CC - T146-2024

T-146-24

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Séptima de Revisión SENTENCIA T-146 de 2024

Referencia: Expediente T-9.055.571.

Accionante: Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR) en calidad de agente oficioso de los campesinos y campesinas con vinculación al

Programa PNIS en el Municipio Miraflores (Guaviare).

Accionados: Presidencia de la República - Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación,

Agencia Nacional de Renovación del Territorio (ART), Municipio de Miraflores (Guaviare) y Gobernación del Departamento del Guaviare.

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá, D.C., dos (02) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Paola Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, así como por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. Siglas y abreviaturas Siglas y abreviaturas Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz AFP

Estable y Duradera Programa Nacional Integral de PNIS Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito Acuerdo Colectivo del Municipio de Miraflores para la Sustitución Acuerdo Colectivo de Voluntaria y Concertada de Cultivos de Sustitución

Uso Ilícito del PNIS Plan de Atención Inmediata PAI Programas de Desarrollo con Enfoque PDET Territorial Asistencia Alimentaria Inmediata AAI Asistencia Técnica Integral ATI Contratos de uso de suelo CDUS Plan Integral de Sustitución de Cultivos PISDA de Uso Ilícito y Desarrollo Alternativo Agencia Nacional de Renovación del ART Territorio Comisión Colombiana de Juristas CCJ Centro de Estudios de Derecho, Justicia Dejusticia y Sociedad Colectivo de Abogados José Alvear CAJAR Restrepo Oficina de las Naciones Unidas Contra UNODC la Droga y el Delito

2. Introducción a la causa objeto de la controversia

1. El municipio de Miraflores, Guaviare. El municipio de Miraflores está ubicado al suroriente del Departamento del Guaviare. Fue fundado entre los años 70 y 80 “por colonos que se fueron asentando a las orillas del río Vaupés y sus caños afluentes, y

[1] que finalmente lograron el reconocimiento como municipio en el año 1992” . Gran parte del territorio del municipio se encuentra dentro de la Reserva Forestal de la Amazonía (RFA), por lo que las vías de acceso, comunicación y movilización son limitadas. De acuerdo con las accionantes, sólo existen tres formas de acceder al municipio: (i) por la trocha que conecta el municipio de Calamar con Miraflores, la cual se encuentra en muy mal estado, (ii) de forma aérea, por un aeropuerto tipo “D”, lo cual es muy costoso, o (iii) por el río Vaupés “que durante el verano disminuye su

[2] caudal lo que dificulta la movilidad” . Al interior del municipio, la movilización se lleva a cabo “a través de los ríos que bañan el municipio y que conectan las [3] comunidades más alejadas con el centro urbano” . [4] Grafica 1

2. Miraflores cuenta con 5 inspecciones y 42 veredas. De acuerdo con el censo poblacional del año 2018, el municipio tiene 5007 habitantes, los cuales, en su mayoría, habitan en las zonas rurales dispersas. Las características geográficas de la zona, la distancia entre las comunidades y la poca presencia del Estado han propiciado históricamente la siembra de coca. Por esta razón, la población está compuesta, principalmente, por personas campesinas que, desde la década de los 80, han huido de la violencia y que, durante muchos años, encontraron en los cultivos de uso ilícito su único medio de subsistencia. El 34,95% es población indígena y el 5,63% población afrodescendiente.

3. La asociación de juntas de acción comunal de Miraflores (ASOJUNTAS) es una iniciativa campesina y ciudadana que da acompañamiento a las juntas de acción comunal (JAC) del municipio. ASOJUNTAS fue creada en 1994 y reconocida el 15 de abril 1996 ante la Oficina de Atención Comunitaria de la Gobernación del Guaviare. Está integrada por 38 JAC y, de acuerdo con la Ley 2166 de 2018, es una

[5] organización comunal de segundo nivel .

4. El Acuerdo Final de Paz. En 2016, el Gobierno Nacional y las FARC-EP

suscribieron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (AFP). El punto 4 del AFP reconoce que uno de los ejes transversales para la construcción de una paz estable y duradera es encontrar una solución definitiva al problema de las drogas ilícitas. A dichos efectos, dispuso que el Gobierno Nacional debía crear y poner en marcha un nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Lo anterior, con el propósito de “generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular para las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos”.

5. Uno de los ejes transversales del PNIS es la concertación y participación de las comunidades en el diseño e implementación de las estrategias de sustitución y erradicación. En este sentido, prevé que —con el fin de formalizar la decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito— se celebrarían acuerdos entre las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales. Los acuerdos representarían la formalización de los compromisos de las partes. En concreto, el compromiso de las comunidades con “la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de estos”. De otro lado, “el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de

construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo”.

