DE RECURSOS-No es proporcional sancionar a servidor público/FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Calificación como leve o grave depende del caso concreto/FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Desproporción al castigar con máxima sanción cuando no se afecte otros bienes jurídicos CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Criterios para determinar gravedad o levedad de la falta CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Criterios de graduación para determinar gravedad o levedad de la falta

FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVODeclaración de inexequibilidad de la expresión “gravísima” 7 FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVOExpresión “gravísima” no vulnera principio de unidad de materia por guardar conexión con la temática

Referencia: expediente D-10744

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 (parcial) de la Ley 1437 de 2011

Actores: Daniel Londoño de Vivero y

Aura Ximena Osorio Torres

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Myriam Ávila Roldán, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Daniel Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres demandaron el

artículo 86 (parcial) de la Ley 1437 de 2011. A esta demanda se le asignó la radicación D-10744. 1.1. NORMA DEMANDADA El texto de la disposición demandada es el siguiente. Se subrayan los apartes demandados: “Ley 1437 de 2011 Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición 8 de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima”. 1.2. LA DEMANDA Los ciudadanos Daniel Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra la expresión “gravísima” contemplada en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, por considerar que vulnera el Preámbulo y a los artículos 2, 13, 29, 83 y 158 de la Carta: 1.2.1. Vulneración del principio de unidad de materia Señalan que se vulneró el principio de unidad de materia al incluir la tipificación de una falta gravísima dentro de la Ley 1437 de 2011:

1.2.1.1. Afirman que la finalidad del principio de unidad de materia es asegurar la transparencia, la organización sistemática y la coherencia de la legislación para garantizar la seguridad jurídica y facilitar el cumplimiento de las normas. 1.2.1.2. Recuerdan que la Corte Constitucional, en la Sentencia C – 951 de 2014 señaló que la consagración de faltas gravísimas en la Ley 1437 de 2011 quebranta de manera ostensible el artículo 158 de la Constitución pues hace que el legislador incursione en el derecho disciplinario en un ordenamiento distinto: “En sexto lugar, al elevar a falta gravísima cualquier comportamiento susceptible de adecuación típica a alguno de los tres grupos identificados en la norma, ya sea por infracción al derecho de petición, por desconocimiento de los derechos de las personas o por violación de cualquiera de las prohibiciones, la norma quebranta de manera ostensible el artículo 158 Superior, en la medida en que el legislador especial del derecho de petición, incursiona en el campo del legislador de otra especialidad normativa como lo es el derecho disciplinario, que en un ordenamiento distinto ha realizado la labor de identificación y clasificación de las faltas 9 que afectan la buena marcha de la administración pública. Esta labor queda ahora sin efecto en la medida que una norma estatutaria, de mayor jerarquía, equipara la violación del derecho de petición, o incluso la mora en la respuesta, a cualquier comportamiento de los tipificados en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Así, quedarían expuestos a la misma sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) a

veinte (20) años, la persona que incurre en mora en el derecho de petición y aquella que, siendo destinatario del ius puniendi del Estado, comete una masacre o incurre en el tipo de desaparición de personas o irroga un millonario detrimento patrimonial al erario. Esta evidente desproporción, representa un quebrantamiento no solo del principio de unidad de materia sino, sobre todo, del valor constitucional de justicia e igualdad que impregna la Carta Política desde el preámbulo hasta su último artículo”. 1.2.1.3. Aducen que al introducir una nueva falta gravísima de los servidores públicos en la disposición acusada se desconoció el principio de seguridad jurídica, pues se está presentando una dispersión jurídica de las normas del derecho disciplinario, lo cual contradeciría el principio de unidad de materia que debe seguir toda ley de la República. 1.2.2. Vulneración de los principios de proporcionalidad Indican que la consagración como falta gravísima de la conducta de no resolver oportunamente los recursos vulnera el principio de proporcionalidad consagrado en el preámbulo y en el artículo 13 de la Constitución Política: 1.2.2.1. Expresan que no resulta razonable ni proporcional sancionar a un servidor público que no conteste un recurso en el término establecido por la ley con la sanción más grave que establece el derecho disciplinario en nuestro país. 1.2.2.2. Señalan que no es razonable ni proporcional que por una falta no tan grave como no resolver oportunamente un recurso, se destituya a un servidor público y se le apliquen las consecuencias adicionales

contempladas en el artículo 45 de la Ley 734 de 2002: “Artículo 45. Definición de las sanciones.

