CC - C835-2013

Sentencia C-835/13

MEDIDAS PARA FORMALIZAR EL SECTOR DEL ESPECTACULO PUBLICO DE LAS ARTES ESCENICASInspección, vigilancia, control y toma de posesión de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos

ATRIBUCION A LA DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE

AUTOR PARA DECRETAR “CUALQUIER MEDIDA CAUTELAR”

QUE CONSIDERE RAZONABLE CON EL FIN DE GARANTIZAR EL ADECUADO EJERCICIO DE SUS FUNCIONES-Desconoce el principio de legalidad y el debido proceso La norma impugnada desconoce el debido proceso y el principio de legalidad, como quiera que al permitir a la Dirección Nacional de Derecho de Autor imponer cualquier medida cautelar inmediata que considere razonable para garantizar el adecuado ejercicio de sus funciones, el legislador paso por alto que toda actuación, judicial o en este caso administrativa debe estar clara y expresamente señalada en la ley, sin dar lugar a indeterminaciones que afecten principios o valores superiores que, cono en este caso, impide a los administrados conocer de antemano cuáles serán las eventuales actuaciones que desplegara la administración.

INSPECCION, VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESION

DE LAS SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA DE

DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS-Medidas cautelares DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias mínimas de argumentación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADRazones claras, ciertas, específicas, pertinentes y

suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE

INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional

DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTORCompetencias

SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA-Funciones

2 AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTOS-Límites Esta corporación ha puntualizado que el margen de configuración normativa que le es propio al legislador no resulta absoluto, pues encuentra sus límites en los principios y valores constitucionales. La actividad del legislador se ajusta a la carta política si atiende: (i) principios y fines del Estado como la justicia y la igualdad; (ii) la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, entre ellos el debido proceso; (iii) los principios de razonabilidad y proporcionalidad al establecer las normas respectivas y (iv) la realización material de los derechos y del principio de supremacía del derecho sustancial sobre las formas. En igual sentido, esta corporación ha indicado que toda medida de intervención por parte de la administración debe atender los principios de raigambre constitucional de legalidad y proporcionalidad, no siendo posible que tengan un carácter indeterminado. MEDIDAS DE INTERVENCION POR PARTE DE LA ADMINISTRACION-Deben atender a los principios de raigambre constitucional de legalidad y proporcionalidad, no siendo posible que tengan un carácter indeterminado/HABILITACION PARA APLICAR

MEDIDAS INDETERMINADAS EN INTERVENCION DE LA ADMINISTRACION-Jurisprudencia constitucional respecto a vulneración de principios legalidad y proporcionalidad REGULACION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Resulta “deficiente” cuando las autoridades públicas no tienen ningún parámetro de orientación, de modo que los administrados no tienen certeza sobre cuál será la actuación concreta de los servidores públicos

TEST DE PROPORCIONALIDAD-Importancia/TEST DE

PROPORCIONALIDAD-Pasos

MEDIDAS INNOMINADAS O ATIPICAS-Definición/MEDIDAS

CAUTELARES INNOMINADAS-Alcance

Referencia: expediente D-9626.

Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 (“Por la cual se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y 3 control sobre las sociedades de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones”).

Demandante: Jorge Alonso Garrido Abad.

Magistrado ponente:

NILSON PINILLA PINILLA

Bogotá, D.C., noviembre veinte (20) de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Jorge Alonso Garrido Abad demandó el literal d)

del artículo 30 de la Ley 1393 de 2011. Mediante auto de mayo 21 de 2013, el Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia, una vez corregida por el actor1, y dispuso que se fijara en lista el presente proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación para que rindiese su concepto. También se ordenó comunicar la iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso, a los Ministros de Interior, Hacienda, Justicia, Cultura, y Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y se invitó a los señores Superintendentes de Industria y Comercio y de Sociedades, a los Directores de la Unidad Administrativa Especial de Derecho de Autor, de la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia SAYCO, de la Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos ACINPRO, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, a la Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho en Bogotá de las Universidades Nacional de Colombia, Santo Tomás, Javeriana, Externado de Colombia, del Rosario, de los Andes y Sergio Arboleda, al igual que a las de Antioquia, del Norte, e Industrial de Santander, con el objeto de que, si lo estimaban pertinente, conceptuaran sobre la exequibilidad de dicha norma. 1Mediante auto de mayo 8 de 2013, el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda, posibilitando que el actor la corrigiera, como en efecto hizo en escrito allegado el día 20 del mismo mes y año.

