CC - T004-2019

Sentencia T-004/19

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN EL MARCO DE PROCESOS DE ACCIONES POPULARES-Contradicción, congruencia y colaboración en el cumplimiento del fallo

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR ACAECIMIENTO

DE UNA SITUACION SOBREVINIENTE-Configuración REVISION EVENTUAL DE LAS SENTENCIAS DE ACCION POPULAR-No es requisito para la procedencia de la acción de tutela contra las providencias de acción popular Esta Corporación ha señalado que no constituye, necesariamente, una vía judicial idónea que pueda activarse de manera directa para obtener la protección de derechos fundamentales, y que su consagración en la ley en modo alguno obstaculiza la procedibilidad de la acción de tutela ACCION POPULAR-Alcance JUEZ DE ACCION POPULAR-Puede proferir fallos ultra y extra petita para salvaguardar derechos colectivos, según jurisprudencia del Consejo de Estado ACCION POPULAR-Es válida la expedición de sentencias con congruencia flexible siempre que se conserve una relación mínima con la causa petendi JUEZ DE ACCION POPULAR-Deber de integrar debidamente el contradictorio ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Vulneración del debido proceso, por cuanto autoridad judicial dictó órdenes sin que los accionantes hubieran sido vinculados al proceso

Referencia: Expediente T-6.871.419

Acciones de tutela interpuestas por el

Departamento Nacional de Planeación y otros contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó1. 1 La actuación está integrada por ocho acciones de tutela, que el juez de primera instancia acumuló para resolverlas en una sola decisión. Los expedientes acumulados por el a quo fueron los siguientes: i) acción de

Magistrado ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D.C., quince (15) de enero de dos mil diecinueve (2019) La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, la magistrada Diana Fajardo Rivera y el magistrado Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, se dispone a proferir la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido, en primera instancia, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 4 de diciembre de 2017, revocado íntegramente en sentencia del 25 de abril de 2018, dictada por la Sección Cuarta de la misma Corporación, dentro de las acciones de tutela promovidas por el Departamento Nacional de Planeación, junto con otras entidades y funcionarios del Estado, en contra del Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó. El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante auto proferido el 27 de julio de 2018, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete2.

I. ANTECEDENTES Este expediente se compone de ocho acciones de tutela interpuestas por varias

entidades y funcionarios del Estado, todas ellas contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó.

Los accionantes son: i) el Departamento Nacional de Planeación, junto con la señora Amparo García Montaña, que actuó como Directora de Vigilancia de las Regalías de dicha entidad; ii) el Ministerio de Minas y Energía; iii) el señor tutela No. 2017-01463 presentada por el Ministerio de Minas y Energía; ii) acción de tutela No. 2017-01890 presentada por Elkin Palacios; iii) acción de tutela No. 2018-02112 presentada por el Ministerio del Interior; iv) acción de tutela No. 2017-01916 presentada por Simón Gaviria Muñoz; v) acción de tutela No. 201701878 presentada por Silvana Beatriz Habid Daza; vi) acción de tutela No. 2017-01874 presentada por Germán Arce Zapata; vii) acción de tutela No. 2017-02052 presentada por Teófilo Cuesta Borja; viii) y acción de tutela No. 2017-01896 presentada por el Departamento Nacional de Planeación y Amparo García Montaña.

En todas estas, las autoridades judiciales accionadas fueron el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó. 2 La Sala de Selección Número Siete estuvo integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y por el magistrado Alberto Rojas Ríos. Germán Arce Zapata, exrepresentante legal del mismo Ministerio, a título personal; iv) el señor Elkin Palacios, en su condición de Alcalde Municipal

