CC - SU062-2019

SU062-19 Sentencia SU062/19 EJERCICIO DE ACTIVIDAD DE INTERMEDIACION PARA LA PROSTITUCION Y DERECHOS AL TRABAJO E IGUALDAD-Caso en que autoridad municipal cerró establecimiento en el que se prestaban servicios sexuales DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA POLICIVA-Contenido En materia policiva, las garantías del debido proceso son tan variadas como los fenómenos que les dan origen. Con todo, desde una perspectiva genérica, la Corte Constitucional ha considerado que deben respetarse las siguientes garantías en su sustanciación: (i) a conocer el inicio de la actuación, (ii) a que el procedimiento se adelante por la autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio, (iii) a ser oído durante el trámite; (iv) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; (v) a presentar y controvertir pruebas; (vi) a impugnar la decisión que adopte la Administración; (vii) a que las decisiones se notifiquen en debida forma; (viii) a que no se presenten dilaciones injustificadas y (ix) a que las decisiones sean motivadas en debida forma TRABAJO-Mandato constitucional de brindar protección especial implica responsabilidades para el Estado Para la Corte, el mandato constitucional de protección impone dos tipos de obligaciones al Estado: de una parte, la de promover condiciones de acceso al trabajo y, de la otra, la de vigilar que las relaciones de trabajo se desarrollen en condiciones de dignidad y justicia, especialmente cuando las mismas se desarrollan en escenarios de subordinación y dependencia y, en general, en todos aquellos casos en los que el trabajador sea considerado

una “parte débil” TRABAJO-Protección especial a otras modalidades La protección constitucional también se predica de otras modalidades de trabajo: (i) miembros de cooperativas de productores; (ii) trabajadores familiares auxiliares; (iii) trabajadores que no pueden clasificarse según la situación en el empleo; y (iv) empleadores. En el caso de los empleadores, resulta importante distinguir entre el empleador que satisface una necesidad propia sin perseguir ánimo de lucro (es el caso de quien contrata una persona para ejecutar actividades domésticas); el empleador independiente que contrata a una o varias personas para cumplir con las obligaciones a las que se ha comprometido; y, por último, el empleador que genera trabajo en el marco de la libertad de empresa LIBERTAD DE EMPRESA-Limitación legislativa en relación con la actividad de la prostitución ACTIVIDAD COMERCIAL DE CASAS DE PROSTITUCION FRENTE A LA DESTINACION DEL SUELO-Normas que establecen prohibiciones e incompatibilidades con el uso del suelo AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia para determinar el uso del suelo y el esquema de ordenamiento territorial DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA POLICIVA-No se vulneró dado que las actuaciones administrativas se llevaron a cabo en debida forma DERECHOS AL TRABAJO, IGUALDAD Y LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-No vulneración, por cuanto cierre de establecimiento, obedeció a incompatibilidad de uso del suelo con la actividad de servicios sexuales

Referencia: T-5.872.661

Acción de tutela interpuesta por NELCY

ESPERANZA DELGADO RAMÍREZ en

contra del municipio de CHINÁCOTA (Norte de Santander) y la INSPECCIÓN

DE POLICÍA DE CHINÁCOTA.

Magistrado Ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D. C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, y de conformidad con lo dispuesto en el Auto 449 de agosto 30 de 2017, que declaró la nulidad de la sentencia T-073 de 2017, profiere la siguiente: SENTENCIA En el proceso de revisión de la sentencia proferida el 26 de julio de 2016 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Chinácota (única instancia), que declaró improcedente la acción de tutela promovida por Nelcy Esperanza Delgado Ramírez en contra del municipio de Chinácota (Norte de Santander) y la Inspección de Policía de dicha entidad territorial. [1] El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 25 de noviembre de 2016, proferido por la Sala de Selección número [2] Once .

