CC - C830-2013

Sentencia C-830/13

(Bogotá D.C., 13 de noviembre) CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012Cosa juzgada constitucional CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012Exequibilidad del primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, bajo el entendido que suspensión y convocatoria no procede cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA

MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012Vigencia

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADRequisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIACoherencia entre ley y contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables 1 El Título VI de la Constitución, relativo a la Rama Legislativa, trae en su

Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el artículo 158, se destaca el relacionado con la unidad de materia, del cual derivan tres mandatos para el legislador, a saber: (i) todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella; (ii) si una iniciativa no se aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisión la rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y (iii) cuando se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera y complementa en el artículo 169 de la Constitución, que dispone: el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido. Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de que haya correspondencia lógica entre el título y el contenido de una ley, y de que las normas que la integran tengan entre sí una conexidad interna. A partir de estas necesidades, al interpretar los artículos 158 y 169 de la Constitución, este tribunal ha destacado dos condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el mismo título del proyecto, cuáles son las materias de las que se va a ocupar; (ii) debe mantener una relación de conexidad interna entre las normas que conforman la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia temática y una correspondencia lógica con su materia general. A partir de estas condiciones específicas, que se emplean a modo de parámetro del

juicio, la unidad de materia se desconocería cuando se incluye en la ley normas que (i) o no encajan dentro el título que delimita la materia objeto de la legislación, o (ii) no guardan relación interna con el contenido global del articulado. Así, pues, la unidad de materia no es un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado. 2 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del proceso legislativo. Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso legislativo siga un hilo conductor que le de sentido, dentro del contexto específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un orden temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del Congreso, que permita un debate informado y serio. Frente a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guardan relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial En el contexto del proceso legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la unidad de materia como una exigencia inflexible o

rígida, al punto de convertirla en un obstáculo a dicho proceso. Tampoco se puede confundir la unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de coherencia, con la simplicidad temática del proyecto. Al interpretar el artículo 158 de la Constitución, este tribunal ha puesto de presente que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte que permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley. Así, pues, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos, siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley. Para establecer si una ley vulnera o no la unidad de materia es necesario verificar si hay una relación de conexidad entre la parte y el todo, valga decir, un vínculo objetivo entre cada parte y el tema general o materia dominante de la ley. Esta relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la causal, la temática, la sistemática o la teleológica. Por lo tanto, este tribunal ha concluido que solo aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si 3 están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Las diversas formas de relación de conexidad se describen y precisan por este tribunal así: (i) La conexidad causal se refiere a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista

a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición, valga decir, hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley; (ii) La conexidad temática alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde a un de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos; La conexidad sistemática se entiende como la relación que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna; (iv) La conexidad teleológica tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular, es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley. JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología A partir de los anteriores criterios, este tribunal ha diseñado una metodología para examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos etapas sucesivas de análisis. En la primera es menester determinar el “alcance material o contenido temático” de la ley que contiene la disposición demandada. En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la disposición demandada tiene una

relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que su incorporación en el texto de esta última esté justificada. Para determinar el alcance material o contenido temático de una ley, hay tres herramientas útiles, que es necesario emplear.

Estas herramientas son: (i) los antecedentes de la ley, valga decir, la exposición de motivos del proyecto de ley, los informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales, modificados y definitivos; (ii) el título o epígrafe de la ley, que precisa y defina la materia a tratar; y (iii) el contexto o contenido básico de la ley que se examina. Luego de fijar el alcance material o contenido temático de la ley, a partir del uso conjunto o independiente de las antedichas herramientas, según lo requiera cada caso, se puede emprender el juicio de 4 control de constitucionalidad de la norma demandada, a fin de verificar si existe la referida relación de conexidad y, por tanto, definir si una determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política.

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012Relación de conexidad con la autosostenibilidad fiscal y económica del municipio PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por

existencia de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-No opera en procesos ejecutivos promovidos con base en acreencias laborales

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-No vulnera derecho a acceder a la justicia Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

Referencia: Expedientes D-9633 y D-9659 Acumulados.

Actores: Jaime Campos Jácome y Silvio Elías Murillo

Moreno.

Magistrado Ponente: 5

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

I. ANTECEDENTES

1. Texto normativo demandado Los ciudadanos Jaime Campos Jácome y Silvio Elías Murillo Moreno demandaron la inconstitucionalidad del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012.

El primero demanda la totalidad del artículo y el segundo las expresiones que aparecen subrayadas. El texto del artículo es el siguiente: LEY 1551 DE 2012 (julio 6) Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de 2012 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el

funcionamiento de los municipios.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(...)

CAPÍTULO XI.

