CC - C936-2003

Sentencia C-936/03

ENTIDAD BANCARIA-Operaciones autorizadas ENTIDAD BANCARIA-Celebración de contrato de leasing habitacional como operación autorizada

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Elementos

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Deberes específicos para el Estado DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No comporta exclusivamente el derecho a la propiedad AGENTES PRIVADOS-Concepto/INTERMEDIARIOS FINANCIEROS-Sujetos a las normas comerciales ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSÁTIL Y ASEGURADORARegulación La regulación relativa a las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, se establecía mediante leyes dictadas de conformidad con los numerales 8 y 19 literal d) del artículo 150 de la Constitución. Con ello se indicaba el espectro de funciones del Presidente de la República, contenidos en los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución. ACTIVIDAD FINANCIERA-Regulación para financiación de vivienda a largo plazo ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORASujeción especial a la intervención del Estado ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORAActividad de interés público ACTIVIDAD FINANCIERA-Según regulación mercantil son actividades comerciales/ACTIVIDAD FINANCIERA-Aplicación de normas comerciales ACTIVIDAD FINANCIERA-Actos o negocios jurídicos son actos mercantiles/ACTIVIDAD FINANCIERA-Salvo excepciones los

actos de quienes se dedican a la actividad se someten a las regulaciones del Código de Comercio ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley en cuanto al sistema de fuentes ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley para el ejercicio de facultades de inspección, vigilancia y control ACTIVIDAD FINANCIERA-Diferencia entre la facultad de intervención y la de inspección, vigilancia y control INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIARegulación ACTIVIDAD FINANCIERA-Ejercicio previa autorización del Estado ACTIVIDAD FINANCIERA-Reparto de competencias LEY MARCO-Connotación legislativa LEY MARCO-Función/LEY MARCO-Objeto LEY MARCO-Diferencia entre las funciones legislativa y administrativa en esta materia LIBERTAD DE EMPRESA-Ejercicio no requiere autorización salvo que la Constitución lo demande/LIBERTAD DE EMPRESA-Limitación corresponde al legislador ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley Existe reserva de ley para establecer las actividades autorizadas a las personas que se dediquen a realizar operaciones financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, mientras que la forma de intervención se sujeta a la ley que fija los instrumentos de intervención y ley marco en la materia. La intervención estatal en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, aunque demanda ley previa, está deslegalizada, en tanto que sujeta a la técnica de la ley marco, mientras que la

autorización para la realización de las actividades se hace mediante ley. ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORASistema de fuentes para las personas que la ejercen VIVIENDA-Autorización de modalidades de financiación está sujeta a reserva de ley VIVIENDA-Condiciones de operación y gestión de financiación está sujeta a los desarrollos normativos dictados por el Gobierno ACTIVIDAD FINANCIERA-Nueva actividad debe ser adoptada mediante una ley distinta a la ley marco LEY MARCO-Objeto preciso/ACTIVIDAD FINANCIERAAutorización es de carácter estructural sustraído de la decisión gubernamental LEASING HABITACIONAL-Autorización no requería normas generales a las cuales debía someterse el gobierno para regularlo ACTIVIDAD FINANCIERA-Actividad nueva no implica una ilimitada competencia gubernamental LEASING HABITACIONAL-Autorización a los establecimientos bancarios no demanda que se dicte una nueva ley marco ACTIVIDAD FINANCIERA-Criterios para el desarrollo SISTEMA DE FINANCIACION DE VIVIENDA-Criterios LEASING HABITACIONAL-Autorización del legislador con pautas de ley GOBIERNO-Límites para la regulación del leasing habitacional LEASING HABITACIONAL-Autorización no establece un criterio o principio LEASING HABITACIONAL-Autorización de operaciones mediante ley ordinaria/LEASING HABITACIONAL-Realización de la actividad sujeta a las normas de naturaleza marco DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamento constitucional DERECHOS CONSTITUCIONALES-Interpretación

