CC - C902-2008

Sentencia C-902/08

CONCILIACION-Concepto/CONCILIACION-Carácter voluntario La conciliación es un mecanismo alternativo para la resolución de conflictos, por cuyo medio las partes, con la ayuda de un tercero neutral, calificado y autorizado para ello, resuelven directamente un asunto en el que se presenta desacuerdo y que es susceptible de ser conciliable. CONCILIACION EXTRAJUDICIALCaracterísticas/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN DERECHO/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN EQUIDAD La conciliación extrajudicial se realiza antes o por fuera de un proceso judicial, como medio alternativo; mediante ella, las partes resuelven de manera pacífica solucionar su problema o conflicto, sin tener que acudir a un juicio. La conciliación extrajudicial será en derecho cuando se realice a través de centros de conciliación o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias; y en equidad cuando se realice ante conciliadores en equidad. ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES COMO CONCILIADORES-Transitoriedad/CONCILIADORES-Habilitación por las partes/IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE CONCILIADOR-Procedencia La función del conciliador es la de administrar justicia de manera transitoria, mediante habilitación de las partes, en los términos que determine la Ley. La habilitación que las partes hacen de los conciliadores no ofrecidos por un centro de conciliación, es una habilitación expresa, en la medida en que el particular es conocido por las partes, quienes le confieren inequívocamente la facultad de administrar justicia en el caso concreto. No obstante existe

también la habilitación que procede cuando las partes deciden solicitar el nombramiento de un conciliador, de la lista ofrecida por un determinado centro de conciliación. CONCILIACION JUDICIAL-Características La conciliación judicial es un medio alternativo a la resolución del conflicto, mediante una decisión o fallo. En tal sentido, es una forma especial de poner fin al proceso, siendo el tercero que dirige esta clase de conciliación el juez de la causa, quien además de proponer fórmulas de arreglo, homologa o convalida lo acordado por las partes, otorgándole eficacia de cosa juzgada. En algunos casos, tal conciliación opera como requisito de procedibilidad. CONCILIACION-Características fundamentales Expediente D-7216 2 ACTA DE CONCILIACION-Fuerza vinculante y mérito ejecutivo SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Régimen jurídico SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Funciones jurisdiccionales AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales no son incompatibles SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Separación de funciones jurisdiccionales y funciones de inspección, vigilancia y control El Decreto 1018 de 2007, por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones, transformó la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud, y creó mediante el artículo 22 la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, la cual tiene a su cargo exclusivamente el ejercicio de la función jurisdiccional. El mismo decreto creó la

Superintendencia Delegada para la Atención en Salud conformada por la Dirección General de Calidad y de Prestación de Servicios de Salud y la Dirección General de Aseguramiento (artículo 17), la cual tiene entre sus funciones todo lo relacionado con la inspección, vigilancia y control del cumplimiento del POS (numeral 2), de la atención inicial de urgencias (numeral 5), afiliaciones múltiples y la libre elección (numerales 37 y 38, entre otros). Así mismo, creó otras delegadas para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control en diferentes temas. Esta nueva estructura funcional separa el ámbito del ejercicio de las funciones jurisdiccionales del correspondiente a las funciones de inspección, vigilancia y control. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Garantía de no afectación de imparcialidad en función judicial Teniendo en cuenta que en la práctica deberá surtirse un proceso de transición en la modificación de la estructura de la entidad y que los funcionarios que formen parte de la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y la Conciliación pudieron haberse pronunciado en ejercicio de sus funciones previas de inspección, vigilancia y control sobre casos que luego sean objeto de reclamo judicial, es necesario asegurar que el mismo funcionario no haya intervenido en ellos al ejercer funciones administrativas, al igual que el funcionario que ejerza las funciones jurisdiccionales debe hacerlo de manera independiente, lo cual excluye que sobre el mismo un superior pueda invocar relaciones de jerarquía acudiendo Expediente D-7216 3 a las normas que se aplican en el plano administrativo, exclusivamente, y que