OTRAS DISPOSICIONES.

(...) ARTÍCULO 47. LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos. El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá 6 respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999. En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. Para proteger el patrimonio público, el representante legal del municipio, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría

General de la República y la territorial con competencia en el municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda. Las acreencias objetadas serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito. PARÁGRAFO 1o . Cuando se trate de actos administrativos expedidos por autoridades municipales en los que conste la obligación de pagar una suma de dinero solo podrá solicitarse la conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo. En cualquier etapa del proceso, aun después de la sentencia, será obligatorio acumular los procesos ejecutivos que se sigan contra un municipio, cuando el accionante sea la misma persona, la pretensión sea la obligación de dar una suma de dinero, y deba adelantarse por el mismo procedimiento. PARÁGRAFO 2o. En los municipios de 4a, 5a y 6a categoría y para los efectos de que tratan los artículos 46 y 48 de la presente ley, el comité de conciliación lo conformará solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne la función de la defensa judicial

del municipio y el encargado del manejo del presupuesto. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de 7 pago que dé fin al proceso. Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo. Se autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios a rebajar los intereses pendientes o las sanciones a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que correspondan a las funciones de la entidad acreedora. Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar, siempre y cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en un máximo de dos vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª categoría. En el acuerdo de pago el municipio deberá pignorar recursos del Sistema General de Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía equivalente. No procederá el cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de cofinanciación,

cuando se compruebe que estas se originaron por conductas de los funcionarios responsables, en contradicción a la Ley, que generaron detrimento al patrimonio público. Si el detrimento ocurrió por una incorrecta gestión municipal, como por deficiencias en el control debido por parte de las entidades del orden nacional o departamental, las entidades públicas convendrán una estrategia para lograr, a través de los procesos judiciales, fiscales y disciplinarios correspondientes, determinar las responsabilidades a que haya lugar en contra de los funcionarios que hayan causado el daño y recuperar el dinero público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin al que estaba destinado, lo cual deberá consignarse en el acta de liquidación correspondiente.

2. Demandas acumuladas: pretensiones y razones.

En sesión del 16 de mayo de 2013, la Sala Plena de la Corte resolvió acumular el Expediente D-9659 al Expediente D-9633, para que se tramiten de manera conjunta y se decidan en la misma sentencia. Ambas demandas fueron admitidas por Auto del 4 de junio de 2013, salvo en lo relativo a los cargos sobre la vulneración del preámbulo y de los artículos 228 y 277.7 de la Constitución, contenidos en la demanda de la que se da cuenta en Expediente D-9659. 8 2.1. Expediente D-9633. 2.1.1. Pretensión: El ciudadano Jaime Campos Jácome solicita que se declare inexequible el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por vulnerar el artículo 158 de la Constitución Política. 2.1.2. Cargo: Se argumenta que la conciliación prejudicial, en tanto

requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se adelanten contra municipios, no guarda una relación de conexidad con el objeto de modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios, que es la materia dominante de la Ley 1551 de 2012. Tanto los procesos ejecutivos contra municipios como sus requisitos de procedibilidad son materia propia de otras normas, como el Código de Procedimiento Civil o el Código Contencioso Administrativo, o de las que los modifiquen o remplacen, y no de normas que regulen el régimen municipal, como es la Ley 1551 de 2012. Agrega que la norma demandada no estaba en el proyecto de ley original, sino que fue incrustada artificiosamente, “rompiendo así la armonía y consonancia que debe existir en toda ley que se expida por el Congreso de la Republica.”. 2.2. Expediente D-9659. 2.2.1. Pretensión: El ciudadano Silvio Elías Murillo Moreno solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones subrayadas de los dos primeros incisos, del parágrafo 1 y de parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551, por vulnerar los artículos 53 y 229 de la Constitución Política. 2.2.2. Cargo: En cuanto al artículo 53 de la Constitución, se advierte que no es posible conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles en materia laboral, como son aquellos que prestan mérito ejecutivo, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Constitución. En cuanto al artículo 229 de la Constitución, el prever la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para el proceso ejecutivo contra municipios implica que se

“desconoce la tutela judicial efectiva y el acceso efectivo a la administración de justicia, habida cuenta que (sic.) el título ejecutivo base de la ejecución contiene una obligación clara, expresa y exigible (art. 488 C.P.C.), cuya materialización de su importe se ve frustrada con tal requisito”. Por último, y pese a la circunstancia de haber demandado sólo unas expresiones del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, el actor solicita a este tribunal que declare la unidad normativa de estas expresiones con las demás que conforman el artículo y se pronuncie sobre todo su texto.