I. ANTECEDENTES

1. Hechos probados

1. Nelcy Esperanza Delgado Ramírez nació el 29 de marzo de 1962. En el momento de presentación de la acción de tutela tenía 54 años. Según afirmó

[3] en la demanda, es víctima del conflicto armado y tiene a su cargo a la

menor María Fernanda Hernández Corona, de quien es su abuela materna. [4] Esto último debido a que el padre de la niña fue asesinado a finales del [5] mes de diciembre del año 2009 .

2. La accionante asegura ser la propietaria del establecimiento de comercio “Taberna Barlovento Chinácota” (desde ahora el Establecimiento), también conocido como “El viejo” (este último correspondía a su nombre anterior),

[6] ubicado en el municipio de Chinácota . El Establecimiento estaba situado a [7] 105 metros de una institución educativa y, adicionalmente, en una zona [8] cuyo uso principal era vivienda unifamiliar y multifamiliar . En el local [9] comercial se vendían bebidas alcohólicas y 15 mujeres mayores de edad ejercían actividades de prostitución.

3. El 1º de agosto de 2015 agentes de la Policía del municipio de Chinácota impusieron orden de comparendo al “administrador del establecimiento Bar

[10] el Viejo [se refiere a la accionante]” , “por ejercer la prostitución en el [11] establecimiento sin la documentación reglamentaria” . En dicha actuación se conminó, igualmente, a la señora Delgado Ramírez para que se presentara ante la Inspección de Policía el día 3 del mismo mes y año.

4. Las pruebas del expediente no dan cuenta de que la accionante hubiere

[12] comparecido a la Inspección de Policía el día en que fue citada . Sin embargo, sí demuestran que el 25 de noviembre del 2015 presentó escrito

[13] ante el Inspector de Policía de Chinácota , al parecer, “aportando la documentación que poseía a la fecha respecto de dicho [14] establecimiento” .

5. El 15 de diciembre del año 2015, mediante el Oficio No. 240.01.2015.423, el Inspector de Policía de Chinácota informó a la señora Delgado Ramírez, de un lado, que “presentar un oficio adjuntando cámara de comercio no le

[15] da la legalidad que debe tener todo establecimiento comercial” y, del otro, que el permiso de funcionamiento debía exigirlo a la Secretaría de Planeación del municipio. Además, se le exigió a la accionante aportar la siguiente documentación, de tal forma que el Establecimiento pudiera funcionar: “- Certificado de uso de suelos - Acta de inspección sanitaria de salud pública departamental - Certificación de seguridad expedida por Bomberos - Escrituras públicas y/o contrato de arrendamiento del local - Registro en [S]ayco y [A]simpro - RUT - Estampilla de previsión social municipal - Certificado de Distancia solo para droguerías y expendio de [16] licores”

6. El 19 de diciembre de 2015 la Inspección de Policía de Chinácota llevó a cabo un operativo en el Establecimiento, con el fin de verificar la documentación correspondiente. Teniendo en cuenta que no se aportaron todos los documentos exigidos, el Inspector de Policía otorgó a la actora “30 días para que se expid[iera] el permiso de funcionamiento en [la]

[17] Sec[retaría] de Planeación” . [18]

7. Mediante el Oficio No. 240-04-2016-053 del 4 de febrero de 2016 , la

Inspección de Policía de Chinácota le solicitó a la Secretaría de Planeación del municipio que le informara si el Establecimiento contaba “con el [19] respectivo permiso para el funcionamiento” . El Inspector, igualmente, solicitó autorización para “proced[er] con la suspensión temporal de [20] actividades de acuerdo a la Ley 232 de 1995” , hasta tanto se aportara la documentación exigida.

8. La Secretaría de Planeación del municipio de Chinácota, por medio del

[21] Oficio No. 220.01.01-037 del 5 de febrero de 2016 , respondió la solicitud del Inspector de Policía. Le informó, primero, que el Establecimiento no tenía licencia de funcionamiento y, segundo, que “la [accionante] posee licencia de funcionamiento para fuente de soda [C]uatro [22] [E]squinas ubicada en la carrera 6 No. 2-02 [en el] Barrio el Carmen” , esto es, para un establecimiento diferente. [23]

9. Por medio de la Resolución No. 2016-009 del 5 de febrero de 2016 , el Inspector de Policía de Chinácota ordenó la suspensión temporal de actividades del Establecimiento y, en consecuencia, dispuso que se colocaran los “letreros de sellado” hasta tanto la actora presentara los documentos

[24] correspondientes .