del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó; v) el Ministerio del Interior; vi) el señor Simón Gaviria Muñoz, Ex Director Nacional de Planeación, a título personal; vii) la señora Silvana Beatriz Habid Daza, presidenta de la Agencia Nacional de Minería, a título personal; y viii) el señor Teófilo Cuesta Borja, Director de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (Codechocó), a título personal. Estos accionantes acudieron al amparo constitucional con un propósito común: proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados a raíz de las decisiones tomadas por las autoridades judiciales accionadas, dentro del proceso de acción popular No. 2009-00211-00 promovido por el señor José Darío Córdoba Tello en contra del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, así como en su posterior trámite de incidente de desacato. Dada la unidad de materia que presentaban todas estas acciones de tutela, la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió, mediante autos del 23 y 31 de agosto, 20 de septiembre y 25 de octubre de 2017, acumularlas en un solo proceso, para que fueran falladas en una misma sentencia, como en efecto sucedió3.

1. Hechos De conformidad con el relato efectuado por los tutelantes en sus demandas, los hechos que dieron lugar a la presente acción de tutela son, en síntesis, los

siguientes:

1. El señor José Darío Córdoba Tello interpuso una acción popular en contra del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó. Por medio de este mecanismo judicial, pretendía que se ordenara al ente territorial que adoptara medidas encaminadas a obtener el cese de la minería ilegal en el mencionado municipio, que, en criterio del actor, ocasionaba graves daños al medioambiente en la zona. También, que se le ordenara a la Corporación Autónoma Regional del Departamento adelantar los procesos sancionatorios correspondientes, para imponer multas a quienes ejercían esta clase de minería4.

2. El proceso fue avocado por el Juzgado 5° Administrativo de Descongestión de Quibdó, que, en auto del 16 de abril de 2009, admitió la demanda y vinculó, de manera oficiosa, al Ministerio de Minas y Energía y al Instituto Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas–. 3 Cno 5, fls. 1 y ss. 4 Cno 19, fls. 3 y ss.

3. Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2013, dicho juzgado accedió de manera parcial a las pretensiones del demandante.

Bajo la óptica de la protección del derecho colectivo a un ambiente sano de los habitantes de Cantón de San Pablo, ordenó al Ministerio de Minas –como líder y coordinador–, a la Agencia Nacional de Minería, a Ingeominas y a la administración municipal que procedieran a “establecer un manual, guía, protocolo o circular, que compile las disposiciones trascendentales que

permitan controlar e identificar acciones en contra de la minería ilegal que afecta el municipio, defina procedimientos, competencias, canales de comunicación y colaboración entre las entidades relacionadas con el sector, para hacer frente a este flagelo (…) ”. Además, solicitó a la Personería y a la Procuraduría Ambiental y Agraria la conformación de un comité de apoyo técnico y de seguimiento a la decisión5. La sentencia fue objeto de recurso de apelación por las entidades demandadas.

4. Mediante decisión de segunda instancia, proferida del 25 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo del Chocó modificó el fallo proferido por el a quo. Allí, resolvió “adoptar los principios de interpretación, derecho, ponderación y los criterios de interpretación para la protección del medio ambiente sano (…)”. Por ello, declaró a las entidades demandadas y vinculadas a la actuación “administrativa y extracontractualmente responsables” por la vulneración de los derechos colectivos invocados. En consecuencia, adoptó, entre otras, las siguientes medidas: i) Ordenó el cese inmediato y definitivo de la explotación minera mecanizada de oro en el municipio de Cantón de San Pablo, Chocó. ii) Con cargo a las entidades condenadas, ordenó la realización, por parte de la Universidad Tecnológica del Chocó, de un “estudio de impacto ambiental, minero y socioeconómico pasado, presente y futuro” en el municipio de Cantón de San Pablo, como consecuencia del ejercicio de la minería ilegal. El Tribunal condicionó todas las medidas de restablecimiento del ecosistema afectado a los resultados de dicho estudio. Además, hasta tanto el centro

