CC - T097-2014

Sentencia T-097/14

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL-Caso en que Registraduría Nacional y Distrital del Estado Civil se niegan a convocar una consulta popular como parte del trámite de la iniciativa de conformar un área metropolitana, impulsada por dos alcaldes PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia Esta Corporación ha expresado en innumerables pronunciamientos, que aun cuando la acción de tutela ha sido prevista como un instrumento de defensa judicial para la protección inmediata de los derechos fundamentales, la propia Carta Política le reconoce a la misma un carácter subsidiario y residual, lo cual significa que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo éstos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Improcedencia Esta Corte, a través de abundante jurisprudencia, ha desarrollado una línea de interpretación uniforme que, en primer lugar, ratifica la regla general según la cual la acción de tutela no es el mecanismo idóneo y apropiado para controvertir actos cuya naturaleza sea general, impersonal y abstracta, resultando en estos caso improcedente, y en segundo lugar admite que, excepcionalmente, es posible acudir al mecanismo de amparo constitucional, cuando se compruebe que de la aplicación o ejecución de un acto de esta naturaleza se origina la vulneración o amenaza a algún derecho fundamental de una persona

determinada o determinable, y siempre que se trate de conjurar la posible configuración de un perjuicio o daño irremediable en los términos definidos por la jurisprudencia constitucional. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional La jurisprudencia constitucional ha establecido que cuando se trata de objetar o controvertir actos administrativos, en principio se debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la acción de tutela,salvo que el juez determine que tales mecanismos no proporcionan una eficaz y pronta protección a los derechos que se pretenden salvaguardar o se esté ante la posibilidad que se configure un perjuicio irremediable, pero en todo caso las acciones judiciales contencioso administrativas no pueden haber caducado al momento de interponerse la acción de tutela. ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Procedencia excepcional De manera consistente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que, en principio, la acción de tutela no es procedente para debatir derechos colectivos, a menos que los derechos fundamentales del demandante estén siendo vulnerados o amenazados por la afectación del derecho colectivo. De acuerdo con decantada jurisprudencia de esta corporación, cuando se pretenda solicitar el amparo de derechos fundamentales que derivan de la violación de un derecho, que en principio, puede ser concebido como colectivo, el juez constitucional debe ser especialmente cuidadoso al momento de determinar si la acción procedente es la acción popular o la acción de tutela. Así, el hecho de que

se pretenda la protección de un derecho colectivo no implica, per se, la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que pueden existir circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL-Improcedencia por ser la acción de inconstitucionalidad el mecanismo de defensa para controvertir, en abstracto, la constitucionalidad de los preceptos acusados de quebrantar la Constitución ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL-Improcedencia por tener al alcance la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para debatir la legalidad de los actos proferidos por la Registraduría Nacional y Distrital

Referencia: expediente T4.144.597

Acción de tutela instaurada por Gustavo Francisco Petro Urrego y Juan Carlos Nemocón contra la Registraduría Distrital de Bogotá.

Magistrado Ponente:

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil trece (2014) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y 54A del Acuerdo 05 de 1992, profiere la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de la sentencia del 18 de septiembre de 2013 proferida por la Subsección “A” de la Sección Cuarta del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES

1. De los hechos y la demanda 1.1. Gustavo Francisco Petro y Juan Carlos Nemocón, en su condición de Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá y Alcalde del municipio de Soacha (Cund.), respectivamente, instauraron acción de tutela contra actuaciones de la Registraduría Distrital y Nacional del Estado Civil

(Registraduría Delegada en lo Electoral), mediante las cuales se negó el trámite y convocatoria de una consulta popular para la conformación de un área metropolitana que integrara esos dos entes territoriales. Dichas actuaciones se encuentran consignadas en el oficio GSE-900-26 del 17 de junio de 2013 suscrito por los Registradores Distritales del Estado Civil María Lugarda Barrera Cuervo y Fridole Ballen Duque, y la comunicación No. 400 del 3 de julio de 2013, emitida por el Registrador Delegado en lo Electoral, Alfonso Portela Herrán. 1.2. Titularidad de la acción. Los peticionarios solicitan la protección de los derechos fundamentales a la igualdad (Art. 13) y “a la conformación de un área metropolitana (CP artículos 319 y 325) del Distrito Capital de Bogotá y del Municipio de Soacha, en su condición de personas jurídicas afectadas con dichas decisiones, así como la protección de los mismos derechos que tienen los habitantes tanto del Distrito Capital como del Municipio de Soacha”1. Sobre el particular sostienen que la violación de los derechos fundamentales que invocan se proyecta en cabeza de las personas jurídicas Distrito Capital de Bogotá y Municipio de Soacha, “pero también resultan

