CC - T-518-2024

T-518-24REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SENTENCIA T-518 DE 2024

Referencia: Expediente T10.329.915

Acción de tutela instaurada por Samuel en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

Magistrada sustanciadora: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D.C., 6 de diciembre de 2024.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Diana Fajardo Rivera y Natalia Ángel Cabo -quien la presidey el magistrado Juan Carlos Cortés González, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y en los artículos 32 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA.

Esta decisión se adopta en el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Sexto Penal Municipal con funciones de conocimiento de Neiva (Huila) y el Juzgado Quinto Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Neiva (Huila)[1] en el marco de la acción de tutela promovida por Samuel en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

En el presente caso, la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela en la que el señor Samuel, mediante apoderado, alegó la vulneración de sus

derechos fundamentales al debido proceso, petición, igualdad, mínimo vital, seguridad social y salud. El conflicto surgió cuando la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se negó a corregir la fecha y el lugar de nacimiento en el dictamen de pérdida de capacidad laboral del accionante, lo que le impidió tramitar su pensión de invalidez ante la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.

El juez de primera instancia negó las pretensiones por considerar que el error le era atribuible al accionante, no se evidenciaba un perjuicio irremediable y, por tanto, existían otros mecanismos judiciales disponibles.Esta decisión fue confirmada por el juez de segunda instancia, que además señaló que el error llevaba más de cuarenta años sin corregirse.

La Corte concluyó que la acción de tutela cumplía con los requisitos de procedibilidad y analizó el fondo del caso. Para ello, identificó el siguiente problema jurídico: ¿Vulnera una entidad que cumple funciones públicas los derechos al debido proceso e igualdad de un ciudadano al negarse a corregir un dictamen de pérdida de capacidad laboral con base en un error formal que no afecta sustancialmente el dictamen, y que impide el reconocimiento de una pensión de invalidez?

La Corte analizó la naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez, el alcance del derecho al debido proceso administrativo, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, y la importancia de aplicar el enfoque interseccional en la evaluación de sujetos de especial

protección constitucional. Reiteró que el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal obliga a las entidades administrativas a eliminar barreras formales que impidan el disfrute de derechos fundamentales, especialmente cuando se trata de adultos mayores, personas en situación de discapacidad y pobreza moderada, como en el caso del señor Samuel.

Al resolver el caso concreto, la Corte concluyó que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez vulneró el derecho al debido proceso y a la igualdad material del accionante al negarse a corregir la fecha y el lugar de nacimiento en el dictamen de pérdida de capacidad laboral, a pesar de que la incongruencia no afectaba el fondo del dictamen ni el derecho a la pensión de invalidez. Esta negativa, basada en aspectos meramente formales, creó un obstáculo irrazonable para el acceso del accionante a su pensión de invalidez que no tuvo en cuenta las circunstancias particulares del accionante.

1. CUESTIÓN PREVIA

En observancia de la Circular Interna No. 10 de 2022 de la Presidencia de la Corte Constitucional sobre la anonimización de nombres en las providencias disponibles al público, la Sala dispuso que la presente providencia fuera presentada en dos ejemplares. Uno, con el nombre real y la información completa de las partes involucradas en este caso, y otro, presentado al público, con nombres ficticios. La razón para anonimizar el nombre de las partes es que en el fallo aparece información sobre la historia clínica del accionante.

2. ANTECEDENTES

1.1. Hechos y pretensiones[2]

1. El 30 de noviembre de 2023 la Junta Nacional de Calificación de Invalidez expidió el dictamen de determinación de origen y/o pérdida de

2. ANTECEDENTES

1.1. Hechos y pretensiones[2]

1. El 30 de noviembre de 2023 la Junta Nacional de Calificación de Invalidez expidió el dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional en el que determinó que, debido a sus diagnósticos de espondilolistesis, glaucoma primario de ángulo abierto, lumbago no especificado, mialgia y trastorno de la refracción, la pérdida decapacidad laboral del señor Samuel era del 54,06%. Dicha decisión le fue notificada el 4 de diciembre de 2023.