no son compatibles con la actividad jurisdiccional. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-No se vulnera principio de independencia e imparcialidad por desempeño de funciones judiciales y de conciliación/CONCILIACION ANTE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-No se establece como requisito de procedibilidad El artículo 38 de la Ley 1122 de 2007 faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para actuar como conciliadora “de oficio o” a solicitud de parte, específicamente en los conflictos que surjan entre sus vigilados y/o entre éstos y los usuarios, generados en problemas que no les permitan atender sus obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, afectando el acceso efectivo de los usuarios al servicio de salud, disposición que autoriza a la Superintendencia Nacional de Salud, como entidad especializada, para actuar dentro de una conciliación extrajudicial y servir de intermediaria, orientadora y colaboradora para la resolución de conflictos entre sus vigilados y ante los usuarios del servicio de salud, y a pesar de la remisión que hace a la Ley 640 de 2001, ello no significa que se establezca como un requisito de procedibilidad, pero dada la nueva estructura de la Superintendencia que separó el ámbito del ejercicio de las funciones jurisdiccionales del correspondiente a las funciones de inspección, vigilancia y control, no hay vulneración del principio de independencia e imparcialidad para el desempeño de las funciones judiciales y de conciliación que ejerce la Superintendencia Nacional de Salud. CONCILIACION ANTE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Convocatoria oficiosa no contraría su carácter

voluntario/CONCILIACION ANTE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Convocatoria oficiosa no contraria el acceso a la administración de justicia La conciliación que realiza la Superintendencia Nacional de Salud constituye un mecanismo alternativo para la solución de conflictos, que se llevará a cabo mediante la intervención de un conciliador, investido por excepción para administrar justicia en el caso específico, siendo evidente que cuando realiza de manera oficiosa la convocatoria, no está desconociendo el carácter voluntario de la conciliación; por el contrario, al prever un asunto susceptible de arreglo en materia de salud, cita a los vigilados y/o a los usuarios fuera de un proceso judicial, con el fin de que resuelvan de manera pacífica los problemas o conflictos que se presenten. De tal suerte, la convocatoria de oficio no lleva implícita la obligatoriedad de la comparecencia, ni mucho menos la aceptación del acuerdo. Simplemente en aras de facilitar la composición, se cita a las partes en forma oficiosa como alternativa válida para la solución de problemas que se le presenten a las entidades vigiladas, al Expediente D-7216 4 igual que para posibilitar a los usuarios el acceso efectivo al servicio de salud. Por tanto, la conciliación realizada por la Superintendencia es una verdadera forma de acceso a la administración de justicia que, como tal, puede ser regulada por el legislador y no debe ser entendida como obligatoria, en la medida en que se puede conciliar, pero no se impone aceptar el mecanismo. Siendo así, la citación de la entidad a sus vigilados y/o a los usuarios del sistema no contraviene ningún precepto constitucional, ni

constituye un requisito previo para acudir a la jurisdicción común, circunscribiéndose la norma a prever la posibilidad de obtener soluciones prontas y efectivas en la debida realización del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Referencia: expediente D-7216

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 (parcial) de la Ley 1122 de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Carmen Elisa Salazar Velásquez.

Magistrado Ponente:

Dr. NILSON PINILLA PINILLA

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, la ciudadana Carmen Elisa Salazar Velásquez presentó demanda contra el artículo 38 (parcial) de la Ley 1122 de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. Por auto de marzo 6 de 2008, el Magistrado sustanciador decidió admitir la demanda en referencia y ordenó su fijación en lista. Así mismo, dispuso dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto y Expediente D-7216 5

comunicó la iniciación de la actuación al Presidente de la República y a la Presidenta del Congreso, al igual que informó a los Ministros del Interior y de Justicia y de la Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, ACEMI y a las Facultades de Ciencias Jurídicas de las Universidades Nacional, Pontificia Javeriana, Externado de Colombia y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, para que si así lo estimaren, presenten su concepto sobre el asunto que se ha sometido al estudio de esta Corporación. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de acciones, la Corte Constitucional procede a decidir.