10. El 23 de febrero de 2016 la accionante, por intermedio de apoderado judicial, presentó recurso de reposición y, en subsidio, apelación en contra de dicha resolución. Argumentó que el Establecimiento funcionaba desde hacía más de 80 años y, por ende, que no se le podía exigir licencia o permiso de

funcionamiento. En su criterio, “basta con solo comunicar a la respectiva [25] oficina de planeación” para tener como acreditado el requisito del permiso.

11. El señor Carlos Alberto Toro Muñoz, quien hasta ese momento ejercía las funciones de Inspector de Policía, profirió el Auto No. 2016-18 del 25 de febrero de 2016, en el que se declaró impedido para seguir conociendo del proceso policivo.

[26]

12. Luego de que le fue aceptado el impedimento , mediante el Auto No.

[27] 241 del 12 de abril de 2016 , el Inspector de Policía ad hoc resolvió de [28] manera negativa el recurso de reposición , confirmó la suspensión [29] temporal de actividades del Establecimiento y concedió para ante la alcaldesa del municipio el recurso de apelación. [30]

13. Mediante la Resolución No. 175 del 13 de junio de 2016 , la alcaldesa de Chinácota resolvió de manera negativa el recurso de alzada. Argumentó que el Establecimiento “no cuenta con autorización por parte de la

[31] Secretaría de Planeación para su funcionamiento” y, además, que “el simple hecho de la comunicación de la puesta en funcionamiento, no le [32] concede permiso para operar . La decisión se fundamentó, también, en que: (i) el sector en el que funcionaba el Establecimiento se encontraba ubicado en una “zona residencial central”; (ii) también se ubicaba “muy cercano” a una institución educativa; y (iii) dentro del trámite administrativo, se “allegaron varias quejas suscritas por vecinos del lugar, quienes denuncian que este establecimiento de comercio es un prostíbulo y

de los desórdenes que se presentan por el expendio de bebidas [33] embriagantes” . [34]

14. Por medio de aviso del 28 de junio de 2016 , se notificó la decisión a la accionante.

2. Pretensiones

[35]

15. En ejercicio de la acción de tutela, el 11 de julio del año 2016 , Nelcy Esperanza Delgado Ramírez demandó al municipio de Chinácota por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso al trabajo en condiciones dignas.

16. Pretendió que se dejaran sin efectos los actos administrativos por medio de los cuales se había ordenado la suspensión temporal de actividades del Establecimiento y que se le ordenara al municipio, por un lado, “concert[ar] un plan de reubicación, que […] asegure efectivamente la continuidad de

[36] [la] actividad comercial” y, por el otro, que en el plan de desarrollo municipal se incluyeran políticas públicas orientadas a generar oportunidades laborales alternativas para las trabajadoras sexuales, así como capacitaciones relativas a la protección de sus derechos fundamentales.

17. En criterio de la tutelante, las decisiones adoptadas por el municipio de Chinácota y por la Inspección de Policía, “desconoc[en] el derecho a la igualdad y rompieron con el principio de confianza legítima de la [accionante] y, por tanto de las trabajadoras sexuales que laboraban en [el] establecimiento de comercio, al no haber provisto medidas para asegurar la continuidad del ejercicio de la actividad económica y del trabajo

[37] en condiciones dignas [sic], tras su sellamiento arbitrario” .

18. La señora Delgado Ramírez pidió tener en cuenta que las trabajadoras

sexuales del Establecimiento, en su criterio, merecían una especial protección constitucional porque se trataba de un grupo de personas tradicionalmente marginadas y discriminadas, en razón de la actividad que ejercían y de los estereotipos negativos que, dijo, las invisibilizaban y excluían socialmente.