6. El Acuerdo Colectivo de Sustitución de Miraflores. El 8 de julio de 2017, el alcalde del municipio de Miraflores, Guaviare, el Gobernador del departamento del Guaviare, el Director de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la República, un delegado de las FARC EP, así como representantes de organizaciones sociales, productivas y Juntas de Acción Comunal suscribieron el Acuerdo Colectivo del Municipio de Miraflores para la Sustitución Voluntaria y Concertada de Cultivos de Uso Ilícito del PNIS (en adelante el “Acuerdo Colectivo de Sustitución”). El Acuerdo Colectivo de Sustitución cobija a 34 veredas agrupadas en cuatro núcleos veredales, a saber: Buenos Aires, Lagos del Dorado, Vuelta del Alivio y Barranquillita.

7. El Acuerdo Colectivo de Sustitución prevé principalmente las siguientes obligaciones y compromisos para la comunidad, el Gobierno Nacional y las autoridades regionales: 7.1. Comunidades. Las comunidades asumieron, entre otras, las siguientes obligaciones: (i) realizar el levantamiento total de los cultivos de uso ilícito, incluida la raíz, en un plazo máximo de 60 días calendario, contados a partir del primer desembolso por concepto de la asistencia alimentaria inmediata; (ii) no resembrar, ni cultivar, ni involucrarse en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito, ni participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivas

de estas; (iii) participar activamente en la construcción, ejecución y seguimiento del Plan Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y Desarrollo Alternativo – PISDA; (iv) participar en las actividades relacionadas con la asistencia técnica y desarrollar las actividades que se requieran en el predio para el establecimiento de los proyectos de auto sostenimiento, generación de ingresos rápidos y el proyecto productivo, y (v) desarrollar las actividades que se requieran en el predio para el establecimiento de los proyectos de auto sostenimiento, generación de ingresos rápidos y el proyecto productivo con visión de largo plazo, de forma económica y ambientalmente sostenible, de acuerdo a la vocación del uso del sueño y a los lineamientos ambientales de la asistencia técnica integral. [6] 7.2. Gobierno Nacional. El Gobierno Nacional se comprometió a, entre otras , implementar el Plan de Atención Inmediata (PAI) para (i) los cultivadores y no [7] cultivadores (ii) recolectores que se vincularan al programa. Los componentes del PAI para cada uno de estos grupos se sintetizan en la siguiente tabla: Beneficiario Componentes del PAI

1. Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI). Durante el primer año, entregar asistencia alimentaria bimestral de $2.000.000 a cada núcleo familiar hasta completar $12.000.000.

Cultivadores 2. Proyectos de auto sostenimiento y seguridad y [8] alimentaria . Invertir, por una sola vez, agricultores $1.800.000 para cada núcleo familiar. no

3. Proyectos de ciclo corto e ingreso rápido. Invertir,

cultivadores por una sola vez, $9.000.000 por cada núcleo familiar.

4. Proyectos con visión a largo plazo. Durante el segundo año: apoyar a los núcleos familiares con los proyectos productivos con visión de largo plazo, para lo cual el Gobierno nacional debía invertir, por una sola vez, la suma de $10.000.000 para el proyecto productivo de cada núcleo familiar y sufragar mano de obra.

5. Asistencia Técnica Integral (ATI). El Gobierno Nacional se obligó a garantizar la prestación de “Asistencia Técnica Integral”. Lo anterior, con el propósito de asegurar el acompañamiento a los núcleos familiares que se acogieran al acuerdo en temas relacionados con “establecimiento, mantenimiento, cosecha, pos-cosecha, comercialización y fortalecimiento organizacional,

[entre otros], por un período de 24 meses”.

1. Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI). Durante el primer año, brindar Asistencia Alimentaria Recolectores Inmediata a los núcleos familiares. A dichos efectos, el Gobierno se comprometió a entregar $1.000.000 mensuales durante un año, por el desarrollo de actividades de sustitución e interés

[9] comunitario .

2. Opciones de empleo. Durante el segundo año, buscar opciones de empleo temporal para los recolectores asentados y no asentados en la región. 7.3. Autoridades regionales. Las autoridades regionales se comprometieron a, entre otras, (i) acompañar a los representantes de las comunidades para controlar el cumplimiento del Acuerdo Colectivo de Sustitución; (ii) apoyar el

desarrollo de procesos participativos con las comunidades directamente involucradas para socializar la estrategia y firmar los acuerdos para formalizar los Planes Integrales de Sustitución de Cultivos y Desarrollo Alternativo; (iii) participar en el diseño de todas las políticas, planes, programas, proyectos y acciones concertadas para garantizar el desarrollo y ejecución de la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito; y (iv) acompañar la verificación del cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes.