vulneradas con las decisiones de los Registradores (…) las personas que habitan (y habitamos) en el Distrito Capital y en el municipio de Soacha, 1 Demanda de tutela, Fol. 1. al no permitírsenos hacer efectivo nuestro derecho a hacer parte de un área metropolitana, con todos los beneficios que ello conlleva de seguridad, infraestructura, educación, acceso a servicios públicos, bienestar social, equidad social, entre otros.2” 1.3. Como fundamento de su solicitud expusieron los siguientes hechos: 1.3.1. El 14 de diciembre de 2012, invocando el artículo 5° de la Ley 128 de 1994 “Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, los peticionarios radicaron ante el Registrador Nacional del Estado Civil un proyecto para la constitución de un área metropolitana Bogotá – Soacha. 1.3.2. El 20 de diciembre de 2012, los solicitantes hicieron entrega al Registrador Nacional del documento relativo a las fuentes y los porcentajes de los aportes que harían las entidades territoriales que formarían parte del área metropolitana propuesta. 1.3.3. Al día siguiente, 21 de diciembre, dentro del término establecido en el numeral 3° del artículo 5° de la Ley 128 de 1994, la Registraduría Nacional del Estado Civil, publicó el referido proyecto en el Diario Oficial No. 48.651. 1.3.4. El 20 de mayo de 2013, los actores, con base en los plazos establecidos en la normatividad vigente para ese momento (Ley 128/94),

solicitaron a la Registraduría la expedición del respectivo acto administrativo mediante el cual se convocara a la consulta popular prevista en el trámite de un proyecto de constitución de área metropolitana, sugiriendo para su realización la fecha establecida en el calendario electoral para la elección de Congreso de la República en el año 2014. 1.3.5. Comoquiera que no hubo una respuesta a la anterior solicitud, en mayo 20 de 2013, los actores insistieron ante el Registrador Nacional del Estado Civil en su interés de que se fijara una fecha para la realización de la consulta popular con miras a la constitución del área metropolitana Bogotá-Soacha. A esta solicitud respondió la Registraduría Distrital del Estado Civil, en junio 17 de 2013, manifestando su improcedencia, toda vez que la Ley 1625 del 29 de abril de 2013, derogó la Ley orgánica 128 de 1994, y estableció que: “La presente ley no aplicará para el caso de Bogotá Distrito Capital y sus municipios conurbanos, los cuales tendrá una ley especial” (Parágrafo del artículo 1° de la Ley 1625 de 2013). 2Demanda de tutela, Fol. 6. Puso de presente la Registraduría, que el artículo 39 del nuevo estatuto (L. 1625 de 2013) prevé un “Régimen especial para Bogotá y Cundinamarca”, el cual será definido por la ley mediante reglas especiales “a las cuales se sujetaría la conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes del departamento de Cundinamarca”. De ahí, la

improcedencia de la solicitud de fijar fecha para la consulta popular. 1.3.6. En vista de la anterior respuesta, el 25 de junio de 2013, el Alcalde Mayor de Bogotá, aquí demandante, solicitó al Registrador Nacional del Estado Civil que reconsiderara la decisión adoptada por los Registradores Distritales, aduciendo que a través de ella se desconocían claros y expresos mandatos constitucionales consignados en los artículos 13, 325 y 326 de la Constitución Política. A esta petición respondió el Registrador Delegado en lo Electoral quien en oficio de julio 4 de 2013 manifestó la imposibilidad de reconsiderar la decisión adoptada por los Registradores Distritales del Estado Civil, al estimar que: “(..) Cuando el legislador consideró de forma explícita a través del parágrafo del artículo 1° y el artículo 39 de la Ley Orgánica 1625 de 2013, que esta nueva disposición que regula ahora el régimen para las áreas metropolitanas (…) no aplica para el caso especial de Bogotá D.C., se puede concluir [que] el artículo 325 de la Constitución no ha sido desarrollado, y por ende, no existen condiciones que fije la ley para continuar el trámite de una eventual área metropolitana entre Soacha y Bogotá D.C.” 1.4. En la demanda de tutela se formulan las siguientes pretensiones: 1.4.1. “Primero: Inaplicar por inconstitucional, con fundamento en el artículo 4° de la Constitución, el parágrafo 1° y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, en cuanto resultan abiertamente violatorios de los artículos 13 y 325 de la Carta Política.