1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre

nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y 10 d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”. 1.2.2.3. Manifiestan que al establecer una sanción disciplinaria gravísima por el hecho de no contestar oportunamente un recurso, se estaría igualando la sanción de este comportamiento con la de realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito o con la de dar lugar a que se extravíen, pierdan o dañen bienes del Estado. 1.2.2.4. Agregan que el legislador no puede desconocer los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales han sido reconocidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la Sentencia C–022 de 1996: “El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro

medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes” 1.2.2.5. Afirman que en la Sentencia C–951 de 2014, la Corte Constitucional consideró que vulneraba el principio de proporcionalidad la tipificación como gravísima de la conducta de no atender las peticiones o no resolverlas dentro de los términos fijados para ello: “La Corte encuentra que a la luz de estos elementos, si bien la calificación como falta disciplinaria la desatención al derecho de petición y la contravención de las prohibiciones y de los derechos de las personas de que trata la Primera Parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no riñe con la Constitución, la connotación como gravísima de esta falta quebranta el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) del cual se deprende el principio de proporcionalidad entre la conducta y la sanción a imponer. En consecuencia, procederá a declarar exequible el artículo 31 del proyecto de ley estatutaria revisado, salvo el vocablo “gravísima”, el cual será declarado inexequible”. 1.2.2.6. Agregan que la Corte a través de la sentencia C–951 de 2014, determinó que las faltas gravísimas se encuentran establecidas taxativamente en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 “numerus clausus”, mientras que las graves y leves están previstas “numerus

11 apertus”. Si bien, este hecho no impide al legislador establecer otras conductas constitutivas de faltas gravísimas, se debe hacer en concordancia con lo ya dispuesto en el Código Disciplinario Único, lo cual no ocurre con lo establecido por el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011. 1.2.3. Vulneración del principio de buena fe Consideran que se vulnera el principio de buena fe contemplado en el artículo 83 de la Constitución, pues la consagración de esta falta gravísima presume que el servidor público actuó de mala fe y con dolo cuando no resuelve un recurso en el término establecido por la Ley. En virtud de lo anterior, manifiestan que no cabría ningún tipo de excusa o la posibilidad de desvirtuar la mala fe con la cual supuestamente actuó el servidor público, configurándose así una vulneración expresa de la presunción de buena fe que tienen todas las actuaciones de los servidores públicos. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, por intermedio de apoderado, solicita se declare la inexequibilidad de la norma acusada con base en los siguientes fundamentos: 1.3.1.1. Señala que la Corte ya se ha pronunciado respecto de una previsión muy similar a la acusada, referida al desconocimiento del derecho de petición en la sentencia C-951 de 2014, en ese entendido, resultan extensivas y extensibles, mutatis mutandis, aquellas razones a la norma demandada. En la citada providencia, la Corte estimó que “si bien la calificación como falta disciplinaria la desatención al derecho de