COMITÉ DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y

CULTURALES DE LAS NACIONES UNIDAS-Derecho a una vivienda adecuada CONDICIONES DE LA VIVIENDA-Concepto DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Habitabilidad/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Acceso de bienes que aseguren su bienestar DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Implicaciones DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Seguridad en el goce DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Factores de seguridad en el goce DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Gastos soportables DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Seguridad de la tenencia DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Acceso El acceso a la vivienda digna no se refiere exclusivamente a la financiación de la propiedad sobre la vivienda, pues expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la vivienda. SISTEMA DE FINANCIACION DE VIVIENDA-Debe tener en cuenta las condiciones reales de la población/SISTEMA DE FINANCIACION DE VIVIENDA-Debe tener en cuenta disponibilidad de recursos para financiar las distintas formas DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No vulneración por sujeción a condiciones mercantiles ordinarias DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No implica únicamente derecho a la propiedad sobre la vivienda/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Admite distintas formas de tenencia DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No es bien jurídico de carácter exclusivamente individual FAMILIA-Sentido social

VIVIENDA-Acceso/VIVIENDA-Diferencia entre vivienda familiar y aquella que entra en el mercado inmobiliario DERECHOS CONSTITUCIONALES-Operancia LEASING HABITACIONAL-Objetivo/LEASING HABITACIONAL-Tenencia dependerá de factores culturales imperantes en cada lugar del país/LEASING HABITACIONALRelación de costos de cada modalidad de tenencia con el nivel de ingresos corresponde al legislador LEASING HABITACIONAL-Autorización no precisó sobre forma en que se establecía esta modalidad contractual LEASING HABITACIONAL-Autorización mediante ley ordinaria no implica ausencia de normas marco LEASING HABITACIONAL-Elementos de naturaleza propia de ley ordinaria y de ley marco DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Afecta la autonomía contractual LEASING HABITACIONAL-Regulación LEASING HABITACIONAL-No podrá convertirse en un medio para concentrar el crédito/LEASING HABITACIONAL-No podrá limitar el derecho de las personas a optar entre una u otra modalidad de financiación de la tenencia de la vivienda LEASING HABITACIONAL-Imposibilidad de fijar condiciones excesivamente onerosas o lesivas LEASING HABITACIONAL-Protección a los locatarios LEASING HABITACIONAL-Condiciones de las modalidades de oferta Las distintas modalidades de oferta del leasing habitacional deben asegurar que los contratos se pacten en condiciones que, de la mayor manera posible, “consulten la capacidad de pago” del locatario y de su familia, de suerte que el cumplimiento de las cuotas o el ejercicio de la

opción de compra no lleve, dentro de situaciones normales, al sacrificio de la satisfacción de sus necesidades básicas. En directa relación con lo anterior, el gobierno –mediante regulacióny los establecimientos bancarios –a través de los contratos -, tienen el deber de diseñar ofertas que procuren la “eficiente financiación” de esta modalidad de tenencia. LEASING HABITACIONAL-Sistema normativo aplicable/LEASING HABITACIONAL-Sistema sólo comprende la vivienda familiar/LEASING HABITACIONAL-Exequibilidad ligada a la existencia del sistema UVR DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Realización en punto a un sistema adecuado de financiación a largo plazo La realización del derecho a la vivienda digna significa, en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiación a largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las necesidades de los asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones especiales, puedan acudir a éste.

Referencia: expediente D-4468

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Humberto Longas Londoño

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO MONTEALEGRE

LYNETT

Bogotá D. C, quince (15) de octubre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus

atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Longas Londoño demanda el artículo 1 de la Ley 795 de 2003.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 45.064, del 14 de enero de 2003: " LEY 795 DE 2003 por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones. “El Congreso de Colombia,

Decreta” CAPITULO I Disposiciones que modifican el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero Artículo 1°. Adiciónase el numeral 1 del artículo 7° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero con el siguiente literal: n) Realizar operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. Estas operaciones se considerarán leasing operativo para efectos contables y tributarios. Para el desarrollo de esta operación los Establecimientos Bancarios deberán dar prioridad a los deudores de créditos de vivienda que hayan entregado en dación de pago el respectivo bien inmueble. Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio.

En el reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del presente artículo, adoptará medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios.

