CC - C967-2012

Sentencia C-967/12

REGISTRO EN ACTA DE LIQUIDACION DE ACUERDOS,

CONCILIACIONES Y TRANSACCIONES SOBRE DIFERENCIAS

ENTRE LAS PARTES PARA PONER FIN A DIVERGENCIAS PRESENTADAS Y PODER DECLARARSE A PAZ Y SALVO-No limita el control fiscal, de gestión y resultado TRAMITES, PROCEDIMIENTOS Y REGULACIONES DEL SECTOR ADMINISTRATIVO DE PLANEACION-Ocurrencia y contenido de la liquidación de los contratos estatales CONTROL FISCAL EN EL AMBITO DE LA CONTRATACION PUBLICA-Alcance a la luz del principio de interpretación conforme a la Constitución

TRAMITE DE LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD

FISCAL DE COMPETENCIA DE LAS CONTRALORIASRegulación

CONTROL DE GESTION CONTRACTUAL-Contenido

INTERVENCION DE LAS AUTORIDADES QUE EJERCEN

CONTROL FISCAL-Regulación RESPONSABILIDAD DERIVADA DE LOS PROCESOS DE CONTRATACION ESTATAL-Es predicable tanto de las autoridades públicas como de los particulares por cuanto unos y otros bien pueden actuar como gestores fiscales ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL-Facultades PROCESO DE CONTRATACION PUBLICA-Existen varios momentos en los cuales los organismos autónomos de control fiscal pueden intervenir para asegurar el cumplimiento de su misión constitucional Durante los procesos de contratación pública existen varios momentos en los cuales los organismos autónomos de control fiscal pueden intervenir para asegurar el cumplimiento de su misión constitucional: (i) cuando han concluido los trámites administrativos de legalización de los contratos, (ii) cuando se ejerce el control posterior de las cuentas y pagos realizados; y (iii)

cuando se han liquidado o terminado dichos actos. CONTROL FISCAL SOBRE LOS CONTRATOS LIQUIDADOS O TERMINADOS-Es compatible con el texto constitucional, en especial a 2 partir del control de resultado y de los principios de economía y eficiencia CONTROL FISCAL-Alcance según el principio de interpretación conforme con la Constitución La lectura amplia que esta corporación ha venido efectuando en torno al control fiscal en general, y en la contratación pública en particular, se explica conceptualmente en virtud del principio de interpretación conforme con la Constitución, según el cual “antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa una concordancia de dicha ley con la Constitución”. Este postulado, que emana del principio de supremacía normativa de la Constitución, ha sido recogido por diversos tribunales, en el caso colombiano bajo la idea de que “el intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística”. En otras palabras, ha dicho la Corte, “la hermenéutica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme, según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política”. Desde esta óptica, es necesario hacer una lectura armónica de la Constitución, y especialmente de los artículos 119 y 267, con el propósito de fortalecer la capacidad institucional de las autoridades a las cuales se ha encomendado esa función, procurando que su actividad no implique una interferencia

indebida en las competencias de las autoridades para la administración y manejo de los fondos oficiales, pero velando siempre porque el control fiscal se cumpla de manera integral. La naturaleza amplia de esta función significa que no es de recibo una hermenéutica de las normas legales encaminada a restringir o excluir el control fiscal cuando están comprometidos recursos públicos, en concreto en los procesos de contratación estatal. Por el contrario, a la luz del principio de interpretación conforme, debe entenderse que el control fiscal comienza desde el momento mismo en que una entidad o un particular disponen de fondos oficiales; incluye el proceso de manejo e inversión; y se proyecta también en la evaluación de los resultados obtenidos con la utilización de esos recursos de acuerdo con el grado de realización de los objetivos trazados, es decir, con posterioridad a la finalización y liquidación de los contratos estatales.

LIQUIDACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES DE MUTUO

ACUERDO O UNILATERALES-Regulación FASE DE LIQUIDACION DE CONTRATOS ESTATALES-Activa la competencia de los organismos de control fiscal para ejercer la veeduría respecto del manejo de los recursos públicos 3

LIQUIDACION DE CONTRATOS ESTATALES Y CONSTANCIAS

QUE EN ELLOS SE DEJEN RESPECTO DE LOS ACUERDOS CELEBRADOS PARA DECLARARSE A PAZ Y SALVO-No pueden ser oponibles para excluir la intervención de los organismos de control

Referencia: expediente D-9043

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 217 (parcial) del Decreto Ley 019 de 2012, “por el cual se dictan normas

para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.

Accionante: Wilson González Cortés

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Wilson González Cortés, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, invocando su condición de ciudadano y de apoderado de la Contraloría General de la República, presentó demanda contra el artículo 217 (parcial) del Decreto Ley 019 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.

La demanda se inadmitió por Auto del 3 de mayo de 2012. Sin embargo, corregida la misma dentro del tiempo previsto para tal fin, mediante Auto del 25 de mayo siguiente se dispuso su admisión. En la misma providencia se ordenó la fijación en lista y simultáneamente se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Interior, Justicia y del Derecho; e invitó a la Corte Suprema de

Justicia, al Consejo de Estado –por conducto de sus respectivos presidentes-, a 4 la Contralora General de la República, al Auditor General de la República, al Contralor Distrital de Bogotá y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, así como a las facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia y del Rosario, para que emitieran su opinión en relación con la norma parcialmente acusada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma y se subraya el aparte impugnado, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 48.308 del 10 de enero de 2012: “DECRETO 19 DE 2012

(enero 10) Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública El Presidente de la República de Colombia, En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, (…)

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 217. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES. El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 quedará así: ‘Artículo 60. De la ocurrencia y contenido de la liquidación. Los

contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a 5 la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato. La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión’.”

III. LA DEMANDA En concepto del accionante la expresión acusada vulnera los artículos 1º, 2º, 13, 29, 119, 209, 267 y 268 de la Constitución, por cuanto se permite que a través de conciliaciones, acuerdos o transacciones a que llegaren las partes en el curso de una relación contractual, se declare al contratista a paz y salvo con la administración, sin aclarar por qué concepto y excluyendo con ello los controles judicial y fiscal.

Comienza por hacer algunas precisiones acerca del régimen constitucional del control fiscal en Colombia y seguidamente se refiere al control fiscal en la

contratación estatal. Luego advierte que la existencia de un paz y salvo que surge a raíz de la conciliación o transacción contractual excluye el control fiscal de las contralorías, por cuanto corresponde a un acto que sólo podrá atacarse ante la jurisdicción contencioso administrativa y será oponible a cualquier ejercicio auditor. Sostiene que ello crea una “evidente desigualdad”, por cuanto “mientras para los gestores fiscales contratistas no habrá control fiscal, para los demás gestores fiscales sí habrá este tipo de control violando de manera palpable el artículo 13 de la Constitución Política”. Añade que “en el menos pesimista de los escenarios, tras el paz y salvo que expide la administración por la existencia de una conciliación o transacción, se desatará un litigio que evitará hacer un ejercicio pronto y efectivo de la contratación estatal convirtiendo dos mecanismos de resolución alternativa de conflictos no en un mecanismo para precaver litigios sino en posibles cartas de impunidad para la gestión fiscal”. De otra parte, considera que se desconocen en forma palpable los artículos 119 y 209 de la Constitución, porque el control fiscal se sustituye por un paz y salvo, creándose un verdadero esquema de exclusión al control de las contralorías que en nada contribuye a la lucha contra la corrupción. Además, afirma, se impide el cumplimiento de los fines esenciales del Estado reconocidos en el artículo 2º Superior. En su escrito de corrección precisa que de la lectura del inciso 3º del artículo 217 acusado, que modificó la Ley 80 de 1993, se deriva un enunciado según el