19. Por otro lado, puso de presente que no “se ha aprobado el nuevo EOT ni con la expedición de un acuerdo municipal o acto administrativo donde se reglamente el ejercicio de la prostitución o por lo menos, si existe, no se ha

[38] socializado con los directamente implicados” .

3. Respuesta de la entidad accionada

20. Mediante auto del 11 de julio del año 2016, el Juzgado Promiscuo Municipal de Chinácota admitió la demanda y dispuso la vinculación de la Inspección de Policía de Chinácota, a la que le otorgó un término de tres (3) días para intervenir dentro del proceso.

21. La Inspección de Policía de Chinácota solicitó que se declarara la improcedencia de la acción. Argumentó que las decisiones cuestionadas

[39] podían ser demandadas ante el juez contencioso administrativo .

22. El municipio de Chinácota consideró que la tutela era improcedente debido a que los actos administrativos objeto de controversia debieron ser cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin perjuicio de lo anterior, la entidad territorial pidió tener en cuenta que el procedimiento administrativo había sido tramitado con apego al debido proceso y en él se habían surtido las instancias procesales pertinentes.

23. Agregó, frente a la presunta vulneración al derecho al trabajo, que la

actora y sus empleadas podían desarrollar sus actividades en “un lugar [40] alejado del caso urbano” , por ejemplo, “desde el lugar en que lo prestó [41] por más de 80 años” . Al referirse a la presunta trasgresión del derecho a la igualdad, la entidad territorial señaló que “no existe en el centro del Municipio de Chinácota ningún otro prostíbulo al cual sí se le permita su [42] funcionamiento” .

4. Decisiones objeto de revisión

24. En sentencia del 26 de julio del año 2016, el Juzgado Promiscuo

[43] Municipal de Chinácota declaró improcedente la acción de tutela . Consideró que la decisión de la administración debía controlarse ante su juez natural: el juez de lo contencioso administrativo, el que podía, incluso, decretar la suspensión provisional de los actos cuestionados.

25. Agregó que el procedimiento administrativo se había surtido en debida forma y que a la actora se le habían respetado sus garantías. Además, que no era posible considerar que en el proceso sub examine se hubiese consolidado una legítima confianza en favor de la parte demandante, primero, porque las pruebas documentales del expediente no demostraban que el Establecimiento hubiese estado funcionando en el mismo lugar por “más de ochenta (80) años” y, segundo, debido a que, de todos modos, las autoridades siempre conminaron a la actora a cumplir los requisitos legales para el funcionamiento de aquel. Estos últimos, precisó, no se cumplieron.

26. La accionante no impugnó la decisión de primera instancia.

5. Trámite ante la Corte Constitucional

27. El expediente fue seleccionado para revisión por medio del Auto del 25 de noviembre de 2016, proferido por la Sala Once de Selección de la Corte Constitucional. El proceso se repartió a la Sala Sexta de Revisión.

[44]

28. Mediante Auto del 15 de diciembre de 2016 , el magistrado sustanciador del caso, por una parte, solicitó información adicional a las

[45] partes y terceros y, por la otra, invitó a intervenir a distintas ONG y [46] universidades . 5.1. Sentencia T-073 de 2017

29. Mediante la sentencia T-073 del 6 de febrero de 2017, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión del juez de instancia, en lo relativo al derecho fundamental al debido proceso, y la revocó frente al derecho al trabajo en conexidad con el mínimo vital. Con relación a lo primero, consideró que la acción de tutela no satisfacía el requisito de subsidiariedad, pues el proceso contencioso administrativo era idóneo para su garantía. Con relación a lo segundo, amparó las citadas garantías en favor de la accionante y del Establecimiento y, en consecuencia, dejó sin efectos la resolución del 13 de junio de 2016 y ordenó “la inmediata

[47] apertura de este establecimiento” , en los siguientes términos: “[…] siempre y cuando cumpla a cabalidad con las normas de policía y administrativas, diferentes a las de uso del suelo. Además, deberá funcionar únicamente en horario nocturno, de manera que no se crucen las labores del negocio con las del colegio, y sus actividades tendrán que realizarse, en su totalidad, al interior del

establecimiento. Asimismo, si el colegio tiene que realizar alguna actividad nocturna, como grados o reuniones de padres de familia, deberá informarlo al establecimiento para que este último deje de funcionar en las horas en las que la institución educativa realice la [48] actividad correspondiente” .