3. Intervenciones. 3.1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal: inexequibilidad. Esta intervención se centra sólo en el cargo relativo a la 9 unidad de materia, que encuentra adecuado para declarar la inexequibilidad de la norma demandada. En su análisis, precisa el sentido de la regla de unidad de materia a partir de las Sentencias C-546 de 1993, C-531 de 1995 y C-887 de 2002; señala que el objeto de la ley es revisar y actualizar la legislación que constituye el régimen municipal; y concluye que la norma demandada vulnera el artículo 158 de la Constitución. Advierte que la norma demandada en realidad modifica el artículo 177 del C.C.A., norma que regula el pago o devolución de sumas líquidas de dinero y la ejecución de dichas sumas, materia ajena a la dominante de la Ley 1551 de 2012. Y agrega que la norma demandada introduce una nueva causal de suspensión del proceso, con indiferencia de la jurisdicción que lo tramite y del estado en el que se encuentre, lo que va en contra de las normas procesales

aplicables y genera una grave afectación de los derechos de los demandantes. 3.2. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios: exequibilidad. Esta intervención se centra también en la unidad de materia, a la que se juzga de manera errónea como el único asunto a considerar en este caso, para afirmar, a partir de la Sentencia C-126 de 2013, que la norma demandada sí guarda una relación de conexidad con la materia dominante de la ley. Este aserto lo refuerza con una cita de la Sentencia C273 de 2011, relativa a la identidad relativa y a la consecutividad en el trámite de los proyectos de ley, para concluir que “existe conexidad vigorosa” entre la norma demandada y el propósito de fortalecer los entes locales y dotarlos de un estatuto adecuado para su cabal administración. 3.3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. Sobre la base de las Sentencias C-025 de 1993, C-023, C-032 y C-280 de 1996, C-400 de 2010, advierte que la regla de unidad de materia no puede entenderse de manera que anule el principio democrático y que, en este caso, la norma demandada es coherente con el objeto de modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, en tanto regula el ejercicio de las acciones dirigidas contra ellas, en tanto afectan sus presupuestos. Luego de hacer esta precisión, el interviniente señala, al parecer, que los demás cargos no satisfacen en su concepto de la violación los requisitos de “precisión, suficiencia y claridad”, pues su argumentación es “vaga y subjetiva”.

3.4. Intervención de la ciudadana Lina Camila Pulido Fajardo: inhibición. Afirma que la norma demandada fue derogada por el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012: Código General del Proceso. En efecto, este artículo regula la audiencia de conciliación extrajudicial en procesos contencioso administrativos y, de manera expresa, prevé que no será necesario agotar este requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera sea la jurisdicción ante la cual se adelanten. En vista de esta circunstancia, y a partir de la Sentencia C-901 de 2011 que describe el fenómeno de la derogatoria orgánica, considera que carece de sentido que 10 la Corte se pronuncie sobre la exequibilidad de una norma derogada, que ya no produce ningún efecto, dado que la nueva norma regula el procedimiento y, conforme a lo previsto en la Ley 153 de 1887, entró en vigencia de manera inmediata. 3.5. Intervención de los ciudadanos Cristian Camilo Peña Castillo y Manuel Alejandro Morales Quiroga: inhibición. Esta intervención se limita al cargo sobre unidad de materia. Afirma que la demanda no tiene aptitud sustancial, por falta de claridad en su concepto de la violación. Para sustentar esta afirmación dicen que “no se desarrolló el tema de manera coherente y conducente, es decir, en el escrito de la demanda se mencionan muchas normas transgredidas, se mencionan antecedentes jurisprudenciales y hechos del trámite legislativo en los cuales no logra explicar de manera clara como la disposición demandada no llega a ser parte de la Ley 1551 de 2012”.

3.6. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad. Fija el alcance de la regla de unidad de materia a partir de las Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-501 de 2001, C-618 de 2002, C-942 de 2008, C-040 de 2010 y C-015 de 2013. Sobre esta base, considera que la norma demandada tiene conexidad con la materia dominante de la ley, en la medida en que complementa y articula la organización administrativa de los municipios, para “lograr el acceso y goce efectivo del derecho a la defensa de los recursos públicos”. En cuanto al acceso a la justicia hace un extenso recuento de referentes normativos (Ley 270 de 1996, Ley 640 de 2001, Ley 1285 de 2009, Código Contencioso Administrativo) y de Sentencias (C-037 de 1996, C-893 y C1195 de 2001, C-910 de 2004 y C-713 de 2008), para destacar que los mecanismos alternativos de solución de conflictos y, en especial, la conciliación no restringen per se el acceso a la justicia, sobre todo cuando se trata de discutir intereses de contenido particular y subjetivo de orden patrimonial, con ciertos y evidentes beneficios para los involucrados y para la administración de justicia, a cuya descongestión se contribuye de manera eficaz. 3.7. Intervención del Ministerio del Interior: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. En sus tres escritos, el interviniente presenta, a modo de consideración previa, una serie de reflexiones sobre la aptitud de los cargos