III. LA DEMANDA.

1. El ciudadano Humberto Longas Londoño demanda la declaración de inconstitucionalidad del artículo 1 de la Ley 795 de 2003, que introduce un literal nuevo al numeral 1° del artículo 7 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF-. La disposición autoriza a las entidades financieras a realizar operaciones de leasing habitacional. El demandante presenta dos cargos en contra de la citada disposición. 1.1 En concepto del demandante, el legislador ha debido dictar una ley general (cuadro o marco) para regular las operaciones de leasing habitacional; ley en la cual se establecerían los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular dichas operaciones, dentro del marco de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados al público.

Según indica el demandante, en la disposición no se reguló lo relativo a los objetivos y criterios a los cuales debía sujetarse el gobierno. Aduce que el legislador ha debido establecer los criterios, como lo hizo en la Ley 546 de 1999, que el gobierno debe respetar y, de esta manera, garantizar el cumplimiento de la obligación de que el interés pactado esté sujeto a la variación del índice de precios del consumidor y tasa de interés remuneratorio más baja del mercado (Sentencia C-955 de 2000) y la prohibición de capitalización de tales intereses, conforme a las

sentencias C-383 de 1999, C-700 de 1999 y C-747 de 1999. La ausencia de tales criterios y objetivos y el hecho de que no se hubiere dictado la disposición en una ley general, conduce a la violación de los artículos 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 25 y 335 de la Constitución Política. 1.2 En la disposición demandada, el legislador no definió el concepto de leasing habitacional, razón por la cual, según manda el artículo 29 del Código Civil, debe acudirse a la definición técnica del vocablo. Dado que no existe definición jurídica (por vía de la ley), debe acudirse a la definición de las ciencias “económica, contable, administrativa y financiera”. De la lectura de algunas obras sobre matemáticas financieras y otros asuntos financieros y relativos al leasing habitacional, el actor desprende varias conclusiones, que son fundamento de sus cargos: a) que el leasing habitacional es el mismo leasing inmobiliario y, por lo mismo, se sujeta a las condiciones económicas propias de esa clase de contratos mercantiles. b) que en el leasing, la cuota periódica se fija de acuerdo al interés pactado por las partes, lo cual no necesariamente refleja el interés más bajo del mercado. c) que en el leasing la cuota periódica siempre se establece “con base en el interés compuesto, porque la técnica económica, contable, administrativa y financiera así lo requiere”. La adopción del leasing habitacional, con las características indicadas para efectos de financiar la adquisición de vivienda viola el artículo 51 de la Constitución, en la medida en que desconoce el “derecho a la vivienda

digna” y desmejora la calidad de vida de los colombianos. Lo anterior, por cuanto el sistema de pago que se deriva de las conclusiones b) y c), conlleva a intereses exorbitantes, que reducen y deterioran de manera progresiva el ingreso del usuario o locatario de la vivienda. “Para un sistema adecuado de financiación de vivienda a largo plazo la utilización del sistema de interés compuesto no promueve la vivienda digna a que el tienen derecho los colombianos porque los costos y las cuotas periódicas se vuelven inalcanzables”.

IV. INTERVENCIONES Intervención de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia

2. Por intermedio de apoderado, la ASOBANCARIA, solicita a la Corte Constitucional que declare exequible el artículo 1 de la Ley 795 de 2003. 2.1 Respecto del primer cargo, la ASOBANCARIA indica que la disposición demandada si cumple con los requisitos constitucionales relativos a las leyes marco. De una parte, contrario a lo que el demandante señala, en la disposición el legislador fijó los criterios y objetivos a los cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para ejercer la potestad reglamentaria, toda vez que estableció que (i) la operación sólo se autoriza para inmuebles destinados a vivienda; (ii) la “operación se considera leasing operativo para efectos contables y tributarios”; (iii) se debe dar prioridad a los deudores de crédito de vivienda que hayan entregado sus inmuebles en dación en pago; (iv) los locatarios deben “cumplir con los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio”; y, (v) en el reglamento que