4 Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA.

A continuación se trascribe el texto de la norma demandada, resaltando el segmento acusado. “LEY 1493 DE 2011 (diciembre 26) Diario Oficial No. 48.294 de 26 de diciembre de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: … … …

CAPÍTULO VII.

INSPECCIÓN, VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESIÓN

DE LAS SOCIEDADES DE GESTIÓN COLECTIVA DE

DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS. … … …

ARTÍCULO 30. MEDIDAS CAUTELARES. El Director de la Unidad Administrativa Especial –Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior podrá adoptar, en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control y mediante resolución motivada, las siguientes medidas cautelares inmediatas: a) El cese inmediato de los actos que constituyan la presunta infracción a las disposiciones legales o estatutarias en materia de derecho de autor, por parte de las sociedades de gestión colectiva, entidades recaudadoras o de sus directivos; b) Suspender en el ejercicio de sus funciones a los miembros del Consejo Directivo, del Comité de Vigilancia, al Gerente, al

Secretario, al Tesorero y al revisor fiscal de las sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras; c) La suspensión de la personería jurídica y de la autorización de funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras; 5 d) Cualquiera otra medida que encuentre razonable para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control. PARÁGRAFO. Las medidas cautelares podrán decretarse antes de iniciar una investigación, conjuntamente con ella o con posterioridad a su inicio antes de que se profiera la decisión que le ponga fin. La adopción de estas medidas no implicará prejuzgamiento.”

III. LA DEMANDA.

El actor afirmó que el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 desconoce el debido proceso y los principios de legalidad y proporcionalidad que rigen las actuaciones administrativas (artículo 29 Const.), pues permite al Director de la Unidad Administrativa Especial, denominada Dirección Nacional de Derecho de Autor del Ministerio del Interior, implementar medidas cautelares absolutamente indeterminadas en desarrollo de sus funciones de inspección, vigilancia y control de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y de derechos conexos. Explicó que la indeterminación de la norma desconoce el debido proceso, pues permite a la Dirección Nacional de Derecho de Autor adoptar cualquier medida que a su juicio resulte razonable, haciendo subjetivo ese proceder y dejando al “sujeto pasivo” de la actuación a merced de la entidad. Agregó que la norma demandada desconoce el principio de legalidad de la

actividad de la administración, como quiera que no remite a la ley para la adopción de esas medidas, luego no se conoce de antemano cuál será la actuación de la entidad que adelante la actuación administrativa sancionatoria. El demandante sostuvo que el “debido proceso dentro del derecho administrativo sancionatorio implica la aplicación del principio de legalidad, el cual, se encuentra reconocido en varias disposiciones constitucionales. Así, el artículo 29 superior consagra que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes prexistentes al acto que se le imputa. Los artículos 122 y 123 de la carta política establecen que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento, y que en todo caso, ‘no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento’. El artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado, disponiendo que ‘la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva” (f. 3 cd. Corte). Mas adelante indicó que acorde con la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad: 6 “(i) otorga certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv)

protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad judicial y administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado.” Explicó que tratándose del régimen de intervención estatal a las sociedades de gestión colectiva, los criterios para efectuar la inspección, vigilancia y control deben ser desarrollados por la ley, pues compete al Congreso expedir leyes sobre intervención económica (art. 150 num. 21) y sobre el régimen de propiedad industrial, marcas, patentes y demás formas de propiedad intelectual (num. 24), relacionado directamente con los derechos de autor. Aseveró que la norma también resulta desproporcionada, como quiera que si bien procura garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección y control de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, se otorga una atribución drástica sobre las sociedades vigiladas, restringiendo su autonomía. De otro lado, en el escrito mediante el cual se corrigió la demanda, el actor sostuvo (está en negrilla en el texto original, fs. 12 y 13 ib.): “Esa absoluta indeterminación en la actuación administrativa que se depreca de la norma atacada, es inadmisible constitucionalmente, porque consagra una actuación administrativa donde no se limita previamente el poder del Estado, contraviniendo las reglas del debido proceso administrativo, definido por esa Corte en sentencia T-982 de 2004, ‘como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las

autoridades públicas depende de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. El debido proceso administrativo consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la Constitución Política se convierte en una manifestación del principio de legalidad conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión (C.P. arts. 4º y 122)’. En efecto el texto impugnado desconoce el principio de legalidad propio de las actuaciones administrativas, porque no aplica 7 medidas cautelares previamente señaladas en la ley sino indeterminadas, libradas al arbitrio de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, privando a las personas destinatarias de aquellas medidas, de conocerlas con anticipación y haciendo indeterminada, per se, la actuación administrativa. Por su connotación, la norma demandada hace depender la actuación de esa Dirección, en su propio arbitrio, lo que sin duda, no sirve de límite al inmenso poder del Estado y mucho menos garantiza la protección de los derechos de los afectados, que es la esencia del debido proceso y del principio de legalidad de los procedimientos y actuaciones administrativas. Además, el texto atacado, resulta también más que desproporcionado desde el punto de vista de su finalidad, porque tiene como objeto garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Dirección Nacional de Derecho de Autor; facultades que si se revisan dentro del articulado del que hace parte el texto censurado, resultan exageradas pues las mencionadas facultades, otorgan

atribuciones absolutamente drásticas sobre esas sociedades de carácter particular que limitan en gran forma su autonomía.”

IV. INTERVENCIONES. 4.1. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

Dicha cartera intervino mediante apoderado, quien solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada, indicando que no existe la discrecional absoluta predicada, pues para adoptar las medidas cautelares contenidas en el artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, se debe dar aplicación a los criterios generales contenidos para tal efecto en los artículos 24 a 26 ibídem. Explicó que las decisiones de los funcionarios públicos se materializan mediante resoluciones motivadas, evitando así la arbitrariedad de la administración, por lo que la norma demandada no estimularía actuaciones caprichosas; por el contrario, busca cumplir principios inherentes al buen funcionamiento de la actividad administrativa. Con todo, expresó que la demanda formulada adolece de falta de certeza, pues “el actor deduce consecuencias jurídicas de la norma acusada que desbordan lo expresado en ésta” (f. 51 ib.). 4.2. Ministerio del Interior. El apoderado de este Ministerio solicitó a la Corte proferir un fallo inhibitorio señalando que, en su sentir, que (i) la demanda no reúne los requisitos para emitir un fallo de fondo por falta de suficiencia, pues se fundamenta en 8 apreciaciones subjetivas que no representan el contenido de la norma y (ii) existe cosa juzgada constitucional, como quiera que mediante fallo C-124 de 2013 se declaró la exequibilidad del artículo aquí impugnado.

4.3. Dirección Nacional de Derecho de Autor DNDA. La Directora General de dicha Unidad Administrativa Especial solicitó a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo y, subsidiariamente, declarar exequible la norma demandada. En primer lugar, la interviniente sostiene que la demanda no satisface los requisitos de certeza, pertinencia y especificidad, pues el actor confunde dos figuras jurídicas, como son las medidas cautelares y las sanciones administrativas, tornando sus argumentos subjetivos y no verificables. De otro lado para sustentar la exequibilidad de la norma impugnada, explicó que el director de esa entidad es competente para decretar u ordenar una medida cautelar innominada o atípica2 cuando corresponda, “evidentemente ligado a un criterio de razonabilidad de la medida, esto es, debidamente soportada en el principio de legalidad que debe regir en toda actuación judicial o administrativa, conllevando esta situación, que la discrecionalidad administrativa existente en cabeza del Director de la DNDA en manera alguna es sinónimo de arbitrariedad” (f. 79 ib.). Luego de relatar la distinción entre las facultades regladas y las discrecionales, indicó que la facultad a la que alude el literal demandado es discrecional y “tiene como fin salvaguardar los derechos e intereses de los titulares de derechos de autor o derechos conexos que pueden resultar afectados o encontrarse en riesgo por las actuaciones de las sociedades de gestión colectiva a la cual pertenecen o de sus administradores”; además, “se ejerce en atención a los principios legales y constitucionales que rigen las