educativo no emitiera su diagnóstico, prohibió a las autoridades mineras y ambientales vinculadas formular cualquier estudio de impacto ambiental y socioeconómico. iii) Ordenó a las entidades vinculadas abstenerse de tramitar concesiones mineras para la explotación de oro, hasta tanto no se diera cumplimiento a las acciones indicadas en los estudios de la Universidad Tecnológica del Chocó. iv) Ordenó al Director Nacional de Planeación y a la Dirección Nacional de Regalías del DNP iniciar las “acciones administrativas a efecto de determinar 5 Fls. 367 y ss. ibídem. el eventual costo que por concepto de regalías dejadas de percibir por el Estado colombiano y participación contractual por concesiones dejadas de percibir, debe cobrarse personalmente a los siguientes servidores y exservidores públicos Señores exMinistro (sic) de Minas y Energía, Dr. Hernán Martínez Torres, el señor exDirector (sic) de Ingeominas Dr. Mario Ballesteros Mejía y el señor exDirector (sic) General de Codechocó Dr. Héctor Damián Mosquera Benítez”. Estas determinaciones fueron adoptadas pese a que el Departamento Nacional de Planeación, ni su Director, fueron vinculados al proceso de acción popular. Tampoco se les notificó el respectivo fallo. El Tribunal dispuso que una serie de entidades, entre estas el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y varias instituciones de la fuerza pública, planearan y ejecutaran los operativos necesarios para el cumplimiento de estas determinaciones. Estas entidades tampoco fueron vinculadas al trámite de acción popular ni notificadas del fallo6.

5. Con la supresión de los despachos judiciales de descongestión de Quibdó, el

expediente fue repartido al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de dicha ciudad.

6. En el marco del seguimiento a las órdenes impartidas en el proceso de acción popular, el 10 de febrero de 2017 la Universidad Tecnológica del Chocó radicó un documento denominado “Propuesta técnica y económica para la realización de un estudio de impacto ambiental minero y socioeconómico en el Municipio de Cantón de San Pablo”. El costo de este estudio de impacto ambiental, según la estimación del propio centro educativo, ascendía a la suma de $5.021.816.146. A raíz de esto, el Juzgado requirió al Ministerio de Minas y Energía para que, en el término de diez días, efectuara el pago de esa suma. Lo anterior, sin que dicha entidad hubiera podido conocer previamente la propuesta presentada por la Universidad7.

7. El 6 de marzo de 2017, el Juzgado 1° Administrativo profirió un auto por medio del cual dio apertura al incidente de desacato y fijó, como “honorarios y gastos de la pericia” con cargo a las entidades accionadas (Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Minería, Codechocó y Alcaldía de Cantón de San Pablo), la suma antes dicha, esto es, $5.021.816.1468. De este auto, no se surtió la notificación por estado con el lleno de los requisitos del artículo 201 del CPACA, esto es, no se envió el mensaje de datos a las direcciones electrónicas suministradas. 6 Cno 15, fls. 42 y ss. La sentencia contiene 20 órdenes. Aquí se efectúa un resumen de las más relevantes

para efectos del debate constitucional que corresponde resolver. Cabe agregar también que el 15 de julio de 2015 el Tribunal aclaró la sentencia, en el sentido de señalar que las alusiones a Ingeominas y al Servicio Geológico Colombiano debían entenderse referidas a la Agencia Nacional de Minería. 7 Fls. 156 y ss. ibídem. 8 Cno 2, fls. 27 y vto. El 27 de abril siguiente, el juez puso en conocimiento del Departamento Nacional de Planeación el inicio de este trámite incidental y lo requirió para el cumplimiento de las órdenes expedidas en relación con esa entidad. Por indebida notificación, y por la violación al derecho de contradicción frente a la propuesta de la Universidad Tecnológica del Chocó, el Ministerio de Minas y la Agencia Nacional de Minería presentaron incidentes de nulidad en el marco del trámite de desacato. De la misma manera, procedieron el DNP y el Ministerio del Interior, bajo el alegato de no haber sido vinculados a la acción popular. Sin embargo, estos incidentes fueron rechazados en auto del 17 de abril de 2017, en el que, de paso, se condenó en costas a los organismos que los propusieron. Los recursos de apelación presentados contra esta última providencia también fueron rechazados9. Mediante autos subsiguientes, el Despacho requirió a las distintas entidades involucradas para que certificaran el cumplimiento de la orden del auto de apertura, y al comité de verificación designado para que rindiera cuentas acerca del acatamiento general del amparo popular. El 5 de junio de 2017 se celebró, por convocatoria de la misma autoridad