petición (…) no riñe con la constitución, la connotación como gravísima de esta falta quebranta el derecho a la igualdad”. 1.3.1.2. Expresa que las consideraciones hechas por la Corte en la sentencia C–951 de 2014, se estiman válidas frente a la calificación como falta gravísima de la no resolución oportuna de recursos en sede administrativa, puesto que donde existe la misma disposición, es aplicable la misma razón, en tanto que la Corte considera el derecho al recurso como parte integrante del núcleo esencial del derecho de petición. 1.3.1.3. Indica que lo establecido por el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, desconoce el artículo 13 de la Carta al establecer un efecto desproporcionado e irrazonable, estimándose así como inconstitucional. 12 1.3.1.4. Manifiesta que en lo atinente a la unidad de materia, la expresión “gravísima” viola este principio que debe ser respetado por el legislador, citando como fundamento lo estimado por esta Corte en la sentencia C–951 de 2014, que al respecto arguyó “al elevar a falta gravísima cualquier comportamiento susceptible de adecuación típica (…) por infracción al derecho de petición (…) la norma quebranta de manera ostensible el artículo 158 Superior, en la medida en que el legislador especial del derecho de petición, incursiona en el campo del legislador de otra especialidad como lo es el derecho disciplinario. Así quedarían expuestos a la misma sanción de destitución e inhabilidad (…) la persona que incurre en mora en el derecho de petición”.

1.3.1.5. Finalmente aduce en cuanto a la calidad de gravísima de la falta consistente en no dar oportuna respuesta a los recursos interpuestos en sede administrativa, aplicando un test de proporcionalidad o juicio de justificación, que la medida es constitucionalmente ilegitima, toda vez que contraría expresos mandatos constitucionales, en este sentido considera que la medida no es necesaria, pues será la autoridad disciplinaria la que califique la gravedad de la sanción a establecer en un caso concreto. Igualmente, indica que la medida es eficaz y que resulta ser desproporcionada e irrazonable pues, como se dijo, induce a una situación extrema que el texto constitucional repele. 1.3.2. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por intermedio de su presidente, solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada con fundamento en los siguientes argumentos: 1.3.2.1. Aduce que el artículo 86 del C.P.A.C.A. es desarrollo directo de la Constitución Política, destacándose el deber que tienen las autoridades en las actuaciones administrativas, entre ellas la de resolver los recursos administrativos, protegiendo los derechos de las personas en especial el debido proceso (art. 29 C.P.) y en cumplimiento de los principios constitucionales de la función administrativa (art. 209 C.P.). El debido proceso administrativo, debe integrar las garantías previas referentes a la expedición de actos y procedimientos y las garantías posteriores que se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de dichos actos y procedimientos, tal como lo reiteró la Corte en la Sentencia C–

089 de 2011. 1.3.2.2. Afirma que la norma acusada, tiene como propósito la efectividad de los mandatos constitucionales a un debido proceso “sin dilaciones injustificadas” en el que se garantice el derecho de “defensa y contradicción”, previstos en el artículo 29 Superior y los principios de eficacia, economía y celeridad del artículo 209, ibídem, para lo cual se vincula de manera efectiva a las autoridades bajo el mandato de resolver los recursos en forma oportuna. Cita el interviniente, providencias 13 constitucionales como la C–875 de 2011 y la C–034 de 2014, donde se plasma la importancia del debido proceso administrativo, la armonización de los mandatos del artículo 29 de la Constitución con los principios del artículo 209 de la misma normatividad, y la materialidad de los principios de celeridad y eficacia dentro del proceso administrativo. 1.3.2.3. En el mismo sentido, aduce que resulta un contrasentido solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad, de una disposición legal que tiene por objeto proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas y observar los principios propios de la función administrativa, tal como se deduce de la lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley que precedió a la Ley 1437 de 2011, el cual fue conocido por la Corte a través de las sentencias C–875 de 2011 y C–951 de 2014. Si se declarara la inexequibilidad solicitada, se iría en contravía del principio de supremacía constitucional, la prevalencia de los derechos fundamentales y los principios que rigen la función