II. NORMA DEMANDADA.

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, tomado del Diario Oficial N° 46506 de fecha enero 9 de 2007 (se resalta lo acusado): “LEY 1122 DE 2007 (enero 9) Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: … … …

ARTÍCULO 38. CONCILIACIÓN ANTE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. La Superintendencia Nacional de Salud podrá actuar como conciliadora, de oficio o a petición de parte, en los conflictos que surjan entre sus vigilados y/o entre estos y los usuarios generados en problemas que no les permitan atender sus obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, afectando el acceso efectivo de los usuarios al servicio de

salud. Los acuerdos conciliatorios tendrán efecto de cosa juzgada y el acta que la contenga, donde debe especificarse con toda claridad las obligaciones a cargo de cada una de ellas, prestará mérito ejecutivo. PARÁGRAFO. En el trámite de los asuntos sometidos a conciliación, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas generales de la conciliación previstas en la Ley 640 de 2001. Expediente D-7216 6 … … …”

III. LA DEMANDA.

La ciudadana demandante considera que la expresión “de oficio o”, contenida en la norma acusada, vulnera los artículos 116, 228 y 229 de la Constitución, por razones que se pueden resumir así: Como primera medida, aclara que con su demanda, no pretende atacar las facultades de conciliación que tiene la Superintendencia Nacional de Salud cuando es solicitada por un ciudadano, o por dos o más personas con intereses en conflicto. Sin embargo, considera que esa facultad de actuar como conciliadora, que hace parte de las facultades jurisdiccionales de las que puede ser investida una autoridad administrativa, “se torna constitucional o no cuando a la Superintendencia Nacional de Salud se le permite convocar de oficio” a audiencia de conciliación, para solucionar los conflictos que surjan entre “sus vigilados y/o entre estos y los (usuarios) generados en problemas que no les permitan atender sus obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, afectando el acceso efectivo de los usuarios al servicio de salud” (f. 3 cd. inicial). Tras hacer mención a algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional,

resalta el carácter esencialmente voluntario de la conciliación, especificando que la frase contenida en la norma acusada es violatoria del artículo 116 superior, pues no es la calidad del sujeto la que le otorga el carácter de voluntario a la conciliación, sino que ésta es un mecanismo alternativo de resolución de conflictos, siendo las partes las que de manera libre y voluntaria deciden resolver sus diferencias a través de un mecanismo alternativo de solución, de naturaleza eminentemente voluntaria. Con respecto a la vulneración del artículo 229 de la Constitución, señala que al establecer que la Superintendencia Nacional de Salud puede decidir unilateralmente si convoca de oficio a una audiencia de conciliación extrajudicial, para resolver los conflictos que surjan entre sus vigilados y/o entre éstos y los usuarios, suple y desconoce la voluntad de la partes y el derecho que tienen los ciudadanos a decidir si acceden o no a la administración de justicia. Por tanto, considera que la habilitación de un tercero conciliador para administrar justicia, como lo es la Superintendencia Nacional de Salud, debe ser objeto de libre decisión, es decir, del aspecto volitivo de quien decida obtener o reclamar la tutela efectiva de un derecho a través de un mecanismo alternativo de solución de conflictos, como lo es la conciliación extrajudicial. Señala que existen ocasiones en las cuales por disposición legal (Ley 640 de Expediente D-7216 7 2001), se ordena que antes de acudir a la jurisdicción debe agotarse la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad; en estos casos, la parte convocada queda obligada a la decisión de la parte convocante de

solicitar su comparecencia a una audiencia de conciliación extrajudicial, dado que su no asistencia, en caso de no presentar excusa justificada, le genera sanciones pecuniarias y procesales. Por tanto, en la medida que una de las partes no asista a la audiencia de conciliación, convocada de oficio por dicha Superintendencia Nacional y no justifique su inasistencia, recaerán sobre ella las consecuencias previstas en los artículos 22 y 35 de la Ley 640 del 2001, las cuales no está obligado a soportar quien nunca solicitó la conciliación extrajudicial, pues no fue su voluntad convocarla. Así mismo, manifiesta que la expresión objeto de la presente demanda, vulnera el artículo 228 de la Constitución, desde una perspectiva negativa, como lo es no acceder a la administración de justicia cuando así se decida, pues no resulta constitucional que se pueda presentar la posibilidad de ser sancionado con multa e indicio grave en contra de las pretensiones o de las excepciones de fondo, a quien no asiste a una audiencia de conciliación convocada de oficio por la Superintendencia, sin tener presente el derecho de los ciudadanos de suplir la administración de justicia mediante el mecanismo de la conciliación extrajudicial. Precisa que no existe independencia e imparcialidad de la Superintendencia Nacional de Salud, en razón a que la valoración del asunto sometido a conciliación extrajudicial, lleva implícito un juicio de valor con relación a la obligación de realizar determinada conducta en cabeza de uno de los sujetos convocados a la audiencia, lo cual hace que la entidad pueda desencadenar

una serie de investigaciones y procedimientos que no deriven de la esencia misma de la conciliación.