judicial, una audiencia de verificación de cumplimiento. En ella, las entidades accionadas propusieron la reconsideración y modificación de la propuesta económica y metodológica del centro educativo. Allí, también, el DNP insistió en su solicitud de nulidad por falta de vinculación al proceso de acción popular, circunstancia de la que igualmente se quejó el Ministerio del Interior. Sin embargo, el Juzgado negó todas estas peticiones, con el argumento de que se trataba de una orden ejecutoriada del Tribunal Administrativo del Chocó10.

8. Mediante auto del 29 de junio de 2017, Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó declaró que el señor Elkin Palacios, Alcalde Municipal del municipio de Cantón de San Pablo, el señor Germán Arce Zapata, para entonces representante legal del Ministerio de Minas, la señora Silvana Beatriz Habid Daza, presidenta de la Agencia Nacional de Minería, el señor Simón Gaviria Muñoz, para entonces Director Nacional de Planeación y la señora Amparo García Montaña, Directora de Vigilancia de las Regalías del DNP, incurrieron en desacato de la sentencia de acción popular.

A cada uno de estos funcionarios, y al señor Teófilo Cuesta Borja, Director de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó – que no fue explícitamente mencionado en la anterior declaración–, el Juzgado les impuso sanción de multa de 35 SMLMV, conmutables con tres meses de arresto11. 9 Cno 14, fls. 58 y ss. 10 Un resumen de estas actuaciones en el fl. 30 del Cno 5.

11 Cno 12, fls. 32 y ss. Finalmente, respecto de esta determinación, por medio de auto del 19 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió el grado jurisdiccional de consulta, decisión en la cual aumentó las sanciones impuestas a los incidentados12.

2. Fundamentos y pretensiones de la acción de tutela

9. Las entidades y los funcionarios públicos que intervinieron en el trámite anteriormente descrito acudieron a la acción de tutela con el propósito común de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados a raíz de las decisiones tomadas por las autoridades judiciales accionadas, dentro del proceso de acción popular No. 2009-00211-00, así como en su posterior incidente de desacato13.

10. Tutela presentada por el Ministerio de Minas y Energía El Ministerio de Minas y Energía, por medio de su apoderado, cuestionó la indebida notificación del auto del 6 de marzo de 2017, por medio del cual el juzgado accionado dio apertura al incidente de desacato y fijó “honorarios y gastos de la pericia”. Esto por cuanto la autoridad judicial omitió enviar el respectivo mensaje de datos para notificar a las partes de la mencionada providencia, aunque sí lo hizo, posteriormente, para requerir el pago de la suma de dinero fijada por la Universidad Tecnológica del Chocó. Pidió, en consecuencia, dejar sin efectos el mencionado auto, así como aquel proferido el 17 de abril del mismo año, que negó la nulidad peticionada dentro del

proceso. Sin embargo, el Ministerio también atacó la sentencia de acción popular proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, y solicitó su “aclaración”, dado que, en su criterio, esta “impuso” a las entidades demandadas que el estudio de impacto ambiental fuese llevado a cabo por una universidad en particular, y no, por ejemplo, con auxiliares de la justicia debidamente inscritos o con la participación de otras instituciones14.