2. El accionante aseguró que, al acercarse a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. (en adelante, Porvenir), con el fin de adelantar los trámites para el reconocimiento de su pensión de invalidez, la entidad encontró una discordancia entre la fecha y el lugar de nacimiento registrados en su cédula de ciudadanía y su registro civil. Esta inconsistencia le impidió radicar los documentos para iniciar el proceso. Así, en el caso del primer documento aparecía que nació el 30 de agosto de 1958 en el municipio de Puracé (Cauca), mientras que en el segundo se señalaba que había sido el 30 de septiembre de 1958 en el municipio de Pitalito

(Huila).

3. Con el fin de solucionar este inconveniente, el señor Samuel adelantó las gestiones necesarias ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, de

tal forma que, el 29 de febrero de 2024, esta entidad expidió una contraseña que modificó la fecha y lugar de nacimiento y los hizo coincidir con la información que figuraba en el registro civil de nacimiento.

4. El 1 de marzo de 2024 el accionante solicitó a la Junta Nacional de Calificación la corrección del dictamen en relación con la fecha y el lugar de nacimiento.

5. El 4 de marzo de 2024, la entidad accionada negó por extemporánea la petición del señor Samuel. Argumentó que (i) el término legal para las solicitudes de corrección venció el 7 de diciembre de 2023, esto es, tres días después de efectuada la notificación de la decisión, (ii) no existe discordancia alguna entre la información que aparece en el dictamen de pérdida de capacidad laboral y la que está registrada en la cédula que el señor Samuel aportó al expediente, (iii) la disconformidad mencionada por el ciudadano en su solicitud no es un error atribuible a la Junta, lo que hace improcedente la solicitud de corrección y (iv) la solicitud no es meramente formal sino que tiene incidencia en el fondo del dictamen.

6. Con fundamento en estos hechos, el 20 de marzo de 2024 el señor Samuel solicitó el amparo de sus derechos de petición, igualdad, mínimo vital, seguridad social, debido proceso y salud. Adicionalmente, pretendió que se ordene a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (i) corregir la información del lugar y fecha de nacimiento de acuerdo con la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento y (ii) emitir y notificar un nuevo dictamen.

1.2. Actuación procesal en el trámite de tutela

7. El Juzgado Sexto Penal Municipal con funciones de conocimiento de

ciudadanía y el registro civil de nacimiento y (ii) emitir y notificar un nuevo dictamen.

1.2. Actuación procesal en el trámite de tutela

7. El Juzgado Sexto Penal Municipal con funciones de conocimiento de Neiva (Huila), mediante auto del 8 de marzo de 2024, admitió la acción de tutela en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y vinculó de manera oficiosa a Porvenir, dado el interés que podría tener en el asunto[3].1.3. Contestación de la tutela

Respuesta de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez[4]

8. La Junta Nacional de Calificación de Invalidez solicitó negar la acción de tutela. Además de reiterar los argumentos contenidos en la respuesta al derecho de petición (ver par. 6), la Junta señaló que, (i) los dictámenes de calificación solo pueden ser cuestionados ante la jurisdicción laboral y (ii) acceder a las pretensiones del accionante implicaría una modificación sustancial de la decisión, puesto que el cambio en el lugar de nacimiento puede influir en las prestaciones económicas a las que pueda tener derecho una persona.

Respuesta de Porvenir[5]

9. Porvenir solicitó su desvinculación del proceso, argumentó que no existe ninguna solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez iniciada por el accionante. Agregó que, en todo caso, aún si el trámite se hubiese iniciado, el señor Samuel no cuenta con ninguna cotización en los últimos tres (3) años y que la tutela interpuesta desconoce el carácter subsidiario de la acción constitucional.

1.4 Fallo de primera instancia[6]

10. Mediante sentencia del 21 de marzo de 2024, el Juzgado Sexto Penal Municipal con funciones de conocimiento de Neiva negó por improcedente

la acción constitucional.

1.4 Fallo de primera instancia[6]

10. Mediante sentencia del 21 de marzo de 2024, el Juzgado Sexto Penal Municipal con funciones de conocimiento de Neiva negó por improcedente el amparo solicitado. La autoridad judicial explicó que la acción de tutela no puede ser utilizada como herramienta para subsanar la negligencia de las partes, especialmente cuando es “claro que no hay trasgresión de derecho alguno, y adicional a ello se cuenta con otro mecanismo de defensa idóneo para resolver el contratiempo al cual se encontraba expuesto”[7]. Agregó que no hay ninguna conducta que pueda ser endilgada a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y que, por el contrario, esta dio una respuesta oportuna al requerimiento presentado.