30. Con relación al derecho a la igualdad, se dijo que si bien no se había demostrado su vulneración, lo cierto era que “la Alcaldía debe garantizar la integración e inclusión de este tipo de establecimientos, sin invisibilizarlos[,]

[g]arantizando así las condiciones necesarias para que estas mujeres, dueña y prostitutas, puedan desempeñar su labor en condiciones de dignidad, seguridad y libertad”.

31. La orden de amparo del derecho al trabajo en conexidad con el mínimo vital se fundamentó en dos razones: de una parte, que los establecimientos de comercio destinados al trabajo sexual “no tienen una zona en la cual funcionar dentro del Municipio de Chinácota con plena legalidad y seguridad jurídica, ya que en cualquier punto que se ubiquen podrían llegar a ser removidos porque, conforme al mismo EOT, no son compatibles con

[49] ninguno de los usos del pueblo” . De otra parte, que la administración afectó el principio de confianza legítima: “Adicionalmente, es necesario observar que el nuevo destino se ubica a dos cuadras de distancia y que, en la medida en que el EOT del Municipio no dispone de ningún espacio para esta clase de comercios, no le hubiese sido posible ubicarse en ningún sitio diferente sin violar las normas de espacio público, haciéndole imposible continuar con su negocio, cumplir la normativa y obtener la autorización de venta de bebidas alcohólicas. || En

consecuencia, la administración misma, a través de su omisión en la regulación de actividades comerciales de alto impacto en el EOT y su acción a la hora de sancionar a la señora Nelcy Esperanza Delgado por prestar servicios en un inmueble que amenaza a ruina, llevó a esta última a elegir entre su vida e integridad física, y la de sus empleadas y visitantes, y la de mudarse, confiando en que la historia de su negocio y la justificación del daño del inmueble no la llevarían a vulnerar las normas de uso de suelo. || Lo anterior plantea una afectación a la confianza legítima que el ciudadano deposita en la administración. Ya que, buscando cumplir una orden de esta, se termina encontrando con que bien hubiese obedecido o desconocido la determinación, del ente competente, el resultado terminaría siendo el mismo: el cierre de su establecimiento y la consecuente vulneración de su derecho al trabajo y mínimo vital. || Donde quiera que se hubiese ubicado, la Taberna Barlovento estaba destinada a vulnerar las normas de espacio público y terminaría sancionada, o cerrada. Su dueña, el núcleo familiar de esta y sus empleados se verían afectados en su sostenibilidad financiera, al ver cerrado su lugar de trabajo, y los derechos fundamentales de estos quedarían indudablemente vulnerados. O bien podrían haberse quedado donde estaban y ver afectados sus derechos a la vida e integridad [50] física” (negrillas propias).

32. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala Sexta de Revisión reconoció que la accionante tenía una serie de deberes, dentro de los cuales resaltó: (i) que en

el Establecimiento se garantizaran condiciones de dignidad, seguridad, sanidad y salubridad adecuadas para las personas que realizaran trabajos sexuales; (ii) que se garantizara a las trabajadoras todas las prestaciones sociales y laborales, especialmente la afiliación al sistema de salud, pensiones y riesgos laborales, así como el reconocimiento de prestaciones [51] sociales como cesantías y prima de servicio . 5.2. Auto 449 de 2017, que declaró la nulidad de la sentencia T-073 de 2017

33. En su condición de alcaldesa del municipio de Chinácota (accionado), Nubia Rosa Romero Contreras solicitó la nulidad de la sentencia T-073 de

2017. Propuso la causal de desconocimiento del precedente constitucional.

Justificó la solicitud en las siguientes 2 razones: (i) el desconocimiento de las competencias municipales sobre uso del suelo para actividades de “alto impacto” (como la prostitución), dando lugar a un caos del ordenamiento territorial; y (ii) la omisión de valorar la autonomía que la Constitución les garantiza a los municipios en materia de ordenamiento territorial.