Segundo: Declarar que la Ley 1625 de 2013 es aplicable en su integridad para los entes territoriales del Distrito Capital de Bogotá y el Municipio de Soacha, Departamento de Cundinamarca, y que por ende, es absolutamente viable la realización de la convocatoria a consulta popular a los ciudadanos residentes en el Distrito Capital y en el municipio de Soacha para la conformación eventual del área metropolitana Bogotá-

Soacha.

Tercero: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Registrador Nacional del Estado Civil que proceda a fijar fecha, dentro del calendario electoral para el año 2014, para la realización de la consulta popular para la conformación del área metropolitana Bogotá-Soacha.

Cuarto: Solicitar la suspensión provisional del parágrafo del artículo 1° y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, teniendo en cuenta que contradice una norma superior como lo es la Constitución Política, mientras se emite decisión de mérito sobre la constitucionalidad de dichos artículos”. 1.5. La tutela como mecanismo transitorio: La tutela se interpuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que existe, según lo indican los demandantes, un medio ordinario de defensa como es la acción de nulidad contra los actos administrativos que negaron el trámite de la consulta.

Sustentan la necesidad de una tutela transitoria en la complejidad y lentitud del trámite de las acciones de nulidad. Sostienen que la demora en la jurisdicción contencioso administrativa para resolver la acción de nulidad “afectaría gravísimamente el ejercicio de claros y expresos

derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y a la conformación de un área metropolitana”, de los que serían titulares los entes territoriales que representan los actores. Indican que esta circunstancia coloca a los entes territoriales que representan en una situación de “degradación en sus derechos fundamentales por parte del legislador al expedir la ley orgánica 1625 de 2013, al excluírseles ilegítima e inconstitucionalmente de la posibilidad del ejercicio de sus derechos de naturaleza fundamental, por una omisión legislativa relativa, que no puede permitirse siga vigente, cuando con ello se vulneran abiertamente los derechos fundamentales de las personas jurídicas que representamos, y cuya imposibilidad de ejercer, afecta y compromete gravemente el desarrollo de estos, la seguridad, la inversión, el acceso a los servicios públicos y su mejor prestación, entre otros”3. Afirman que Bogotá y Soacha funcionan como un área metropolitana de hecho, en la cual se generan una serie de relaciones funcionales como transacciones económicas, provisión de servicios de jurisdicción supramunicipal, equipamientos logísticos, localización industrial, entre otras, que integran los procesos económicos de ambos municipios. En consecuencia, la exclusión de Bogotá y sus municipios conurbados4, en particular Soacha, del régimen reglado en la Ley 1625 de 2013, ocasiona un perjuicio irremediable, toda vez que “representa un riesgo para el desarrollo equitativo de ambos entes territoriales”. (Fol. 5 demanda). 3Demanda de tutela, folio 4. 4El proceso de conurbación comporta la pérdida del límite físico de los territorios por efecto de la

expansión urbana entre jurisdicciones. Para sustentar el perjuicio irremediable que, a juicio de los demandantes, justificaría un amparo transitorio exponen una serie de argumentos, todos ellos orientados a respaldar la necesidad de crear el área metropolitana Bogotá –Soacha, como los siguientes: (i) El proceso de conurbación se está dando sin la adecuación de las infraestructuras de ambos territorios; (ii) el principal prestador de los servicios de acueducto y alcantarillado en Soacha es la EAAB (84% de alcantarillado y 83% de agua); (iii) el flujo de modalidad alto que se presenta entre los dos entes territoriales por razón de trabajo y estudio; (iv) la troncal de transmilenio de Soacha es administrada por Transmilenio S.A., la prestación eficiente de este servicio demanda su articulación con otras modalidades de transporte; (v) los dos entes territoriales comparten elementos importantes de la estructura ecológica regional que es necesario gestionar con criterios ecosistémicos; (vi) los proyectos de vivienda licenciados y en construcción ubicados en los límites de los entes territoriales están siendo vendidos a familias bogotanas, lo que generará un incremento del flujo de población; (v) los problemas de seguridad comunes podrían ser abordados de manera más efectiva y eficiente bajo una jurisdicción común. Como riesgos derivados de la no conformación del área metropolitana proyectada y propuesta por los actores, destacan la imposibilidad de poner en marcha una estrategia de ordenamiento territorial conjunta que tenga la capacidad vinculante para controlar o mitigar los impactos de la urbanización acelerada. Aducen también el riesgo de un colapso total del

sistema de tránsito y transporte por la dificultad de proveer infraestructura vial y modos de transporte con la escala y oportunidad necesarios. Adicionalmente indican que se corre el riesgo de acelerar el deterioro o desaparición de los elementos de la estructura ecológica principal, debido a la afectación de los procesos de cooperación. En suma, para los demandantes, la carencia de una figura institucional que gestione adecuadamente la serie de “hechos metropolitanos” que se están gestando, afecta los principios de eficiencia, eficacia y efectividad que rigen la administración pública.