expida el Gobierno, se deberán “adoptar medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios”. El hecho de que tales criterios y objetivos resulten más generales que los fijados en otras ocasiones, no contradice la naturaleza de ley general de la disposición. La Corte Constitucional, en sentencia C-950 de 2000, indicó que la fijación de tales criterios y objetivos –en términos abstractos y generalescorrespondía al legislador, mientras que era competencia del gobierno su precisión. Señala que el Gobierno Nacional reglamentó la figura mediante el decreto 777 de 2003. 2.2 Frente al segundo cargo, la ASOBANCARIA indica que la disposición no contiene regulación alguna sobre las cuotas, razón por la cual no puede sostenerse que se presente violación al artículo 51 de la Constitución. Tampoco es suficiente el argumento del demandante, basado en meras suposiciones que no se derivan del contenido normativo de la disposición. Más aún, debe tenerse presente que la disposición demandada ordena al Gobierno Nacional garantizar la protección de los locatarios o usuarios. De otra parte, el Gobierno, en el decreto 777 de 2003 estableció en el artículo 5° que corresponde a la Superintendencia Bancaria definir “los sistemas de amortización que podrán utilizarse” para efectos del leasing habitacional. El leasing habitacional, al igual que las operaciones ordinarias de leasing, implican la realización de varios actos que tornan la figura más compleja que el mutuo con garantía hipotecaria. De ello no se desprende, necesariamente, un mayor costo en relación con el crédito de vivienda, “pues tal circunstancia dependerá necesariamente del costo financiero

que en cada caso determine”. Por último indica que el leasing habitacional es una figura que se ha adoptado con éxito en otros países, como una opción adicional al crédito hipotecario Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

3. Por intermedio de apoderado, el Ministerio de Hacienda interviene para defender la constitucionalidad de la disposición demandada. 3.1 En concepto del Ministerio, el demandante plantea argumentos equivocados sobre la temática de las leyes marco, que se apartan de los parámetros fijados por la Corte Constitucional. En sentencia C-428 de 1997, recuerda el Ministerio, la Corte dejó en claro que el legislador podía contemplar disposiciones propias de ley marco en una ley ordinaria y que, además, si en la norma marco el legislador establece “reglas detalladas cuando se trate de materias reservadas por la Constitución a la ley, en nada invade la órbita del Gobierno”.

La Ley 795 de 2003 introdujo modificaciones al EOSF y la disposición acusada incluyó una nueva operación que los establecimientos bancarios podrán desarrollar “con sujeción a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes” (art. 7 EOSF). En este orden de ideas, a la nueva operación autorizada –leasing habitacionalle son aplicables los criterios y objetivos (a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para ejercer las funciones de regulación establecidos en el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución) previstos en el artículo 46 del EOSF, así como sujeto a las facultades de intervención gubernamental, definidas en el artículo 48 del mismo estatuto. En suma, al tratarse de la

autorización de una nueva operación a los establecimientos bancarios, respecto de tales operaciones le son predicables los criterios y objetivos establecidos por el legislador para la regulación gubernamental del sistema financiero. 3.2 De acuerdo con el Ministerio, el demandante concluye que el leasing habitacional es inconstitucional por su naturaleza. Tal conclusión se deriva de las consideraciones que el demandante hace en torno a la manera en que de ordinario se pactan las cuotas y los intereses en desarrollo de contratos de leasing. Estos argumentos, estima el Ministerio, en lugar de oponerse en sede de control constitucional de la Ley 795 de 2003, deben exponerse frente a la posible reglamentación de la figura, que corresponde al Gobierno Nacional. Las deficiencias y fallas de la figura no se desprenden de la disposición acusada. Con todo, los argumentos y consideraciones del demandante en sí mismas son equívocos. De una parte, la cuota periódica en el leasing no se fija exclusivamente en función de la tasa de interés, sino que considera, además, el plazo pactado, la opción de adquisición y el monto. Por otra, el interés “es función del costo financiero de los recursos que fondean la operación y de los costos administrativos que demande la operación tales como la evaluación de la capacidad de pago del locatario, costos laborales, papelería, etc.” Finalmente, señala que es falso que en punto al leasing, la “técnica económica, contable, administrativa y financiera requiera para el cálculo de la cuota periódica de un interés compuesto”. El Ministerio precisa que no sólo los establecimientos bancarios pueden realizar contratos de leasing, sino que el legislador ha autorizado a las

compañías de financiamiento comercial su realización (bajo la modalidad de leasing inmobiliario) y no existe prohibición alguna para que particulares la acuerden, en los términos del régimen mercantil positivo o la costumbre mercantil. Finalmente indica que el legislador, además de ordenar al Gobierno proteger a los usuarios de la modalidad de financiamiento, dispuso que el leasing habitacional se consideraría leasing operativo para efectos contables y tributarios, de suerte que el locatario tuviera beneficios similares a los deudores de créditos de vivienda. Intervención de la Superintedencia Bancaria