34. Esta segunda razón la fundamentó en: (a) el alcance que a la autonomía municipal le había otorgado la jurisprudencia constitucional, en particular en las sentencias C-931 de 2006 y T-445 de 2016; a partir de estas, consideró que la planeación y el ordenamiento territorial constituían elementos fundamentales de la autonomía de las entidades territoriales; (b) en el alcance de la sentencia C-192 de 2016, según el cual si las modificaciones de los usos del suelo resultaban arbitrarios o implicaban una afectación

desproporcionada de los intereses de los particulares, estos últimos podían acudir a acciones como la de reparación directa; y (c) que la sentencia cuya nulidad se solicitó desconocía que, conforme a lo establecido en la Ley 1454 de 2011, el ordenamiento territorial era un instrumento de planificación que ponía en cabeza de los municipios la competencia para formular, adoptar y reglamentar los usos del suelo en áreas urbanas y rurales. [52]

35. Mediante el Auto 449 del 30 de agosto de 2017 , la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la nulidad de la sentencia T-073 del 2017 y ordenó que se adoptara una nueva decisión. Consideró que la sentencia de la Sala Sexta de Revisión había desatendido los precedentes constitucionales, por una parte, sobre competencias municipales acerca de ordenamiento

[53] territorial y, por la otra, acerca de la relatividad del derecho de propiedad [54] frente a las normas de ordenamiento territorial .

36. En el citado auto, sobre lo primero se concluyó que, “se desatendieron los precedentes constitucionales sobre competencias municipales para la organización del territorio, y la necesaria ponderación entre la autonomía territorial y los derechos fundamentales comprometidos en esta ocasión, para el establecimiento de las zonas específicas de tolerancia de manera

[55] planificada” . Para el pleno de la Corte, la Sala de Revisión omitió analizar asuntos relevantes que fueron estudiados en la sentencias C-931 de 2006 y T-445 de 2016, como era “el alcance de la autonomía de los entes territoriales, que comprende el manejo, a través de órganos propios, de los

asuntos locales o municipales, la regulación de usos del suelo, el cual abarca esquemas de ordenamiento territorial al implicar una serie de acciones políticas y administrativas, de planificación, de participación y de articulación, que resultan fundamentales para el desarrollo territorial [56] organizado y la vida de los pobladores” (negrillas propias).

37. En cuanto a la segunda consideración, señaló que la Sala Sexta de Revisión había pasado por alto que, según la sentencia C-192 de 2016, el derecho de propiedad no era absoluto y podía ser restringido por las autoridades municipales en la regulación de los planes de ordenamiento territorial. En la decisión se concluyó: “En la sentencia C-192 de 2016 la Corte se pronunció sobre algunas expresiones de los artículos 23 y 24 de la Ley 1617 de

2013. En dicha decisión al examinar los derechos adquiridos en relación con el uso del suelo, desde el contexto de la no intangibilidad de las normas del plan de ordenamiento territorial distrital se reiteró que ‘el entendimiento constitucional sobre el punto que debe proceder y primar, como regla general, sobre el asunto aquí dilucidado, […] no es otro que el de la no intangibilidad de las normas del POTD y la relatividad del derecho de propiedad frente a las mismas’ (punto 8.17.). También se afirmó que ‘en casos en los cuales la modificación de los usos del suelo por parte de las autoridades públicas, en ejercicio de sus competencias normativas, resulte arbitraria, abusiva o discriminatoria o pueda significar un impacto desproporcionado en los intereses de los titulares de licencias o de los propietarios de

inmuebles edificados al amparo de dichas licencias, el particular, tiene la posibilidad de formular una pretensión de reparación por el [57] eventual daño antijurídico’ (punto 8.25.).” 5.3. Otras actuaciones procesales en sede de revisión

38. Notificado el Auto 449 de 2017, el expediente pasó al despacho del magistrado ponente para redactar la sentencia sustitutiva. El referido

[58] [59] magistrado, por su parte, mediante autos del 19 y el 23 de febrero de [60] 2018, solicitó información adicional a las partes y terceros; dispuso, además, la vinculación del Concejo Municipal de Chinácota y del Consejo Territorial de Planeación, a los que se les otorgó un término de dos (2) días para intervenir.