2. Intervención de la Registraduría Nacional del Estado Civil En comunicación de septiembre 11 de 212 la Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, envió al juez constitucional de primera instancia, un escrito en el que reitera su posición, ya expuesta a los solicitantes de la tutela en el cruce de comunicaciones previo a la instauración de la demanda. Sostiene que “teniendo en cuenta que se derogó la Ley 128 de 1994, y que la nueva disposición normativa establece que para el caso de Bogotá y los municipios aledaños se va a expedir un régimen especial, es preciso remitirse a lo que disponga la nueva legislación, en relación con este procedimiento, por lo que la Registraduría Nacional del Estado Civil, no puede proceder a convocar a una consulta popular, para la conformación de Área Metropolitana – Bogotá-Soacha-, más aún, cuando en la nueva ley Estatutaria el legislador no se pronunció sobre los efectos de la entrada en vigencia de

la norma, en las situaciones en curso y solo se hizo referencia al régimen de transición de las áreas que ya están constituidas”5.

3. Decisión objeto de la tutela El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su condición de juez de primera instancia, declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por

los ciudadanos Gustavo Francisco Petro Urrego y Juan Carlos Nemocón contra la Registraduría, Distrital y Nacional, del Estado Civil. Consideró el Juez, que el establecimiento de un régimen especial para la conformación de áreas metropolitanas en la Ley 1625 de 2013, no se proyecta en la vulneración de derechos fundamentales, ni configura un perjuicio irremediable, toda vez que “la conformación de áreas metropolitanas como entidades administrativas para el desarrollo armónico e integrado de los territorios y la racionalización de la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, constituyen una manifestación de la organización territorial, sin que por ello se pueda predicar su carácter de derecho fundamental respecto de los entes territoriales que pretenden su conformación, máxime cuando respecto del D.C. es predicable un régimen especial, como lo prevé el capítulo IV del título XI de la Constitución Política”6. La anterior decisión no fue objeto de impugnación por lo que fue remitida a la Corte Constitucional para su eventual revisión, siendo seleccionada por la Sala Doce, por auto de noviembre 28 de 2013.

II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

1. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la

Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del auto del veintiocho (28) de noviembre de dos mil trece (2013), expedido por la Sala de Selección Número Doce de esta Corporación, que decidió someter a revisión el presente asunto.

2. Problema jurídico y estructura de la decisión

5Registraduría Nacional del Estado Civil, Oficina Jurídica, Oficio No. 320 de septiembre 11 de 2013, Fols. 7 y 8. 6Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”. Sentencia de septiembre 18 de 20013, Fol. 14. Los demandantes, en su condición de Alcaldes - Mayor de Bogotá y del municipio de Soacha-, consideran que los derechos fundamentales a la igualdad y a la “conformación de un área metropolitana”, en cabeza de las entidades territoriales que representan y de sus habitantes, han sido vulnerados por la negativa de la Registraduría - Distrital y Nacionaldel Estado Civil de convocar a una consulta popular para la conformación del área metropolitana Bogotá – Soacha, invocando para dicha decisión la Ley 1625 de 2013 que derogó la 128 de 1994, al amparo de la cual se había iniciado el trámite. La Registraduría Nacional del Estado Civil sustentó su decisión en que la nueva normatividad regulatoria de las áreas metropolitanas (Ley 1625 de 2013), además de derogar la Ley 128 de 1994, dispuso que para el caso de Bogotá y los municipios aledaños se aplicaría un régimen especial, por lo

que es preciso remitirse a lo que disponga esta nueva legislación en relación con este procedimiento especial. El juez de tutela, por su parte estimó que el establecimiento de un régimen especial para la conformación de un área metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes de Cundinamarca (Art. 39 Ley 1625 de 2013), no se proyecta en la vulneración de derechos fundamentales, ni configura un perjuicio irremediable para los entes territoriales representados, comoquiera que la creación de áreas metropolitanas constituye una manifestación de la organización territorial y no un derecho fundamental. Planteada así la discusión, corresponde a la Corte determinar, como problema de fondo, si la negativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de continuar con el trámite del proyecto de constitución de un área metropolitana Bogotá- Soacha, impulsado por los dignatarios demandantes en vigencia de la Ley 128 de 1994, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y a “la constitución de un área metropolitana”, de los entes territoriales y sus habitantes. Sin embargo, en consideración a que se trata de una acción de tutela que se dirige explícitamente contra unos actos administrativos de carácter general (las comunicaciones de la Registraduría), e implícitamente contra disposiciones de la Ley 1625 de 2013, se hace preciso examinar previamente si concurren, en la situación que describen los actores, los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela. Para el efecto, y con el ánimo de responder a la multiplicidad de pretensiones que presentan los demandantes, la Sala: (i) recordará las reglas jurisprudenciales sobre el