cual los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes en el acta de liquidación pondrán fin a las divergencias presentadas. Es justamente 6 ese enunciado el que considera contrario a los artículos 1º, 2º, 13, 29, 119, 209, 267 y 268 de la Constitución. En su concepto, si la norma permite que la propia administración ponga fin a las divergencias presentadas mediante un acta de liquidación, se desconoce el artículo 119 de la Constitución, por cuanto “está cambiando el contenido de la Carta Política que otorga a la Contraloría General de la República la facultad de vigilar el resultado de la gestión y con ello se estaría además desconociendo el sentido democrático que cumple el control fiscal”. Explica que de aceptarse la anterior hipótesis la entidad no podría ejercer el control de resultado, puesto que habría una decisión estatal que sería oponible por el gestor fiscal a cualquier acto de control (el acta de liquidación y el correspondiente paz y salvo), no habiendo control a lo convenido en esos acuerdos, conciliaciones y transacciones. Añade que cuando se faculta a la entidad contratante para librar el paz y salvo respectivo se desplaza la competencia de las contralorías para ejercer el control fiscal en los términos del artículo 267 superior. Concluye que “si bien la administración posee constitucionalmente un control interno, este no es un control posterior ni evalúa los resultados, que son los contenidos que se plasman en el acta de liquidación de los contratos. Al otorgar la administración tras el acta de liquidación contractual un paz y salvo, elabora un control fiscal de resultado y posterior que excluye el control fiscal de la

Contraloría General de la República ya que no puede duplicarse estas tareas (sic)”.

IV. INTERVENCIONES 1.- Contraloría General de la República El director de la oficina jurídica de la Contraloría General de la República, Rafael Enrique Romero Cruz, informa a la Corte que la posición institucional es la expresada en la demanda presentada por el ciudadano Wilson González Cortés, a quien la entidad otorgó poder para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad. Hace remisión directa a su contenido. 2.- Consejo de Estado El doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Presidente del Consejo de Estado, solicita a la Corte que se inhiba de fallar sobre el asunto de fondo porque el ciudadano no explica cómo la norma acusada vulnera los artículos 119 y 267 de la Carta Política.

Sostiene que la acusación “se sustenta en un capricho personal del demandante”, quien “anhela que la Contraloría General de la República se haga parte dentro de la suscripción del acta de liquidación que pone fin al 7 contrato celebrado entre la Administración y un particular de los que tienen obligaciones de tracto sucesivo”. No vislumbra cómo la norma impugnada vulnera el artículo 119 de la Constitución, “puesto que de ninguna manera se está desconociendo el función de vigilante (sic) que radica en cabeza de la Contraloría General de la República”. Tampoco advierte cómo se vulnera el artículo 267 de la Carta, porque allí se establece taxativamente que el control fiscal es posterior a las actuaciones de la administración, lo cual ocurre precisamente con la

liquidación del contrato y la expedición, si la hay, del paz y salvo correspondiente. Opina que permitir un control fiscal previo o concomitante, como lo pretende el actor, sería altamente inconveniente, “por cuanto serían mayores trámites, mayores procedimientos y en consecuencia, más tardanza de la labor de la Administración”. En este punto considera que el actor se contradice al cuestionar el control fiscal como está concebido actualmente (control posterior), pero luego acepta que el mismo se ejerce sobre el resultado de la gestión administrativa, de modo que “no entiende uno en realidad qué es lo que [el demandante] no comparte del artículo 217 del Decreto 019 de 2012”. Luego de explicar el alcance de la liquidación de un contrato estatal, estima que la facultad de expedir paz y salvo respecto de las obligaciones del contratista es comprensible, ya que son las partes quienes conocen los detalles del mismo y vedar esa atribución implicaría desconocer el principio de buena fe. Concluye que ni con la demanda ni con el escrito de corrección se pudo avizorar lesión alguna de la Carta Política, por lo que debe proferirse un fallo inhibitorio. 3.- Ministerio del Interior El ciudadano Alfonso Cajiao Cabrera, en su calidad de jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio del Interior, solicita a la Corte declarar exequibles los apartes demandados del artículo 217 del Decreto Ley 019 de