1.5. Impugnación del fallo de primera instancia[8]

11. El 1 de abril de 2024, el abogado del señor Samuel apeló la decisión de primera instancia. Argumentó que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez intentó inducir a error a la autoridad judicial. Adicionalmente, señaló que el accionante es una persona en situación de discapacidad, por lo que el análisis de subsidiariedad debió ser flexible. En cuanto al fondo del asunto, reconoció que se trató de un error inicialmente atribuible a la Registraduría y no a la Junta, pero enfatizó en que este fue descubierto después de emitido el dictamen y por eso era necesaria su corrección. El

apoderado destacó que la corrección solicitada no influye en el reconocimiento de la pensión de invalidez, pero si le ha impedido solicitarla, ya que Porvenir se negó a recibir sus documentos hasta que coincidieran los datos del documento de identidad y el dictamen de pérdida de capacidadlaboral. Adjuntó su historia laboral con los últimos aportes realizados ante Porvenir.

12. El 7 de mayo de 2024 el Juzgado Quinto Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Neiva confirmó la decisión impugnada.

Consideró que el accionante cuenta con un medio judicial idóneo para cuestionar el dictamen ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, dado que no probó la existencia de un perjuicio irremediable y, adicionalmente, en su momento no hizo uso del término legal que permitía solicitar la corrección directamente ante la Junta Nacional de Calificación. Igualmente, señaló que la discrepancia mencionada por el accionante existía desde 1981, cuando se emitió su cédula de ciudadanía, por lo que el señor Samuel dispuso de más de cuarenta años para detectar y corregir el error.

1.6. Actuaciones surtidas en el trámite de revisión ante la Corte Constitucional

13. Mediante auto del 9 de septiembre de 2024 la magistrada sustanciadora decretó las siguientes pruebas: (i) al accionante, le consultó por su situación socioeconómica, su estado de salud y las dificultades generadas por la negativa de la Junta Nacional de Calificación de corregir la

fecha y el lugar de nacimiento en el dictamen de pérdida de capacidad laboral del 30 de noviembre de 2023; (ii) a la Junta Nacional de Calificación la requirió para que remitiera información relacionada con la incidencia sustancial de la modificación del lugar o fecha de nacimiento y la procedencia de correcciones al dictamen de pérdida de capacidad laboral y (iii) a Porvenir lo requirió para que remitiera información sobre los documentos exigidos para iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez, la incidencia sustancial de la falta de correspondencia entre la fecha y lugar de nacimiento que aparece en la cédula y en el dictamen y, finalmente, las consultas o trámites adelantados por el señor Samuel de los que se tenga registro.

14. El día 11 de septiembre de 2024 la Junta Nacional de Calificación de Invalidez remitió respuesta e informó, en relación con el impacto que tenía en el dictamen acceder a la corrección solicitada por el accionante, que las decisiones de la Junta son de carácter obligatorio y generan responsabilidad solidaria en los integrantes de la misma si los dictámenes generan algún

perjuicio. En este sentido, afirmó que:

“no puede ser desconocido para ningún juez de la República que cualquier modificación que se realice en la fecha de nacimiento de una persona puede influir positiva o negativamente en las prestaciones económicas a las que eventualmente pueda tener derecho o no esa persona, y no se trata, entonces, solamente de cambiar un número en el dictamen emitido, pues si así no fuera, que un simple número otorgue o niegue derechos a una persona, el fondo de pensiones

Porvenir no hubiera señalado a su afiliado la irregularidad que observó al estudiar la documentación que presentó su apoderado judicial para el reconocimiento de la pensión de invalidez” (énfasis en el original) [9].

15. Adicionalmente, señaló que acceder a la pretensión dejaría en un “limbo jurídico” las actuaciones surtidas entre el año 2022 y 2023 por Seguros de vida Alfa y la Junta Regional de Calificación de Invalidez delHuila. En relación con los otros interrogantes, precisó que (i) la Junta está facultada para corregir de oficio los dictámenes siempre y cuando ello no implique una modificación de fondo y se haga dentro de los tres días siguientes a la notificación del dictamen y (ii) no es competencia de la Junta informar el alcance que la normativa que regula el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez pueda tener. Finalmente, reiteró que es el juez laboral el competente para conocer las pretensiones del señor

Samuel[10].