principio de subsidiariedad que rige la acción de tutela, con énfasis en su procedencia excepcional frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto; actos administrativos, y para la protección de de derechos e intereses colectivos; (ii) aludirá a los elementos del perjuicio irremediable como presupuesto de la tutela excepcional en los eventos mencionados; y (iii) de superarse este análisis previo se procederá a resolver el problema de fondo.

3. El principio de subsidiariedad de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia 3.1. El principio de subsidiariedad de la tutela aparece claramente expresado en el artículo 86 de la Constitución, al precisarse en él que: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

Respecto de dicho mandato esta Corporación ha expresado en innumerables pronunciamientos7, que aun cuando la acción de tutela ha sido prevista como un instrumento de defensa judicial para la protección inmediata de los derechos fundamentales, la propia Carta Política le reconoce a la misma un carácter subsidiario y residual, lo cual significa que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo éstos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Ha manifestado así mismo la Corte que, en cuanto el ordenamiento jurídico cuenta con un sistema judicial de protección de los derechos constitucionales, incluyendo por supuesto los que tienen la connotación de

fundamentales, la procedencia excepcional de la tutela se justifica en razón a la necesidad de preservar el orden regular de competencias asignadas por la ley a las distintas autoridades jurisdiccionales, buscando con ello no solo impedir su paulatina desarticulación sino también garantizar el principio de seguridad jurídica8. Ha destacado la jurisprudencia que la protección de los derechos constitucionales no es un asunto que haya sido reservado exclusivamente a la acción de tutela. En la medida en que la Constitución del 91 le impone a las autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades (C.P. art. 2°), se debe entender que los diversos mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de carácter fundamental. De ahí que la propia Carta le haya 7 Así, por ejemplo, en la sentencias T-040 de 2009, SU-037 de 2009, T-1048 de 2008, T-913 de 2008, T772 de 2008, T-1073 de 2007, T-373 de 2007, T-784 de 2006, T-645 de 2006, T-382 de 2006, T-1257 de 2005, T-999 de 2005, T-024 de 2004, T-119 de 2003, T-1120 de 2002, T-105 de 2002, T-151 de 2002, T1497 de 2000, T-1452 de 2000, T-1290 de 2000, T-1201 de 2000, SU-1193 de 2000, T-982 de 2000, T815 de 2000, SU-182 de 1998, T-287 de 1997. 8Sentencia SU-037 de 2009. reconocido a la tutela un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los cuales se constituyen entonces en los instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la protección de sus derechos. Sobre el punto, ha dicho la Corte: “[L]a acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico”9. 3.2. Conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”10,

razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos al interior de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten. El carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero también que la falta injustificada de 9 Sentencia T-106 de 1993. Véase igualmente, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-983 de 2001, T-514 de 2003, T-1017 de 2006, SU-037 de 2009. 10 Cfr. Sentencia T-608 de 1998. agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 Superior. 3.3. No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela: (i) la primera está consignada en el propio artículo 86 Constitucional al indicar que aún cuando existan otros medios de defensa judicial, la tutela es procedente si con ella se pretende evitar la ocurrencia de un perjuicio

irremediable. (ii) La segunda, prevista en el artículo 6 el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, señala que también procede la acción de tutela cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo, ni eficaz para la protección inmediata y plena de los derechos fundamentales en juego, caso en el cual opera como mecanismo definitivo de protección. De este modo, en las dos situaciones descritas, se ha considerado que la tutela es el mecanismo procedente para proteger, de manera transitoria o definitiva, los derechos fundamentales, según lo determine el juez de acuerdo a las circunstancias que rodean el caso concreto. 3.4. En cuanto a la primera excepción, es decir, la relativa a evitar un perjuicio irremediable, parte de la consideración de que la persona cuenta con un medio idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos fundamentales, pero que, con miras a evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la tutela se convierte en un mecanismo procedente para brindarle la protección transitoria a sus derechos fundamentales, mientras el juez natural resuelve el caso. Al respecto, la jurisprudencia “ha precisado que únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea: (a) cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de

dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable.”11 Siguiendo estos criterios, la Corte ha conceptualizado el perjuicio irremediable en los siguientes términos: "(…) De acuerdo con la doctrina constitucional pertinente