2012. Subsidiariamente solicita un pronunciamiento inhibitorio.

A su parecer, el actor atribuye un alcance erróneo a la constancia de paz y salvo suscrita entre las partes de un contrato estatal como resultado de las

conciliaciones, transacciones y acuerdos incluidos en el acta de liquidación, al equipararlo a los actos de control fiscal posterior que ejerce la Contraloría General de la República. Insiste en el carácter contractual o negocial de la liquidación bilateral, para destacar que estos actos “son operaciones, actividades y procesos que pertenecen a la fase de liquidación del contrato estatal, y por ende están sujetos al control financiero, de gestión y de resultados ejercido por la Contraloría General de la República en cumplimiento de lo establecido en los 8 artículos 119 y 267 de la Constitución”. En otras palabras, entiende que el hecho de que la norma faculte a la administración para expedir un paz y salvo en la fase de liquidación de un contrato estatal, con el objeto de poner fin a las divergencias presentadas, “de ninguna manera excluye la competencia constitucional y funcional atribuida a la Contraloría General de la Nación para ejercer el control fiscal posterior y de resultado de la administración”. Por último, sostiene que el actor no definió con claridad la manera como los apartes acusados vulneran los artículos 119 y 267 de la Constitución, lo cual impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad y podría conducir a una decisión inhibitoria. 4.- Departamento Nacional de Planeación El ciudadano Luis Carlos Vergel Hernández, apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, solicita a la Corte declararse inhibida respecto de las expresiones acusadas o en su defecto declarar su exequibilidad. Aclara que la posibilidad de que se celebren acuerdos entre la administración y las partes para dejar a paz y salvo las obligaciones recíprocas en el marco de

un contrato estatal, de ninguna manera sustrae tales actos del control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, las contralorías territoriales y la Auditoría General de la República. En esa medida, encuentra que la demanda se apoya en una apreciación subjetiva del demandante, que por lo mismo no resulta cierta, más aún cuando el artículo 65 de la Ley 80 de 1993 señala que una vez liquidados o terminados los contratos, la vigilancia fiscal incluye el control financiero, de gestión y de resultado. Visto lo anterior, considera que la Corte debe declararse inhibida ya que a pesar de la corrección realizada a la demanda, “el entendimiento de la norma no se compadece con su texto ni se realiza a través de una integración normativa que permita establecer su real alcance y contenido”. De otra parte, recuerda que las expresiones atacadas son originarias de la Ley 80 de 1993, en cuyo marco hay actuaciones como la liquidación de lo contratos, que obedecen a criterios de gestión asignados a los servidores públicos para el oportuno cumplimiento de sus funciones. A continuación hace un detallado recuento de la evolución histórica y configuración del control fiscal en Colombia hasta llegar al modelo acogido en la Carta Política de 1991, cuyo alcance describe apoyado en jurisprudencia constitucional. Explica que en ese esquema se eliminó la coadministración y el control previo por considerarse desafortunado en la experiencia acumulada, optándose por el control posterior y selectivo en cabeza de la Contraloría General de la República (art. 267 CP), sin perjuicio del control interno

asignado a cada entidad. 9 El intervinientes explora luego lo relativo al control fiscal en la contratación estatal. Precisa que la liquidación de un contrato es el acto mediante el cual concluye la relación jurídica entre las partes que lo han suscrito, que bien pueden ser calificados como de gestión fiscal en los términos de los artículos 3º, 4º y 6º de la Ley 610 de 2000. Para ello recuerda que en la Sentencia C-623 de 1999 la Corte dejó en claro que el control fiscal sobre los contratos estatales liquidados o terminados no vulnera la Constitución, sino que por el contrario se ajusta a lo dispuesto en el artículo 267 de ese mismo estatuto. En este orden de ideas concluye que “el demandante confunde la actuación administrativa contractual con la que corresponde a las contralorías”, por cuanto “nada de lo que se acuerde y estipule al liquidar el contrato le quita a las Contralorías sus funciones de control posterior”. 5.- Departamento Administrativo de la Función Pública El ciudadano Camilo Escovar Plata, en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. Subsidiariamente pide que se declare exequible el artículo 217 (parcial) del Decreto Ley 019 de 2012. En forma preliminar indica que las expresiones acusadas corresponden al texto original del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, ya que ni el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, ni el artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2012 introdujeron modificaciones al respecto. Por esa razón, continúa, la demanda debió