IV. INTERVENCIONES.

1. Superintendencia Nacional de Salud.

La apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión acusada, poniendo de presente la naturaleza jurídica de la entidad y aspectos generales de la conciliación, para señalar que contrario a lo afirmado por la demandante la expresión acusada no desconoce ningún precepto constitucional. Explica que la entidad fue investida de funciones jurisdiccionales, adicionales a las que la misma legislación colombiana le ha conferido, en desarrollo de las de inspección, vigilancia y control de las entidades y usuarios que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por ello de conformidad con Expediente D-7216 8 el artículo 116 superior, la entidad tiene la autorización constitucional de ser juez en virtud de la facultad jurisdiccional, pero también de ser conciliador. En cuanto al acceso libre a la justicia, expresa que la violación expresada por la actora es inconsistente, pues cuando la entidad investida de sus facultades legales observa que existen desacuerdos entre sus vigilados, de oficio puede convocar a las partes en conflicto para dirimirlo, con el único propósito de garantizar la prestación de los servicios de salud en condiciones de calidad, eficiencia y oportunidad. Señala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 229 superior, la norma parcialmente acusada garantiza el derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia, aun cuando sea de oficio, toda vez que el precepto no establece consecuencias procesales por la inasistencia de las

partes a la citación que haga la Superintendencia Nacional de Salud, ni impone sanciones por el mismo hecho, menos aún desconoce la posibilidad de las partes de escoger la formula más conveniente para resolver conflictos, pues no cita obligando a asistir a dichas diligencias y muchos menos a que se llegue a un acuerdo en contravía de las pretensiones de las mismas. La expresión demandada no desconoce el carácter voluntario de la conciliación, según lo dispone el inciso final del artículo 116 de la Constitución Política, ni coacciona a los vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud, mucho menos a los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud a conciliar, puesto que no prevé la coerción de una posible sanción para las partes. También afirma que la conciliación extrajudicial presentada en el artículo 38 de la Ley 1122 de 2007, no constituye requisito de procedibilidad, en cuanto “no se está obligando a los vigilados ni a los usuarios del sistema a someterse a audiencia de conciliación por la inasistencia a la misma” (f. 43 ib.). Por tanto, opina que la conciliación prevista en la norma acusada tiene una naturaleza voluntaria y se aviene a la Constitución, como un mecanismo democrático de solución de conflictos y no puede pensarse que la expresión “de oficio” se dirija a establecer la obligatoriedad de conciliar o de hacerla en contra de los propios intereses. Aclara que la vía que ofrece la Superintendencia a través de la conciliación de oficio es gratuita, lo cual garantiza el derecho a la igualdad de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y de los vigilados. Puntualiza

que al no ser la conciliación requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción, no se viola el derecho de acceder libremente a la administración de justicia para solicitar la tutela judicial de sus derechos (artículo 229 ib.).

2. Ministerio de la Protección Social.

Expediente D-7216 9 Mediante apoderada, el Ministerio de la Protección Social aboga por la exequibilidad de la disposición acusada, señalando que la norma utiliza a una entidad especializada en la materia para servir de puente entre las partes, pero ello no significa que la misma decida ni que estén obligadas a llegar a un acuerdo, pues ello supondría alterar el mecanismo. Es más, en este caso, ni siquiera es un requisito de procedibilidad frente a una eventual acción judicial, inclusive de tutela, a pesar de que existe una remisión general a la Ley 640 de 2001. Lo único que se hace obligatorio, cuando la Superintendencia acude a la posibilidad oficiosa, es la comparecencia de las partes y el aprovechamiento de un espacio para lograr un acuerdo conciliatorio, lo cual no está proscrito constitucionalmente, tal y como quedó expresado, de lo contrario la propia limitación de procedibilidad ante la justicia resultaría igualmente vedada. Señala que la posibilidad de convocatoria a la conciliación constituye una alternativa válida dentro del ordenamiento que, eventualmente, puede beneficiar a las partes y, sin duda, a la administración de justicia, lo cual no puede confundirse con la voluntariedad de llegar a un acuerdo conciliatorio. Así mismo, explica que la entidad no asume la condición de juez y parte en los aspectos que le han sido deferidos, ni tampoco entra a definir derechos, sino