11. Tutela presentada por Simón Gaviria Muñoz El señor Gaviria se quejó por la sanción que se le impuso en el incidente de desacato, sin que a él, como tampoco a la entidad que dirigía, se les hubiese vinculado en ningún momento a la respectiva acción constitucional. Precisó, además, que la orden dada al DNP por el Tribunal Administrativo del Chocó se consignó en una sentencia que no le fue notificada, y de la cual tuvo 12 Fls. 43 y ss. ibídem. Posteriormente, el señor Gaviria y la señora García acreditaron el pago de la sanción, por lo que esta les fue extinguida. 13 Un resumen esquemático de sus intervenciones a fl. 5 y ss., cno 5. 14 Cno 2, fl. 20. conocimiento cuando se dictó el auto de apertura del mencionado incidente.

Las autoridades judiciales, además, lo sancionaron sin tener en cuenta que se desvinculó del DNP dos semanas después de conocer el fallo del Tribunal. El tutelante solicitó, en consecuencia, dejar sin efectos la orden impartida al Departamento Nacional de Planeación en la sentencia del 25 de febrero de

2015, así como las decisiones que lo sancionaron por desacato. También, que se ordene la devolución de la suma que tuvo que cancelar a título de multa15.

12. Tutela presentada por Teófilo Cuesta Borja, director de Codechocó El señor Cuesta señaló que las decisiones que lo sancionaron por desacato fueron desproporcionadas y, por lo tanto, solicitó que sean dejadas sin efecto.

Señaló que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta las actuaciones que desplegó para el cumplimiento de la sentencia de acción popular. Igualmente, que al fijar un término de diez días para pagar la cuantiosa suma de dinero exigida por la Universidad Tecnológica del Chocó, los jueces del desacato desconocieron las normas presupuestales para la destinación de recursos públicos, en lo que se refiere al pago de sentencias judiciales16.

13. Tutela presentada por Silvana Beatriz Habid Daza, presidenta de la Agencia Nacional de Minería La señora Habid también atacó las sanciones impuestas por las autoridades judiciales accionadas y solicitó que se dejen sin efecto. Adujo que no se acreditaron, allí, los elementos de la responsabilidad objetiva y subjetiva que concurrían en su caso, razón por la cual se incurrió en falta de motivación.

También señaló que la decisión que resolvió el grado de consulta desconoció el principio de la non reformatio in pejus17.

14. Tutela presentada por el Ministerio del Interior El Ministerio del Interior, por medio de su apoderado, adujo que no fue debidamente vinculado al proceso de acción popular y que, por esa razón, en

la audiencia de verificación convocada por el juzgado accionado dentro del trámite de desacato, solicitó la nulidad del proceso, como de igual forma lo hicieron otras entidades; sin embargo, el juez se negó a resolver adecuadamente tal petición. Pidió dejar sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, en la que se fijaron obligaciones a cargo de la entidad, porque considera que incurrió en defecto procedimental y en violación directa de la Constitución (por violación de su artículo 29). De forma subsidiaria, solicitó dejar sin efecto las actuaciones adelantadas a partir de la expedición de dicho fallo18. 15 Cno 7, fls. 4 y ss. 16 Cno 11, fls. 2 y ss. 17 Cno 3, fls. 2 y ss. 18 Cno 8, fls. 3 y ss.

15. Tutela presentada por el Departamento Nacional de Planeación y su Directora de Vigilancia de las Regalías, Amparo García Montaña El DNP, por conducto de la Jefe de su Oficina Asesora Jurídica, junto con la señora García Montaña, Directora de Vigilancia de las Regalías de dicha entidad, atacaron, en primer lugar, la orden dirigida a la entidad por parte del Tribunal Administrativo del Chocó, en su sentencia del 25 de febrero de 2015, por haber incurrido, según ellos, en los defectos procedimental, fáctico y sustantivo. También, varios de los autos dictados en el marco del posterior incidente de desacato, particularmente, aquel que resolvió la solicitud de nulidad incoada por algunas entidades y el que se pronunció en grado jurisdiccional de consulta.