dirigirse contra el artículo 60 (parcial) de la Ley 80 de 1993, a efecto de integrar la proposición jurídica completa, “configurándose por ese solo hecho una demanda inepta”. Adicionalmente, opina que los cargos formulados carecen de la certeza y pertinencia exigibles en esta clase de procesos, toda vez que fueron estructurados a partir de un entendimiento subjetivo y equivocado de la expresión “poder declararse a paz y salvo”. Afirma que el accionante parte de un error conceptual por cuanto se trata de un paz y salvo respecto de las obligaciones contractuales y no de gestión fiscal. Según sus palabras, “una cosa son los actos de voluntad que ponen fin a las controversias contractuales, y otra, muy distinta, el control fiscal que ejercen las Contralorías a cualquier actuación estatal relacionada con la administración de recursos públicos, el cual cumple sin perjuicio de otras declaraciones administrativas o judiciales respecto de tales actuaciones”. Por lo anterior, estima que no se cumplen los presupuestos que permitan a la Corte realizar un estudio de fondo sobre la exequibilidad de la norma parcialmente acusada. 10 6.- Contraloría Distrital de Bogotá El contralor Distrital de Bogotá, Diego Ardila Medina, no eleva una petición puntual pero considera que la norma demandada “saca de la órbita del control fiscal la reparación al daño inflingido a los intereses patrimoniales del Estado por parte de quienes han actuado con dolo o culpa grave al suscribir acuerdos, conciliaciones y transacciones para poner fin a controversias derivadas de contratos estatales, atestando un duro golpe a la función pública

prevista por el Constituyente para la vigilancia de la gestión fiscal derivada de la actuación contractual”. La intervención se centra en explicar el alcance de la responsabilidad fiscal en el marco de la contratación estatal a partir de la Ley 80 de 1993 y las modificaciones a ella introducidas. Encuentra que en un Estado Social de Derecho la gestión fiscal, de la cual la contratación es una de sus formas, debe inspirarse en los principios de legalidad, independencia y colaboración de los órganos de cara al cumplimiento de los fines del Estado y la excelencia en la gestión de recursos. Por lo tanto, afirma, en la actual Constitución “el control fiscal es integral, puesto que cubre desde el mismo momento en que la entidad recibe los recursos que le han sido asignados, incluyendo el proceso de su manejo o utilización, hasta la evaluación de los resultados obtenidos con su inversión”. Sin embargo, encuentra que las expresiones impugnadas excluyen a las contralorías de la posibilidad de ejercer control fiscal ante la presunta responsabilidad que se deriva de los acuerdos, conciliaciones o transacciones celebrados, cuando los mismos generen daño a las finanzas del Estado mediante la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes han intervenido. 7.- Universidad del Rosario Manuel Alberto Restrepo Medina, en su calidad de profesor titular de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicita a la Corte declarar exequible la norma en relación con los cargos formulados en la demanda. Entiende que la expresión “paz y salvo” de la norma acusada sólo puede referirse a aquellas obligaciones mutuas sobre las cuales las partes del contrato