actuaciones administrativas y en atención a los hechos, circunstancias y proporcionalidad en la adopción de la decisión” (f. 80 v. ib.). Así, en sentir de la interviniente, “diáfano resulta que la DNDA en ejercicio de las facultades otorgadas por la ley, tiene la posibilidad de decretar medidas cautelares derivadas de su facultad de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva, mediante acto administrativo motivado siendo entonces dable concluir que estas medidas, en manera o forma alguna se constituyen en decisiones que conlleven implícita una sanción, como quiera que las mismas concurren de forma vertical en defensa de la integridad de una actuación judicial o administrativa con la finalidad de otorgar legalidad a estos procedimientos” (f. 82 ib.). 2La interviniente sostiene que la “doctrina define las medidas cautelares innominadas como aquellas que puede dictar el juez según su arbitrio con el objeto de asegurar el cumplimiento de un fallo o de evitar la causación de algún daño o perjuicio a cualquiera de las partes dentro del proceso” (f. 80 v. ib.). 9 4.4. Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá. Un docente y el coordinador del grupo de acciones constitucionales del Consultorio Jurídico de esa facultad solicitaron declarar inexequible el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, porque desconoce el principio de legalidad que debe regir las actuaciones administrativas. Los intervinientes indicaron que si bien se reconoce un amplio margen de configuración para que el legislador establezca medidas cautelares, “debe ser preciso en la concesión de facultades a las autoridades administrativas, pues

solo de esa manera se preservan los derechos constitucionalmente reconocidos y se asegura el principio de razonabilidad y proporcionalidad que debe presidir la aplicación de una medida excepcional… estas acciones que realiza el legislativo más la facultad que le brinda a la parte administradora para aplicar las medidas cautelares tiene que estar basada en el principio de la buena fe” (f. 94 ib.). 4.5. Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos

ACINPRO.

El representante legal de dicha entidad intervino para coadyuvar la demanda, en procura de que se declare la inexequibilidad de la norma impugnada, por desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso y los “principios de legalidad –tipicidady proporcionalidad de la sanción” (f. 97 ib.). Luego de hacer referencia a la garantía al debido proceso en las actuaciones administrativas, el interviniente aseveró que la norma demandada afecta la seguridad jurídica, en particular de las sociedades de gestión colectiva, “quedando al arbitrio pleno y total de la DNDA generándose una violación a nuestros derechos al quedar expuestos a los criterios personales y subjetivos del ente de control, quien interpreta, argumenta y cuadra sus decisiones contrariando y desconociendo la Constitución y la ley” (f. 101 ib.). A renglón seguido expreso que “no existe norma que determine en forma clara e inequívoca qué actos, acontecimientos, conductas o hechos generados por las sociedades de gestión colectiva, constituyen faltas, ni se sabe si tales actos… se les puede aplicar una de las sanciones determinadas en forma

genérica en la norma, estamos en presencia de una vulneración al principio de proporcionalidad de la sanción, pues al no existir parámetros o criterios claros que permitan a qué (sic) vulneración o falta se puede aplicar a una u otra sanción, puede aplicarse una sanción demasiado severa para la presunta falta cometida y peor aún la indeterminación de la sanción, le da a la DNDA poderes omnímodos para que en virtud del literal d) del artículo 30 atacado, genere cualquier medida que encuentre razonable, haciéndose evidente la plurimencionada violación a principios fundamentales ya referidos”. 10