8. El Gobierno Nacional llevó a cabo jornadas de socialización y vinculación del PNIS durante el segundo semestre de 2017 y el primer semestre de 2018. En estas jornadas, 942 núcleos familiares de Miraflores se vincularon formalmente al programa mediante la suscripción de un “Formulario de Vinculación de Núcleos Familiares y establecimiento de compromisos para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución

(PNIS) y el Desarrollo Territorial”. De las 942 familias que se vincularon al Acuerdo Municipal de Sustitución y, en términos generales, al PNIS en Miraflores, 708 son [10] cultivadoras y agricultoras no cultivadores y 234 tienen la calidad de recolectoras. El formulario de vinculación “recogió los datos específicos del núcleo familiar, el predio y una declaración de aceptación y compromisos”. También “dispuso los mismos compromisos ya adquiridos previamente en el Acuerdo Municipal, solo que [11] […] los puntualizó por familia” .

9. La implementación del PNIS en el Municipio de Miraflores inició en el año 2017 y aún sigue en ejecución. Según las accionantes, desde su inicio el Gobierno Nacional ha incumplido con todos los componentes del PAI, pese a que los núcleos familiares han cumplido a cabalidad con sus obligaciones. Estos incumplimientos han impactado la hoja de ruta originalmente pactada, por lo que los componentes que debían haberse ejecutado 6 años atrás, todavía no han sido implementados.

3. Trámite de la acción de tutela 3.1. Solicitud de amparo

10. El 27 de enero de 2022, Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, integrantes del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, presentaron acción de tutela en calidad de agentes oficiosas de aproximadamente 942 núcleos familiares de campesinas y campesinos que se vincularon al PNIS del municipio de Miraflores, así como de las demás familias que no pudieron hacerlo por razones ajenas a su voluntad.

Argumentaron que la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia Nacional de Renovación del Territorio (ART), el Municipio de Miraflores, Guaviare, y la Gobernación del Departamento del Guaviare incumplieron el Acuerdo Colectivo de Sustitución y, en general, cada uno de los componentes del PNIS, lo cual ha vulnerado sus derechos fundamentales.

11. Las accionantes denunciaron los siguientes grupos de incumplimientos en (i) la fase de vinculación al programa y (ii) la fase de implementación del PAI. Asimismo,

(iii) denunciaron violaciones a los derechos de los accionantes en los trámites de

suspensión y retiro del programa: Incumplimientos denunciados

1. El Gobierno Nacional negó de forma injustificada la Fase de vinculación al PNIS de varias familias que manifestaron su socialización y voluntad de sustituir y no resembrar. vinculación al 2. El Gobierno nacional no entregó copia de los formularios de programa vinculación a las familias que se vincularon al PNIS.

3. El Gobierno Nacional desconoció la regla de jerarquía y secuencialidad de los medios de erradicación.

El Gobierno Nacional incumplió con los componentes del PAI:

1. Cultivadores y no cultivadores. El Gobierno Nacional:

(i) No entregó de forma oportuna y completa los desembolsos de dinero por concepto Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI). (ii) Incumplió con la entrega de los insumos para los proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria. En particular, (a) no entregó oportuna ni de forma completa los insumos (animales, materiales, mano de obra) por valor de $1.800.000 a todos los núcleos familiares, (b) llevó a cabo la Fase de entrega de estos insumos por medio de intermediarios y en implementación mala calidad, (c) obligó a los beneficiarios a recorrer largas distancias para recibirlos, lo que generó sobrecostos, y (d) no ejecutó todos los proyectos de seguridad alimentaria. (iii)No entregó de forma completa y oportuna los montos de inversión para los proyectos de ciclo corto e ingreso rápido. (iv) No ha iniciado la ejecución de los compromisos relacionados con los proyectos de ciclo largo. Además, el Gobierno Nacional “de forma unilateral y arbitraria decidió

cambiar las condiciones relacionadas con el de pago de los $9.000.000”. Este cambió “consistió en señalar que $2.000.000 del proyecto tendrían que usarse para financiar derechos de uso sobre el suelo”. (v) No ha brindado la Asistencia Técnica Integral en los proyectos de ciclo corto y ciclo largo, de acuerdo con los criterios previstos en el AFP y el Acuerdo Colectivo de Sustitución.