Enfatizaron, como lo hizo el señor Gaviria (exdirector de la entidad), en que no fueron notificados de la sentencia del Tribunal sino hasta el 27 de abril de

2017. También, recordaron que ni el DNP ni sus funcionarios, a ningún nivel, fueron vinculados o intervinieron en el proceso de acción popular. En el fallo, además –agregaron los actores–, nunca se tuvieron en cuenta las competencias legales del organismo, ni en la parte motiva explicó el fundamento legal y probatorio de la orden que se le impuso. Sobre las sanciones impuestas, señalaron que estas desconocieron el principio de responsabilidad subjetiva.

Solicitaron que fueran dejadas sin efectos todas las providencias judiciales cuestionadas, en lo que respecta al DNP, su ex Director General y su Directora de Vigilancia de las Regalías. Igualmente, la devolución de los dineros pagados por dichos funcionarios a título de multa19.

16. Tutela presentada por Germán Arce Zapata, exrepresentante legal del Ministerio de Minas y Energía El señor Arce señaló que el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en los defectos orgánico y procedimental, toda vez que, indebidamente, se atribuyó la competencia para conocer el grado jurisdiccional de consulta. Al ser el Tribunal la autoridad que profirió las órdenes de amparo a las distintas entidades, las sanciones –afirmó el actor– debieron ser revisadas por su superior jerárquico, es decir, el Consejo de Estado, de conformidad con el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998. También advirtió la violación al principio non reformatio in pejus por parte del Tribunal.

Indicó, además, que, al momento de ser impuesta la sanción en su contra, no se tuvieron en cuenta los trámites presupuestales que deben surtirse en las entidades públicas para fijar los gastos del estudio de impacto ambiental que ordenó el juez popular. 19 Cno 10, fls. 3 y ss. Solicitó dejar sin efecto las sanciones que las autoridades accionadas impusieron por desacato20.

17. Tutela presentada por Elkin Palacios, Alcalde del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó El señor Palacios argumentó que los jueces de la acción popular, al imponer la sanción por desacato, desatendieron los principios de responsabilidad subjetiva y proporcionalidad. Según el actor, se desconoció que la Alcaldía ha venido adelantando gestiones para combatir la minería ilegal y que su presupuesto es reducido. Solicitó dejar sin efecto las providencias que lo sancionaron por desacato21.

3. Respuestas de los accionados

18. El titular del Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó contestó la acción de tutela22. Argumentó que a las entidades condenadas en el proceso de acción popular no les queda otra opción que cumplir lo ordenado en la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó.

Precisó que para realizar el estudio de impacto ambiental fue designada únicamente la Universidad Tecnológica del Chocó. Por ello –agregó–, no es posible controvertir los gastos de ese estudio alegando una supuesta violación de derechos fundamentales. Según el juez, lo que las entidades accionantes pretenden es el desconocimiento de la sentencia proferida en el proceso de

acción popular. Indicó que el auto que fijó los gastos de la pericia, dentro del incidente de desacato, sí fue debidamente notificado por estado. Con todo, puso de presente que, mediante sentencia de tutela del 14 de septiembre de 2017, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se dejó sin efectos dicha notificación, por lo que lo procedente es declarar, en este caso, la carencia actual de objeto. Para finalizar, sostuvo que al Ministerio del Interior y al DNP la sentencia solo les exigió el cumplimiento de sus deberes legales, por lo que no tenían que ser previamente vinculados al proceso.

19. El Tribunal Administrativo del Chocó señaló que el Consejo de Estado, en su Sección Primera, ya se pronunció sobre el proceso de acción popular controvertido, mediante fallo del 6 de agosto de 2015, y no encontró, en él, violación alguna de derechos fundamentales. Sobre el trámite incidental, precisó que el dictamen a realizar por parte de la Universidad Tecnológica del Chocó resultaba indispensable y por ello se fijaron los gastos de pericia. 20 Cno 9, fls. 2 y ss. 21 Cno 4 fls. 4 y ss. 22 Cno. 2, fls. 205 y ss.