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

En concepto 5596 de julio 9 de 2013, el señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar exequible el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, pues las medidas cautelares en los procesos que realiza la Dirección de Derecho de Autor se adoptan mediante acto administrativo, debidamente motivado, descartando así “cualquier vicio de arbitrariedad”. Explicó que “los actos administrativos no obedecen a la mera discrecionalidad del funcionario y, menos aún, al capricho de los servidores públicos, quienes por el sólo hecho de serlo están sujetos al cumplimiento de la Constitución y la ley (artículos 122 y 123 de la carta política)” (f. 116 ib.). Al respecto, agregó (fs. 116 y 117 ib.): “La motivación de los actos administrativos no sólo es garantía del derecho a la impugnación sino que, es una expresión del carácter

reglado que comporta la generalidad de éstos. La jurisprudencia constitucional y administrativa han definido con claridad los requisitos que deben cumplir los actos administrativos a efectos de su conformidad con el ordenamiento jurídico. Por ello, los derechos de sus destinatarios están siempre protegidos. En tal sentido, esta Vista Fiscal no encuentra reproche de constitucionalidad lo suficientemente objetivo y elaborado que permita poner en duda el ajuste de la norma demandada al ordenamiento superior.”

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

1.- Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 superior, la Corte es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, tanto por vicios de contenido material o de fondo, como por aquellos procedimentales suscitados en su formación, siendo esta acción fruto de la acusación contra un segmento de la Ley 1493 de 2011. 2.- Lo que se debate. Corresponde a la Corte Constitucional determinar si la facultad otorgada por el legislador a la Dirección Nacional de Derecho de Autor, para imponer cualquier otra medida cautelar que encuentre razonable para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, conculca el debido proceso y los principios de legalidad y razonabilidad, dada la presunta indeterminación de tal potestad. 11 Con todo, inicialmente esta corporación debe analizar: (i) si la censura invocada en la demanda cumple con los contenidos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ampliamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional;

(ii) si existe o no cosa juzgada constitucional en el presente evento; y (iii) analizado lo anterior, proceder al respectivo estudio de fondo.

3. Aptitud sustantiva de la demanda en el presente evento. 3.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente3 deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión y para que la Corte pueda emitir así un fallo de fondo. Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las razones por las cuales se estima que presuntamente las primeras violan o desconocen la segunda.

Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas, esto es, la sustentación de los distintos argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que aquéllas contrarían uno o más preceptos superiores. Al respecto, en atención a lo cuestionado por algunos de los intervinientes4, recuérdese que la jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes5. La adecuada presentación del concepto de violación permite a esta corporación desarrollar su función de defensa de la carta política en debida forma, en tanto delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos de los demandantes, pero sí el establecimiento de unos elementos que

informen adecuadamente a la Corte para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio6. Reitérese, en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante7 en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda 3C-131 de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otros. 4Ministerios de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y del Interior, al igual que la Dirección Nacional de Derecho de Autor. 5 Ver, entre otros, auto 288 y fallo C-1052 de 2001, ambos de octubre 4, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa. 6 C-1052 de 2001, previamente citada. 7 Ver, entre otros, auto 288 de octubre 4 de 2001 y sentencias C-1052 de octubre 4 de 2001 y C-568 de junio 28 de 2004, todas esas providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa; y C-980 de septiembre 26 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil. 12 habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del

contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad; de no atenderse dicho presupuesto podría generarse un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente a la Corte, para poder proferir un pronunciamiento de fondo8. Sobre este tema, ha expuesto la Corte que9 “la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. 3.2. Con todo, la Corte ha explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los presupuestos para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii)

debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del actor. Al respecto, en el fallo C-978 de diciembre 1° de 201010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto original): “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso 8 Sentencias C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas. 9 C-1052 de 2001 previamente citada. 10 Reiterada en los fallos C-533 de julio 11 y C-589 de julio 25 de 2012, y C-511 de julio 31 de 2013, todos con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, entre otros. 13 al recurso judicial efectivo ante la Corte11. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado12; en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de

interpretarse a favor del