16. Por su parte, el día 12 de septiembre de 2024 el señor Samuel, a través de su apoderado, dio respuesta a las preguntas formuladas en el auto de pruebas e informó lo siguiente: (i) no aprendió a leer ni escribir pues debido a su situación socioeconómica abandonó sus estudios a temprana edad, (ii) sufre varias patologías a nivel lumbar y ocular que le generan un dolor crónico, dificultan su movilidad y afectan su agudeza visual y (iii) el 25 de julio de 2024 Porvenir reconoció la pensión de invalidez y realizó el

pago correspondiente. Sin embargo, especificó que antes de que eso sucediera, tuvo serias dificultades económicas que impidieron que tuviera una fuente de ingreso, viviera en un solo lugar y siguiera proporcionando estudio a sus hijas quienes, de hecho, tuvieron que velar por su manutención junto con su esposa[11].

17. Por último, Porvenir remitió respuesta extemporánea el día 18 de septiembre de 2024 a las preguntas formuladas por esta Corte e informó que: (i) la certeza de la fecha de nacimiento de los afiliados y beneficiarios es de vital importancia para el reconocimiento pensional pues tiene incidencia en el cálculo actuarial que las aseguradoras realizan y es una exigencia del Ministerio de Hacienda, (ii) el señor Samuel se acercó por primera vez en enero de 2024 para radicar la solicitud de pensión de invalidez, sin embargo, al identificarse la diferencia en la fecha de nacimiento se le requirió el ajuste y (iii) una vez realizada la corrección en la cédula de ciudadanía y radicados todos los soportes, se aprobó la pensión de invalidez en modalidad de renta vitalicia a favor del señor Samuel desde el 30 de julio de 2024[12].

3. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

2.1. Competencia

18. Esta Sala de Revisión es competente para revisar la sentencia proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86, inciso 3°, y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

2.2. Presentación del asunto objeto de revisión y formulación de los problemas jurídicos

en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

2.2. Presentación del asunto objeto de revisión y formulación de los problemas jurídicos

19. El señor Samuel, a través de apoderado judicial, interpuso una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos de petición, igualdad, mínimo vital, seguridad social, debido proceso y salud presuntamentevulnerados por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Según el accionante, la afectación ocurrió cuando la entidad accionada se negó a corregir la fecha y el lugar de nacimiento del dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido por ese organismo el 30 de noviembre de 2023, pues esto supuso un obstáculo para iniciar el trámite de reconocimiento de pensión de invalidez ante Porvenir.

20. La Junta Nacional de Invalidez señaló en la contestación de la tutela que esta era improcedente y que la solicitud tenía incidencia en el contenido sustancial del dictamen de calificación de invalidez y que el término legal para solicitar la corrección había vencido. De otro lado, Porvenir alegó que la tutela no cumplía con el presupuesto de subsidiariedad pues el actor no probó la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

21. El juez de primera instancia negó la tutela por improcedente.

Consideró que la corrección solicitada estaba relacionada con el descuido del accionante y no de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, y que el mecanismo adecuado para cuestionar el dictamen era el proceso ordinario

laboral. Esta decisión fue confirmada por el juez de segunda instancia, quien argumentó que el accionante no probó un perjuicio irremediable y no tomó medidas para corregir el error durante 40 años, además de señalar que, de acceder a las pretensiones, la Junta tendría adelantar nuevas gestiones por un error que no le era atribuible.

22. En sede de revisión, la Corte conoció que la pensión de invalidez fue concedida por Porvenir al señor Samuel a partir del 30 julio de 2024. Sin embargo, no se tuvo noticia que el error en la fecha y lugar de nacimiento que consta en el dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez hubiera sido corregido.

23. Con fundamento en lo anterior, la Sala, primero, estudiará la procedencia de la acción de tutela y, en caso de encontrarla acreditada, se pronunciará sobre el debate constitucional derivado del siguiente problema jurídico: ¿una entidad privada que cumple funciones públicas viola los derechos de debido proceso e igualdad al no aplicar el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal?