4. Por intermedio de apoderado, la Superintendencia Bancaria interviene para defender la exequibilidad de la disposición demandada. 4.1 Frente al primer cargo, la Superintendencia indica que la Constitución de Colombia le asigna al legislador la función de dictar leyes, cualquiera que sea la materia, salvo que la Constitución lo reserve para sí o para otras autoridades. En este orden de ideas, el legislador está facultado para modificar el “status quo” de la actividad financiera, reduciendo o ampliando las actividades autorizadas para ella, como ocurre en el presente caso.

De otra parte, precisa que el artículo 3 de la Ley 35 de 1993 –ley marco según sentencia C-211 de 1994-, que está incorporado en el artículo 48 del EOSF, definió como un instrumento de intervención del Gobierno en la actividad financiera “autorizar las operaciones que puedan realizar las entidades objeto de intervención en desarrollo de su objeto social principal permitido en la ley”. Teniendo presente lo anterior, no es necesario dictar una nueva ley marco en materia actividad financiera, pudiendo el legislador introducir modificaciones a las operaciones

autorizadas mediante leyes ordinarias, dado que el ejercicio o desarrollo de tales operaciones seguirá sujeto a los objetivos y criterios definidos en la ley marco. Incluso, tal autorización podía darse por vía de decreto, en los términos del artículo 48 del EOSF. 4.2 Sobre el segundo cargo, la Superintendencia inicia su defensa analizando el objeto del contrato de leasing habitacional. “El leasing habitacional es un negocio jurídico que otorga al locatario el uso del bien por un canon de arrendamiento periódico que permite, a la finalización del contrato, optar por su adquisición”. De ahí que no se está en presencia de una operación activa de crédito, sino que se financia el uso y goce de un bien. Así, no se está frente a un negocio en el cual el objeto principal sea la adquisición de vivienda nueva o usada o la construcción de vivienda individual. A partir de esta distinción, la Superindencia señala que el demandante se equivoca en su análisis sobre el leasing habitacional, pues erradamente asume que “a dicha operación les son aplicables las previsiones del actual sistema general (y único de financiación de vivienda)”. Por tratarse de un sistema nuevo y distinto al general, “no le resultan aplicables sus mismas previsiones en torno a variables tales como la aplicación de las mínimas tasas de interés del mercado, o la prohibición de la capitalización de intereses, previsiones propias del sistema de financiación a largo plazo”.

5. De manera extemporánea el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial intervino para defender la disposición demandada.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

6. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare inexequible la disposición demandada. El punto de partida de su análisis es la verificación de que las leyes 546 de 1999 y 56 de 1985

(relativos al arrendamiento de vivienda urbana) no han previsto el leasing habitacional. Por lo tanto, considera que no le son extensibles al leasing habitacional las previsiones del capítulo V de la Ley 546 de 1999 en el que se regula la financiación de adquisición de vivienda a largo plazo y se fijan las condiciones a las cuales debe sujetarse el gobierno nacional para fijar las condiciones de los créditos de vivienda, directrices sobre desembolsos, etc. El legislador, señala el Ministerio Público, no estableció “los criterios a los cuales deben ceñirse las operaciones de leasing, de tal manera que se garantice el derecho a la vivienda y se atienda las obligaciones que con relación al mismo tiene el Estado”. No podía el legislador dejar en manos del Gobierno Nacional la regulación de tales contratos, sin señalar los parámetros a los cuales debía ajustarse. Resulta absolutamente insuficiente que el legislador hubiese indicado al Gobierno que debía adoptar medidas que garantizaran los derechos de los usuarios y locatarios. En concepto del Ministerio Público, en el caso del leasing habitacional, la protección a los usuarios y locatarios resulta especialmente necesaria, puesto que “los altos costos que generalmente conlleva el leasing pueden hacer impagables las obligaciones de los deudores y difícilmente garantizarán la adquisición de la vivienda por el locatario”.