Añadió que sobre estos puntos se han presentado varias acciones de tutela, por lo que lo procedente es su rechazo por temeridad23.

20. A la acción de tutela fueron vinculadas otras entidades24, como la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Esta, por medio de su Directora de Defensa Jurídica, se refirió a la presunta violación al principio de la non

reformatio in pejus en la decisión que confirmó las sanciones por desacato. También intervino la Universidad Tecnológica del Chocó, cuyo apoderado se quejó de la renuencia de las instituciones del Estado a cumplir con la sentencia de acción popular25. Lo mismo opinó, en su intervención, el señor José Darío Córdoba Tello, actor popular en ese proceso, quien calificó la acción de tutela como un intento por torpedear la protección a la comunidad26. Igualmente, intervinieron los Procuradores 41 II Administrativo y 9° Judicial II Ambiental y Agrario del Chocó. Si bien consideraron que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pidieron determinar de manera cuidadosa si el Departamento Nacional de Planeación tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción dentro del proceso de acción popular27.

4. Decisiones objeto de revisión 4.1. Fallo de primera instancia

21. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió fallo de primera instancia, el 4 de diciembre de 201728. Al advertir que todos los tutelantes pretendían dejar sin efectos las providencias proferidas en el curso del incidente de desacato de la acción popular, concluyó que, en este puntual aspecto, se configura carencia actual de objeto. Lo anterior, por cuanto, en el marco de otra acción de tutela, la misma Corporación, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2017, dispuso dejar sin efectos todas las actuaciones adelantadas en dicho trámite incidental, a partir de la notificación de su auto de apertura, inclusive.

Dicho ello, el a quo centró su análisis en la alegada vulneración de los

derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y del derecho a la defensa del Ministerio del Interior, del Departamento Nacional de Planeación y de los ciudadanos Amparo García Montaña y Simón Gaviria Muñoz, dentro del proceso de acción popular, por 23 Cno 10, fls.109 y ss. 24 Cno 5, fls. 13 y ss. Se reseñan las más relevantes de cara a la controversia constitucional que corresponde resolver. 25 Cno 6, fls. 40 y ss. 26 Cno 2, fls. 355 y vto. El señor Córdoba Tello fue vinculado a la acción de tutela como tercero con interés. 27 Cno 6, fls. 114 y ss. 28 Fls. 1-33 vto., cno 5. su falta de vinculación a dicho trámite, tanto en primera como en segunda instancia. En este asunto, el juez de tutela de primera instancia encontró configurado el defecto procedimental y el defecto sustantivo por violación directa de la Constitución. Lo anterior, por cuanto, solo en el fallo de segunda instancia del Tribunal Administrativo, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Interior y otras entidades fueron incluidos. De resto, en el expediente de acción popular no se advierte ninguna providencia por medio de la cual estas instituciones y sus representantes legales hayan sido vinculados. Concluyó que a esas entidades se les impuso una orden en sentencia judicial, sin que se les hubiere notificado la demanda de acción popular ni las actuaciones subsiguientes, incluida la sentencia. Por tanto, nunca hicieron parte del proceso, ni pudieron controvertir las pruebas allí aportadas.

Si bien el Tribunal Administrativo del Chocó adujo que no era necesaria la vinculación de los actores a la acción popular, pues no se les impuso orden alguna, sino que, simplemente, se les exigió el cumplimiento de sus funciones legales, para la Subsección A tal argumento es inadmisible. En criterio de la primera instancia, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio del Interior el Tribunal les dio verdaderas órdenes, no exhortos. Prueba de ello es que los funcionarios de la primera entidad fueron sancionados posteriormente, por su incumplimiento. La Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado no encontró, a pesar de esta vulneración, que excluir a los accionantes mencionados de las órdenes de amparo popular fuera el remedio judicial más adecuado. Arg