que, como se ha insistido, funge de puente frente a las desavenencias de los contendientes. Por otra parte, como organismo técnico y especializado que es, cuenta con el conocimiento necesario para realizar esta labor. Encuentra sin fundamento la acusación de la demandante, pues ve claro que la convocatoria a conciliar decretada por la Superintendencia Nacional de Salud es viable y puede operar especializada e independientemente de otras labores que realiza, que, como la de defensoría del usuario, tiene carácter preventivo y constituye uno de los objetivos de las funciones de inspección, vigilancia y control. Según la censora, estas herramientas actúan en la raíz de los conflictos y, además de solucionarlos, instauran canales de entendimiento entre los contendientes, lo cual potencializa grados de convivencia, no siendo lo mismo sociológicamente que un juez o un funcionario (tercero imparcial) establezca quién tiene el derecho, a que éste surja de un arreglo satisfactorio entre las partes. Lo primero puede dejar un resquemor en el vencido, mientras que lo segundo lima muchas de las asperezas que crea un litigio. La dialéctica de la conciliación permite que afloren fluidamente las posiciones y que, si es exitosa y libre, ninguno se sienta perdedor.

3. Departamento Administrativo de la Función Pública.

Expediente D-7216 10 El Departamento Administrativo de la Función Pública señala, a través de apoderado, que la expresión acusada del artículo 38 de la Ley 1122 de 2007 no desconoce de manera alguna el carácter voluntario de la conciliación, por tanto solicita la exequibilidad de la disposición acusada.

Aclara que una cosa es promover la concertación como mecanismo eficiente para la solución pacífica de los conflictos, como lo hace el aparte acusado y otra imponer la obligación de conciliar, que no está prevista en dicho precepto. El artículo 38 de la Ley 1122 de 2007 asigna a la Superintendencia Nacional de Salud la potestad de actuar como ente conciliador, de oficio o a solicitud de parte, en los conflictos que surjan entre vigilados y/o entre éstos y los usuarios, generados en problemas que no les permiten atender las obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por tanto, la invitación oficiosa a conciliar no implica el ejercicio de funciones jurisdiccionales, sino administrativas, razón por la cual, en su concepto mal puede el artículo 38 de la Ley 1122 de 2007 conllevar la vulneración de los artículos 116, 228 y 229 de la Constitución Política. Manifiesta que la conciliación oficiosa y gratuita que puede ser promovida por la Superintendencia Nacional de Salud, no desconoce el carácter consensual y voluntario de la misma, mientras la intervención oficiosa en estas materias apunta a la realización de los fines esenciales del Estado. Además, la audiencia de conciliación convocada oficiosamente no constituye un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción. Concluye señalando que los cargos de inexequibilidad devienen de una lectura equivocada de la parte actora respecto del precepto acusado, en cuanto confunde la conciliación oficiosa con la conciliación forzosa.

4. Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.

El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de dicha Universidad presenta un concepto emitido por un profesor de dicha Facultad, quien después de considerar la potestad de configuración atribuida al legislador, señala que “las finalidades perseguidas por dicha expresión resultan constitucionalmente importantes, al menos por las siguientes tres razones”: “(i) La posibilidad otorgada a la Superintendencia de Salud para que proceda, de oficio, a citar la realización de una audiencia de conciliación tiene como propósito básico generar un escenario que permita el abordaje de un conflicto que con ocasión del desarrollo de sus actividades ha podido constatar. La atribución de esta iniciativa resulta particularmente importante dado que podría Expediente D-7216 11 evitar la intensificación del problema y, en esa medida, promover la optimización de la paz. (ii) Así mismo, la medida examinada se ajusta a la importancia constitucional de los mecanismos alternativos de solución de conflictos al mismo tiempo que promueve la realización del derecho sustancial a través de procedimientos informales. (iii) Adicionalmente, la importancia de la medida se evidencia con mayor claridad y fuerza, una vez se constata que la atribución conferida a la Superintendencia Nacional de Salud tiene como propósito, según lo advierte el artículo 38 de la Ley 1122 de 2007, permitir la conciliación de conflictos que pueden afectar el normal funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud. Ello, sin duda alguna, puede entenderse como un intento de articular el principio de eficiencia en el mencionado sistema.” Señala que los objetivos precisados no sólo son legítimos desde una