2. Recolectores. El Gobierno Nacional:

(i) No entregó de forma oportuna y completa los desembolsos de dinero por concepto Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI). (ii) No cumplió los compromisos relacionados con el apoyo en búsqueda de opciones de empleo temporal. Suspensión, El Gobierno Nacional suspendió o retiró injustificadamente a retiro o familias campesinas del PNIS. Esto, porque (i) ha suspendido y cesación de expulsado a núcleos familiares que no han incumplido con sus beneficios compromisos y (ii) no ha respetado el derecho fundamental al debido proceso en los trámites de suspensión y retiro.

12. En criterio de las accionantes, estos incumplimientos del Acuerdo Colectivo de Sustitución y actuaciones arbitrarias en los trámites de suspensión y retiro del programa vulneraron los siguientes derechos fundamentales de los núcleos familiares agenciados: 12.1. Debido proceso administrativo. El Gobierno Nacional vulneró el debido proceso puesto que: (i) no cumplió el Acuerdo Colectivo de Sustitución ni los compromisos que asumió en los formularios individuales de vinculación, (ii) impuso múltiples barreras a los núcleos familiares para recibir los montos e

insumos pactados en cada uno de los componentes del PNIS, (iii) modificó unilateralmente las condiciones y requisitos para acceder al pago de los montos de inversión para los proyectos productivos de ciclo corto, y (iv) no entregó copias de los formularios individuales de vinculación. 12.2. Buena fe y confianza legítima. Las accionadas desconocieron el principio de buena fe y confianza legítima. Según las accionantes, los núcleos familiares agenciados cumplieron sus obligaciones puesto que erradicaron los cultivos y no resembraron. Por esta razón, tenían la confianza legítima de que el Gobierno Nacional cumpliría sus compromisos. No obstante, esta confianza fue defraudada pues las accionadas no cumplieron sus obligaciones y modificaron unilateralmente lo acordado. 12.3. Vida diga, mínimo vital y alimentación. El Gobierno Nacional vulneró los derechos al mínimo vital y a la alimentación de los núcleos familiares agenciados, porque la erradicación de los cultivos supuso la “eliminac[ión] de la única fuente de sustento diario que los núcleos familiares tenían”. En criterio de las accionantes, el incumplimiento de cada uno de los componentes del PAI y el retraso en la hoja de ruta implica que “de un modo u otro, […] las familias no tendrán con qué vivir”. 12.4. Derecho fundamental a la participación. El Gobierno Nacional ha vulnerado el derecho a la participación porque no ha consultado las necesidades concretas de las comunidades de cultivadores y recolectores de Miraflores. Los planes de inversión para los proyectos productivos deben ser “concertados”. En este sentido, la modificación unilateral de las condiciones para acceder a los montos

de inversión y su distribución vulnera el derecho fundamental de los núcleos familiares a participar activamente en la formulación de tales proyectos.

13. Con fundamento en las anteriores consideraciones, como pretensiones solicitaron el amparo de los derechos fundamentales de los núcleos familiares y emitir

las siguientes órdenes de protección y remedios: Pretensiones

1. Desembolsar los valores de asistencia alimentaria inmediata;

2. Ejecutar de manera concertada el proyecto de seguridad alimentaria;

3. Cumplir con los proyectos de ciclo corto;

4. Excluir del presupuesto para ejecutar el PNIS los contratos de uso del suelo y el descuento por la elaboración de esos contratos;

5. Establecer un mínimo vital extraordinario para las familias en situación de vulnerabilidad afiliadas al PNIS respecto de las que el Gobierno no ha cumplido con los proyectos de ciclo corto y ciclo largo;

6. Excluir y diferenciar el pago de servicios ambientales del presupuesto para ejecutar el PNIS;

7. Ordenar el acompañamiento y la revisión de los entes de control y del Ministerio Público en la ejecución del PNIS y en los procesos de suspensión o exclusión del programa;

8. Ordenar revisar los casos de suspensión y exclusión de familias anteriormente adscritas al PNIS y de otros programas sociales;

9. Garantizar espacios de concertación y participación para el cumplimiento del PNIS;

10. Actualizar los valores a los que las personas beneficiarias tienen derecho de acuerdo con la inflación;

11. Ejecutar los PISDA y las obligaciones y compromisos del Acuerdo

Colectivo de Sustitución;

12. Vincular a las familias de Miraflores que fueron rechazadas

injustificadamente del PNIS;

13. Entregar y socializar copias de los formularios individuales de vinculación y al menos una copia de los Acuerdos Colectivos que firmó el Municipio de Miraflores a los presidentes de las Juntas de Acción Comunal; y

14. Abrir las asambleas que previó el Acuerdo Colectivo de Sustitución para concertar la ejecución de los compromisos restantes del PNIS. 3.2. Admisión y respuestas de las accionadas y vinculadas

14. El 3 de febrero de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la vinculación de la Alcaldía Municipal del Municipio de Miraflores, Guaviare, así como de la Gobernación del Guaviare. Luego, mediante auto de 3 de marzo de 2022, vinculó a la Agencia Nacional de Tierras y al Fondo

Colombia en Paz.