39. El Consejo Territorial de Planeación de Chinácota informó sobre los antecedentes del Establecimiento y aclaró que su propietaria “no cumplió los

[61] requisitos legales para continuar prestando la actividad económica” .

40. El Concejo Municipal de Chinácota informó que el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) se encontraba contenido en el Acuerdo No. 09 de 2003, ajustado y modificado por el Acuerdo No. 006 de 2011. Además, comunicó a la Corte que “a la fecha no se ha[bía] reglamentando el uso de suelos compatible con la prestación de servicios sexuales, en razón a que a

[62] la fecha el EOT no se ha[bía] modificado” .

41. Mediante el Auto 444 del 11 de julio de 2018, la Sala Plena de la Corte

convocó a la audiencia pública solicitada por la Procuradora Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia. Igualmente, suspendió los términos procesales en los términos del artículo 64 del Reglamento InternoAcuerdo 02 de 2015-. Diferentes entidades, profesionales, académicos y ONG’S asistieron a la diligencia y sus intervenciones se encuentran en los 4 [63] anexos del expediente .

42. En sesión del 14 de febrero del año 2019, la ponencia presentada no fue acogida por la mayoría de la Sala. En consecuencia, en auto del 26 del

[64] mismo mes y año , el expediente fue remitido al despacho del suscrito magistrado ponente para elaborar el nuevo texto de la decisión aprobada por [65] el pleno de la Corte .

43. Es del caso precisar que, mediante Oficio del 5 de marzo de 2019, el suscrito magistrado ponente le solicitó a la Sala Plena que concediera el término adicional de treinta (30) días al que se refiere el inciso 2º del artículo 36 del Reglamento Interno. Esta solicitud fue aceptada por el pleno de la

Corte.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

44. La Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. Igualmente, mediante el Auto 449 del 30 de agosto de

2017, la Sala Plena asumió el conocimiento del expediente de la referencia, razón por la cual es competente para proferir la presente providencia.

2. Del análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela

45. La tutela fue concebida como un mecanismo de protección inmediato, oportuno y adecuado para los derechos fundamentales, frente a situaciones de amenaza o vulneración, ya fuera por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos excepcionales. De lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 se ha considerado, pacíficamente, por esta Corte, que son requisitos para la procedencia o estudio de fondo de la acción de tutela la acreditación de legitimación en la causa por activa y por pasiva (infra num. 2.1), un ejercicio oportunoinmediatez- (infra num. 2.2.) y un ejercicio subsidiario (infra num. 2.3).

46. El estudio de estas tres exigencias constitucionales es relativo a cada una de las razones que fundamentan la protección de los derechos fundamentales cuya protección se solicita, a saber: si la decisión adoptada por las autoridades públicas accionadas, consistente en suspender temporalmente las actividades del Establecimiento, desconoció los derechos (i) al debido proceso, pues se trató de una actuación al margen del procedimiento legal dispuesto, (ii) a la igualdad, pues fue una medida que no se impuso a otros establecimientos en similares circunstancias y (iii) al trabajo en conexidad con el mínimo vital y el libre desarrollo de la personalidad, pues se restringió el desarrollo de una actividad lícita. 2.1. Legitimación en la causa

47. En el presente caso se cumplen los requisitos de legitimación en la causa,

[66] tanto por activa como por pasiva . Por una parte, las pruebas del expediente, especialmente la documental que obra en el folio 37 del expediente, dan cuenta de que la señora Nelcy Esperanza Delgado Ramírez es la propietaria del establecimiento de comercio “Taberna Barlovento Chinácota”. De otra parte, la acción se interpuso en contra del municipio de Chinácota y la Inspección de Policía de Chinácota, que, mediante actos del 5