24. El derecho a la igualdad material se abordará en el presente caso con fundamento en el principio iura novit curia[13] a fin de adecuar la determinación correcta del derecho tratándose de sujetos de especial protección constitucional.

25. En consecuencia, para resolver este problema jurídico, la Sala se pronunciará en primer lugar respecto de la naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez. En segundo lugar, se referirá al alcance del

derecho al debido proceso y el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal en los trámites administrativos. Luego, hará un breve recuento sobre el enfoque de interseccionalidad en el caso de personas de escasos recursos que no saben leer ni escribir para, por último, con base en esas consideraciones, abordar el estudio del caso concreto.2.3. Análisis de procedencia de la acción de tutela

26. En esta oportunidad se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela, esto es, legitimación por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad. A continuación, se analizarán en detalle estos presupuestos.

27. El requisito de legitimación en la causa por activa se encuentra satisfecho[14]. El artículo 86 de la Constitución establece que toda persona puede interponer acción de tutela “por sí misma o por quien actúe a su nombre”. En este caso, se satisface este requisito porque el señor Samuel, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales. El apoderado judicial se encuentra debidamente acreditado[15].

28. La legitimación en la causa por pasiva también se encuentra satisfecha[16]. En este caso, este requisito se cumple en relación con la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, pues es una entidad del orden nacional que forma parte del sistema general de seguridad social y que cumple una función pública al momento de calificar la pérdida de capacidad laboral. Además, es la institución a la que el accionante atribuye la violación de sus derechos fundamentales.

29. La Sala también encuentra que se cumple el requisito de inmediatez[17]. Lo anterior, pues la tutela se instauró en un plazo razonable.

En efecto, la actuación que podría estimarse como presuntamente violatoria

de sus derechos fundamentales.

29. La Sala también encuentra que se cumple el requisito de inmediatez[17]. Lo anterior, pues la tutela se instauró en un plazo razonable.

En efecto, la actuación que podría estimarse como presuntamente violatoria de los derechos del señor Samuel sucedió el 4 de marzo de 2024, fecha en la cual la Junta Nacional de Calificación de Invalidez contestó de manera desfavorable el derecho de petición elevado por el accionante en el que solicitaba la corrección de la fecha y el lugar de nacimiento del dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido el 30 de noviembre de 2023. Por su parte, la acción de tutela se presentó el 7 de marzo de 2024[18], de manera que transcurrieron alrededor de tres días desde que la institución accionada incurrió en la presunta vulneración a los derechos fundamentales del señor Samuel[19].

30. Por último, el requisito de subsidiaridad también se cumple[20]. Si bien, por regla general, el artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015[21] dispone que las controversias originadas en los dictámenes emitidos por las juntas de calificación que se encuentran en firme deben ser dirimidas por la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte la acción de tutela debe proceder de manera excepcional cuando: (i) el medio ordinario de defensa carece de idoneidad o eficacia dadas las particularidades de la situación, caso en el que

procede como mecanismo definitivo o, (ii) cuando se pretende evitar la materialización de un perjuicio irremediable, caso en el que la tutela procede forma transitoria. Respecto a la determinación de la idoneidad del mecanismo judicial, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado quedebe realizarse a partir de un análisis que atienda a las particularidades del caso y no solamente de forma general y abstracta[22].

31. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis del requisito de subsidiariedad debe flexibilizarse cuando estén involucrados los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional, como son las personas en situación de discapacidad[23] y las personas de la tercera edad[24]. En ese sentido, la Corte ha considerado que las cargas y los tiempos del proceso ordinario tienden a hacerlo ineficaz para la protección de los derechos fundamentales, por lo cual la intervención del juez constitucional al materializar un tratamiento diferencial está justificada[25].

32. En consonancia con lo anterior, la tutela presentada por el señor Samuel es procedente como mecanismo definitivo, ya que el proceso ordinario laboral no resulta eficaz para amparar oportunamente sus derechos, por al menos tres razones. En primer lugar, el accionante se encuentra en una condición de vulnerabilidad debido a su situación económica, lo cual se evidencia en su clasificación en el Sisbén en el grupo B4 (pobreza moderada) y en el hecho de que no sabe leer ni escribir, además

de no contar con ningún ingreso adicional aparte de la recientemente reconocida pensión de invalidez, según lo señalado en las respuestas remitidas por su apoderado judicial al auto de pruebas. En segundo lugar, el accionante se encuentra en una situación de vulnerabilidad por su estado de salud, ya que presenta afectaciones lumbares y oculares que le han generado una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, según el dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido el 30 de noviembre de 2023 por la entidad accionada. Finalmente, el accionante es un adulto mayor.