perspectiva constitucional sino que, al mismo tiempo, revisten la naturaleza de importantes. Incluso tales finalidades se inscriben de manera precisa en el cauce que disciplina la habilitación de intervención legislativa que en materia de seguridad social se le confiere al Congreso de la República y que tiene como pauta orientadora la optimización del principio de eficiencia en la prestación de los servicios de salud. Explica que autorizar a la Superintendencia Nacional de Salud a promover la concreción de acuerdos conciliatorios, a fin de evitar impactos negativos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, permite disminuir o evitar los conflictos suscitados entre los sujetos mencionados por el artículo 38 de la Ley 1122 de 2007, e impulsar arreglos ágiles entre los actores del Sistema de Seguridad Social en Salud, amparados por la necesidad de garantizar la primacía del derecho sustantivo. Precisa que la norma demandada no establece una obligación de conciliación a cargo de las partes citadas a la audiencia correspondiente por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Ello equivaldría, sin lugar a dudas, a desconocer abiertamente la jurisprudencia constitucional referida al carácter voluntario de la mencionada institución. Lo que se busca es configurar y hacer posibles canales institucionales de diálogo en orden a promover, en realidad, la adecuada prestación del servicio público de salud.

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.

El Procurador General de la Nación, en concepto N° 4543 de mayo 6 de 2008, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión “de oficio

o”, contenida en el artículo 38 de la Ley 1122 de 2007, anotando que no Expediente D-7216 12 existe la vulneración alegada por la demandante, por cuanto, en primer término, el legislador tiene un amplio marco de configuración con respecto a las garantías procesales, obviamente dentro de los criterios de proporcionalidad y racionalidad. Señala que la norma se aviene a los fines constitucionales de garantizar el acceso, la calidad y la continuidad del servicio público de salud, pues trata precisamente de proteger la buena prestación de un servicio público que está bajo la dirección, vigilancia y control del Estado, por tanto la posibilidad de citar de oficio a audiencias se da cuando estos conflictos se generen en problemas que no permitan a los diferentes actores atender sus obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, afectando el acceso efectivo de los usuarios al mencionado servicio de salud. Adicionalmente, explica que establecer mecanismos alternativos de solución de conflictos tiene como fin descongestionar la administración de justicia, especialmente de los procesos de tutela que se generan en los conflictos relacionados con el servicio de salud. La invitación oficiosa a conciliar no distorsiona la naturaleza del acuerdo, pues el conciliador, sea un servidor público o un particular habilitado y capacitado para ello, se limita a citar a las partes, proponer fórmulas de arreglo, avalar el acuerdo a que se llegue, en tanto se ajuste a la ley, y darle al mismo el efecto de cosa juzgada. Es decir, cumple las funciones señaladas en el artículo 8° de la Ley 640 de 2001.

Considera desacertada la interpretación de la demandante sobre la disposición acusada, por cuanto entiende la conciliación como un mecanismo coercitivo, lo cual distorsiona su naturaleza. La invitación de la Superintendencia a las partes para sentarse a conciliar no vulnera derecho alguno, ni afecta la naturaleza de auto composición propia de la conciliación. Ello ni siquiera ocurre cuando el legislador establece la conciliación como un requisito de procedibilidad o le da efectos jurídicos a la falta de voluntad conciliatoria o a la inasistencia a la audiencia de conciliación, como lo hace con respecto a algunas materias el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 o el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil. La naturaleza de la conciliación no exige que se acuda voluntariamente al mecanis