planteados contra la norma demandada, cuyo concepto de la violación carece de certeza, pertinencia y suficiencia. En cuanto a la unidad de materia, advierte que la conciliación, conforme se precisa en la Sentencia C-1195 de 2001, genera “una alerta para la misma administración” y contribuye a acercar a las partes para resolver sus controversias; en tanto alerta, contribuye a realizar el debido proceso (art. 29 C.P.) y, en especial, los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.), pues este instrumento busca la defensa de lo público, al “generar alertas tempranas a nivel infrainstitucional en relación con la defensa pronta para la defensa 11 de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios”. En este contexto, señala que la conciliación extrajudicial no es una temática exclusiva de los códigos procesales, sino un mecanismo alternativo de solución de conflictos. En cuanto a la conciliación de obligaciones laborales y al acceso a la justicia, destaca que la conciliación tiene la virtud de reducir los tiempos y los costos de transacción propios de la resolución de los conflictos; que en sí misma la conciliación no menoscaba los derechos ciertos e indiscutibles de los trabajadores; y que, por su condición alternativa, en lugar de vulnerar el acceso a la justicia, contribuye a solucionar los conflictos de manera más expedita, sin necesidad de congestionar a la administración de justicia; en todo caso la conciliación no disminuye o mengua la posibilidad de que fracasa se inicie el proceso ejecutivo. 3.8. Intervención de la Universidad Externado de Colombia:

inexequibilidad. Afirma que la norma demandada desconoce el derecho a acceder a la justicia, en tanto impone una restricción excesiva sin que haya una justificación razonable –y proporcionalpara ello. Resulta inadmisible que sea el propio Estado el que interponga obstáculos “antijurídicos a quienes tiene (sic.) el derecho de que el Estado honre de manera cabal y oportuna sus obligaciones”. A partir de las Sentencias C-160 de 1999 y C334 de 2012 afirma que la conciliación no procede en los procesos ejecutivos, y que al imponerse como requisito de procedibilidad se afecta la prontitud de la justicia, que hace parte de su núcleo esencial. Indica que la norma demandada es regresiva, según los criterios de la Sentencia C-372 de 2011, en la medida en que desmejora la eficiencia y efectividad del acceso a la justicia. Por último, advierte que la norma demandada, al prever que la conciliación no requerirá aprobación judicial, desconoce la cosa juzgada constitucional, pues la ratio de la Sentencia C-713 de 2008 indica que se debe ampliar las medidas de protección del erario y no reducirlas, como lo hace la ley. 3.9. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad. Señala que la norma demandada sí guarda relación con la materia dominante de la ley, en la medida en que es posible encontrar una relación de conexidad entre la conciliación prejudicial y el objeto de modernizar estructuras y funciones municipales. En efecto, advierte que no se puede perder de vista que la norma demandada busca proteger el patrimonio público, propiciar una adecuada defensa del municipio por

medio de un comité de conciliación, y autoriza a rebajar capital, intereses y sanciones de los créditos, para invertir estas sumas en programas sociales del municipio. 3.10. Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: exequibilidad. Advierte que sobre la vigencia de la norma demandada existen dos visiones disímiles: una, de la Procuraduría General de la Nación, que considera que ésta fue derogada por el Código General del 12 Proceso y, dos, de la Contraloría General de la República, que considera no hubo dicha derogación. Manifiesta compartir la segunda y, sobre la base de la Sentencia C-598 de 2011, señala que la norma demandada, en tanto regula un mecanismo alternativo para la solución de conflictos, garantiza el acceso a la justicia, protege el patrimonio público y contribuye a resolver de manera pronta, económica y eficaz conflictos patrimoniales en torno a los procesos ejecutivos.

4. Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición y, en subsidio, inexequibilidad.

El Ministerio Público recuerda que ya analizó la constitucionalidad de la norma demandada, en el proceso de que se da cuenta en el Expediente D9493, cuya demanda plantea cargos similares a los que ahora se analizan, por ello solicita a este tribunal que en lo relevante tenga en cuenta dicho concepto. En cuanto al cargo de unidad de materia, “considera que carece de objeto un nuevo pronunciamiento sobre el particular, pues (i) este Despacho considera que la norma demandada se encuentra derogada y, por lo tanto, la Corte se debe declarar inhibida para emitir

pronunciamiento de fondo y (ii) en caso contrario, es decir, que la Sala Plena constate que