7. Frente al cargo primero –desconocimiento del literal d), numeral 19

del artículo 150 y artículo 335 de la Constitución-, la vista fiscal coincide con la del demandante, pues considera insuficientes los criterios fijados en la disposición. Dado que la disposición autoriza al ejecutivo para desarrollar el leasing habitacional, el Ministerio Público entiende que ha operado una delegación inconstitucional de funciones legislativas, por ser de exclusiva competencia del Congreso fijar los criterios y objetivos en una ley general. En suma, “no resulta aceptable que se autorice al Ejecutivo para auto señalar los lineamientos de su actuación interventora”. A lo anterior, el Procurador General de la Nación añade la ausencia de limitaciones a la facultad gubernamental, “con lo cual ésa podría extenderse a campos que desbordan la competencia del Ejecutivo, como por ejemplo los relacionados con la fijación de tasas de interés que deberán ser determinados por la Junta Directiva del Banco de la República....”. Además, según su interpretación de la jurisprudencia de esta Corporación, “las normas que regulan la actividad financiera o de intermediación, es decir, la operación y gestión de las instituciones financieras en lo relativo a los créditos de largo plazo para adquisición y construcción de inmuebles destinados a vivienda, y lo referente a la intervención del Estado en esas actividades... deben tener el carácter de normas “marco”, las cuales no pueden entrar a regular de manera detallada estas materias, hasta el punto de desplazar la órbita propia del gobierno o del Banco de la República”.

8. En punto al segundo cargo, el Procurador General de la Nación considera que éste debe prosperar. Para apoyar su conclusión, principia

con señalar que tanto los créditos de largo plazo para adquirir vivienda como el contrato de arrendamiento urbano están fuertemente intervenidos y regulados, con el objeto de proteger la parte más débil de la relación. Tal protección resulta necesaria “por estar desprovista de propiedad y por constituir la vivienda una aspecto esencial en el bienestar de la familia”, de manera que se impongan límites en puntos determinantes, como las tasas de interés, la amortización, manejo de información, cánones, etc. Dado que el leasing habitacional, en concepto del Procurador, conjuga ambos elementos, que han sido objeto de una intensa regulación legislativa, “resulta lógico que sea igualmente el legislador quien señale las directrices del contrato de leasing habitacional”. En este orden de ideas, resulta abiertamente insuficiente que el legislador deje en manos del Gobierno Nacional la regulación del contrato de leasing habitacional, “limitándose a señalar que debe adoptar las medidas para la protección de los usuarios o locatarios”. El legislador ha debido establecer una regulación completa del contrato, de manera que resultaran claros los instrumentos dirigidos a proteger a los usuariosdeudores. La intervención del Estado, en los términos de los artículos 51, 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 24, 334, 335, 371, 372 y 373 de la Constitución, comprende no sólo el contrato de leasing habitacional, sino que debe dirigirse también a verificar la solidez y transparencia de quienes se dediquen a dicha actividad, pues tiene que “garantizar el cumplimiento de los cometidos constitucionales, en particular el de consolidar un orden justo y democratizar el acceso a la vivienda y al

crédito...”

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia.

9. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 1 de la Ley 795 de 2003, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una Ley de la República.

Problema jurídico.

10. La disposición acusada introduce modificaciones al artículo 7 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF-. El mencionado artículo establece las operaciones autorizadas a los establecimientos

bancarios, que son las siguientes: Artículo 7. OPERACIONES

1. Operaciones autorizadas. Todo establecimiento bancario organizado de conformidad con este Estatuto tendrá las siguientes facultades, con sujeción a las restricciones y

limitaciones impuestas por las leyes: a. Descontar y negociar pagarés, giros, letras de cambio y otros títulos de deuda; b. Recibir depósitos en cuenta corriente, a término y de ahorros, conforme a las previsiones contenidas en el Código de Comercio y en el presente Estatuto; c. Cobrar deudas y hacer pagos y traspasos; d. Comprar y vender letras de cambio y monedas; e. Otorgar crédito; f. Aceptar para su pago, en fecha futura, letras de cambio que se originen en transacciones de bienes correspondientes a compraventas nacionales o internacionales. g. Expedir cartas de crédito; h. Recibir bienes muebles en depósito para su custodia, según los términos y