estatal tengan la capacidad de disposición, lo que obviamente no comprende lo concerniente al control fiscal, por ser un asunto de competencia exclusiva de la Contraloría. Según su criterio, el actor confunde las funciones propias del ente de control fiscal, cuando supone que el acta de liquidación y las constancias que en ella se registren excluyen la intervención posterior de la Contraloría para determinar afectaciones indebidas al patrimonio público. 11 8.- Universidad Externado de Colombia El profesor Alberto Montaña Plata remitió a la Corte el concepto elaborado por el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, en el cual se solicita declarar exequibles los apartes demandados. Indica que la liquidación bilateral de un contrato estatal es un negocio jurídico diferente del contrato, que tiene como propósito hacer un corte de cuentas entre las partes que lo celebraron e incorpora nuevas obligaciones, donde los intervinientes pueden registrar sus discrepancias o incluso abstenerse de suscribirlo. En su concepto, los aspectos de una liquidación bilateral que no hayan sido objeto de discrepancia quedan definitivamente saldados entre las partes y no pueden cuestionarse en una instancia administrativa o judicial, “a menos que se demuestre la existencia de un vicio del consentimiento que invalide el acuerdo celebrado”. No obstante, aclara, por su naturaleza y características la liquidación “en manera alguna puede ser entendida como un mecanismo alternativo de solución de controversias contractuales”. Añade que, contrario a lo interpretado en la demanda, la norma en cuestión no interfiere en el ejercicio de las funciones de control fiscal asignadas a la Contraloría General de la República, quien siempre tendrá la facultad y el

deber de iniciar las investigaciones que considere pertinentes cuando observe que dichos acuerdos configuran un detrimento patrimonial para el Estado.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5402, radicado el 19 de julio de 2012, solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas.

Encuentra que el artículo 217 del Decreto 019 de 2012 se enmarca dentro del contexto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos previstos en el artículo 116 de la Constitución, al prever que las partes de un contrato estatal pueden poner fin a sus controversias por medio de acuerdos, conciliaciones o transacciones, dejando constancia de ello en el acta de liquidación. Con todo, observa que si bien dichos actos “tienen efecto vinculante entre las partes del contrato, que son las que los celebran, no puede asumirse que tengan efecto vinculante respecto de otras personas, como lo hace el actor”. Por lo tanto, añade el Jefe del Ministerio Público, el ejercicio de las competencias constitucionales de la Contraloría General de la República o de otros entes de control en nada se ve afectado por la existencia de dichos acuerdos al no ser oponibles frente a terceros. 12 En consecuencia, la Vista Fiscal encuentra que la demanda carece de certeza, ya que la proposición jurídica que se pretende censurar no es real sino que obedece a una lectura subjetiva e injustificada de la norma acusada, lo que impide a la Corte abordar un análisis de fondo de acuerdo con las exigencias de la jurisprudencia constitucional.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.- Competencia y legitimidad De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra un decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno con fundamento en el artículo 150-10 de la Constitución, en este caso el Decreto Ley 019 de 2002, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, cuyo artículo 217 introdujo algunas modificaciones al artículo 60 de la Ley 80 de 1993.

La Corte precisa que la demanda se entiende interpuesta por el accionante en su calidad de ciudadano y no como apoderado de la Contraloría General de la República, por cuanto la legitimidad para hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad está reservada a los ciudadanos en ejercicio de sus derechos políticos y no a las personas jurídicas o de derecho público1. 2.- Norma objeto de control Antes de continuar la Corte considera necesario aclarar lo siguiente: (i) Las expresiones cuya inconstitucionalidad se demanda fueron consagradas originalmente en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, “por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. (ii) La precitada norma fue luego modificada por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, que derogó un apartado del inciso primero pero no introdujo ningún cambio a las expresiones ahora cuestionadas. (iii) El artículo 60 de la Ley 80 de 1993 fue recientemente subrogado por el

artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2012, norma que tampoco alteró el contenido y alcance de los apartes objeto de impugnación. 1Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-591 de 2012. En sentido similar pueden consultarse las Sentencias C-275 de 1996, C-599 de 1996, C-366 de 2000, C-841 de 2000, C-1647 de 2000, C-809 de 2002 y C-355 de 2006, entre otras. 13 En esa medida, la Corte observa que, como bien lo señaló el actor en su demanda, en virtud del fenómeno de la subrogación es esta última la norma objeto de control (artículo 217 del Decreto ley 019 de 2012). Para una mejor comprensión del asunto el siguiente cuadro ilustra las modificaciones introducidas al artículo 60 de la Ley 80 de 1993 (se subrayan las expresiones demandadas): LEY 80 DE 1993 LEY 1150 DE 2007 DECRETO LEY 019 DE 2012

ARTÍCULO 60. DE SU