33. Por lo expuesto, la Sala de Revisión estima que la acción de tutela interpuesta es procedente para solicitar la protección de los derechos fundamentales de petición, igualdad, mínimo vital, seguridad social, debido proceso y salud del señor Samuel.

2.4. Naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez

34. La naturaleza de las juntas de calificación de invalidez fue definida inicialmente por los artículos 42 y 43 de la ley 100 de 1993. En particular, el artículo 43 establecía que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez tenía sede en la ciudad de Bogotá y estaba integrada por miembros designados por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

Adicionalmente, señalaba que el gobierno nacional era el encargado de regularla y que los integrantes de tal junta no tenían el carácter de servidor público.

35. A través de la sentencia C-1002 de 2004 la Corte se declaró inhibida

para conocer una demanda contra estos artículos por ineptitud sustantiva de la misma. Sin embargo, en dicha providencia afirmó:“Debido a su creación legal, a la definición de su estructura también por fuente legislativa, a la naturaleza de las funciones que desempeñan y a que su competencia se restringe exclusivamente al desarrollo de esa función, sin que sea posible modificar tales aspectos con base en la iniciativa privada, las juntas de calificación de invalidez son órganos del sistema nacional de riesgos profesionales y no entes privados”[26].

36. En virtud de esas características, en ese momento la Corte concluyó que “las juntas de calificación de invalidez son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares”[27].

37. Luego, con la expedición de la Ley 1562 de 2012, específicamente su artículo 16, la legislación sobre la naturaleza jurídica de estas juntas cambió.

Se estableció que son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro. En línea con esto, el artículo 19 de esa misma norma precisó que los integrantes de las juntas serán particulares que ejercen una función pública, Al respecto, en la sentencia C-914 de 2013 la Corte analizó la exequibilidad de la nueva legislación, retomó las consideraciones de la sentencia C-1002 de 2004 y

definió que las juntas de calificación de invalidez son entidades que hacen parte de la administración pública del orden nacional y a las cuales les incumbe el ejercicio de la función pública al momento de calificar la pérdida de capacidad laboral. Bajo ese entendido, esta Sala comprende que las juntas de calificación de invalidez, y en particular la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, son entidades a las que, al ejercer función pública, les son exigibles las garantías del derecho al debido proceso, tal como reconoció la jurisprudencia constitucional—entre muchas otras—en la sentencia T-702 de 2014.[28].

2.5. El principio de prevalencia de lo sustancial sobre la forma como una manifestación del debido proceso administrativo

38. El derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, se originó en el constitucionalismo liberal clásico como un límite al ejercicio arbitrario del poder estatal, inicialmente aplicable a procesos penales que podían restringir la libertad física. Con el tiempo, esta garantía se amplió a todos los procesos judiciales, así como a actuaciones administrativas[29] y relaciones entre particulares[30], especialmente en casos de indefensión o subordinación. La Corte ha señalado que esta garantía es un pilar del estado social de derecho, fundamental para mantener la armonía social y promover un orden político, económico y social justo[31].

39. En el caso del debido proceso que deben atender las entidades administrativas, la jurisprudencia constitucional ha precisado que es un derecho fundamental de aplicación inmediata y de carácter “inexcusable”.

Eso supone que, sin importar la jerarquía, el sector o el nivel de lainstitución involucrada, estas están en la obligación de respetar las pautas que de aquel se derivan so pena de contraria el orden constitucional y generar una afectación a los derechos fundamentales de las personas implicadas[32].

40. Lo anterior, dado que el respeto de esta garantía está íntimamente ligado con el adecuado funcionamiento de la administración, la validez de las decisiones adoptadas, el respeto de la seguridad jurídica y el derecho de defensa de la ciudadanía[33].

41. En desarrollo de lo anterior, la Corte identificó una serie de características oponibles a los entes administrativos como manifestación d