administrativa. 1.3.2.4. Manifiesta que en el ejercicio de la libertad de configuración, el legislador a través del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, potestativamente y bajo un propósito constitucionalmente legítimo, estableció el término para cumplir una actuación administrativa y la sanción por su incumplimiento. Ahora bien, no puede sostenerse que el acaecimiento del silencio administrativo negativo es consecuencia jurídica suficiente para superar la omisión del deber de respuesta de la Administración, más bien es la violación del derecho constitucional de petición y la resolución de recursos en sede administrativa, tal como lo sostiene la Corte en la Sentencia T–377 de 2000. 1.3.2.5. Indica, que la norma de la cual se reprocha su constitucionalidad, no establece automáticamente una sanción como lo pretende hacer ver la demanda, pues a la autoridad disciplinada se le aplicará el debido proceso previsto en la Ley 734 de 2002. 1.3.2.6. El interviniente considera, teniendo de presente que la medida legislativa demandada involucra un escrutinio de la proporcionalidad y razonabilidad, que está llamado a aplicarse un test integrado en la modalidad leve, con el fin de establecer la legitimidad del fin y la adecuación de la medida para alcanzarlo (C–673 de 2001). El resultado de este test, en el sentir del interviniente, no será otro que el de la constitucionalidad de la medida legislativa, amén de que el fin propuesto por la misma es constitucionalmente legitimo (art. 29 y 209 C.N.) y la medida es adecuada para alcanzarlo, toda vez que no se

controvierte el debido proceso disciplinario. 1.3.3. Pontificia Universidad Javeriana de Cali 14 Alejandro José Ariza Aguilar en representación de la Carrera de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana de Cali, intervino en el proceso de la referencia para defender las pretensiones de los demandantes y solicitar a esta Corporación se declare la inexequibilidad de la norma demandada. Lo anterior en atención a las siguientes razones: 1.3.3.1. Manifiesta que la expresión demandada afecta el orden justo jurídico (preámbulo) establecido por el constituyente primario porque entroniza en contra del titular de la función un efecto-causa exorbitante que rompe el equilibrio normativo, en tanto que lo somete a una presión indebida e injustificada. Una cosa es la parte fundamental de la celeridad que impone una carga moral y normativa de justicia en la decisión del servidor público, y otra bien diferente la instrumental en donde aquél para evitar el castigo, sacrifica lo sustancial, esto equivale a decir que, en otras palabras, con el contenido de la norma demandada se está sacrificando lo sustancial por lo instrumental. 1.3.3.2. Sostiene que la expresión demandada conculca el artículo 13 de la Carta, pues establece para el servidor público una carga desproporcionada al ejercicio normal de la función administrativa respecto, no solo de las otras funciones, sino al interior de sí misma, pues rompe el equilibrio entre los servidores que tienen que resolver recursos y los que no, lo cual no resulta correcto. 1.3.3.3. Aunado a lo anterior, indica que con la norma puesta en entredicho constitucional se quebranta el artículo 29 Superior referente al debido

proceso, el cual debe ser analizado en congruencia con el Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2002), pues la norma demandada al establecer que la mora en resolver el recurso constituye una falta gravísima, remite al agente a un procedimiento típicamente inquisitivo en donde la contradicción, en este caso, queda ausente puesto que la expresión gravísima del último inciso del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, lo que ha hecho es configurar legalmente un acto de responsabilidad objetiva, con lo cual niega la defensa técnica y material del implicado. 1.3.3.4. En igual sentido, argumenta que se vulnera el principio de la buena fe establecido en el artículo 83 del texto constitucional, en la medida en que determinar como gravísima la mora en el cumplimiento de una obligación a un servidor público, es calificar dicha conducta como objetiva a secas, sin dar lugar a controvertir la decisión, lo que rompe el equilibrio dinámico de la estructura normativa en que se sustenta la convivencia, que en últimas viene a ser el principio de la buena fe y la confianza legítima. 1.3.3.5. Finalmente, aduce que la norma acusada va en contravía de lo establecido por el artículo 158 de la Constitución Política, en el entendido de que una cosa es la expedición de un código especializado 15 pero dogmático y procedimental, como lo es el CPACA, y otra muy distinta es incluir en él una adición a otro, también especial pero de carácter sancionatorio. Lo anterior, hace que surja una incompatibilidad material entre la unidad temática de la norma y el precepto específico

contenido en ella que aquí se demanda. 1.3.4. Universidad Católica de Colombia El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia, presentó escrito solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la norma