15. Gobernación del Guaviare y Presidencia de la República. La Gobernación del

[12] [13] Guaviare y la Presidencia de la República solicitaron ser desvinculadas del trámite de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Argumentaron que los hechos vulneradores no les son imputables porque no son la autoridad encargada de dirigir el PNIS. Por esta razón, consideraron que no están llamadas a responder por los supuestos incumplimientos alegados en la acción de amparo. La Gobernación del Guaviare sostuvo, además, que la acción de tutela no cumplía con el requisito de (i) legitimación en la causa por activa, dado que no individualizaba a las personas accionantes; y (ii) subsidiariedad, pues la acción popular era el medio idóneo de

[14] defensa en este caso .

16. ART. La ART solicitó que la tutela fuera declarada improcedente o, en su defecto, negada. Argumentó que la parte accionante no satisfizo el requisito de legitimación en la causa por activa, porque no acreditó los requisitos de la agencia oficiosa. Esto, habida cuenta de que no aportó prueba alguna que diera cuenta de la imposibilidad de las 942 familias agenciadas de interponer la acción de tutela a nombre propio, ni individualizó a los titulares de los derechos presuntamente vulnerados. De otro lado, sostuvo que la solicitud de amparo no cumplía con el requisito de subsidiariedad, porque los accionantes solicitaban la protección del derecho a la paz, que tiene naturaleza colectiva, por lo que las pretensiones debían resolverse “a través de las acciones populares reguladas en la Ley 472 de 1998”. A su turno, señaló que el cumplimiento de los compromisos previstos en el AFP debía resolverse por medio de una acción de cumplimiento o por medio de la Comisión de

Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final

(CSIVI).

17. En cualquier caso, sostuvo que (i) no había incumplido ningún compromiso en la implementación del PNIS y (ii) no había vulnerado los derechos fundamentales de los núcleos familiares agenciados, por las siguientes razones.

18. Primero. Los acuerdos colectivos de sustitución no otorgan derechos subjetivos a los cultivadores y recolectores que se vinculan a ellos. Sólo constituyen un “instrumento de socialización del programa para efectos de la caracterización del territorio antes de proceder con la etapa de implementación”. Las familias

beneficiarias del PNIS son únicamente aquellas que suscriben acuerdos individuales [15] de sustitución y –además– cumplen “los requisitos que consagra la norma y que desarrollan los componentes volitivo, temporal y situacional”. Por lo demás, ni el AFP ni ninguna otra normativa vinculante establece montos específicos de dinero o plazos para desarrollar los diferentes componentes del PNIS.

19. Segundo. Contrario a lo alegado por las accionantes, el Gobierno Nacional no ha incumplido con los componentes del PNIS ni ha desconocido el derecho al debido proceso en los trámites de suspensión y retiro. La siguiente tabla sintetiza los argumentos de la accionada: Argumentos de respuesta La ART sostuvo que “el número de familias que en su momento manifestaron que les interesaba saber del programa por vereda no corresponde a quienes realmente se inscribieron al PNIS Fase de

[16] socialización y mediante los formularios individuales” . En este sentido, vinculación al argumentó que no impuso barreras ni excluyó injustificadamente programa a familias postulantes al PNIS, sino que simplemente llevó a cabo los procesos de vinculación de las familias que suscribieron los formularios de vinculación individual. Fase de 1. El Gobierno Nacional no ha vulnerado los derechos implementación fundamentales al mínimo vital vida digna y alimentación puesto que “las familias no se han encontrado desprovistas frente a la atención de los componentes en el marco del PNIS aún más cuando se ha garantizado el cumplimiento de los compromisos”.

2. Existen recursos apropiados para que todas las familias cultivadores y no cultivadores del Municipio de Miraflores “reciban 12 millones cada una por asistencia alimentaria

inmediata y 3 millones 200 mil pesos de asistencia técnica y el 94% ya ha recibido el proyecto de auto sostenimiento y seguridad alimentaria”.

3. La entrega de los insumos para el desarrollo de los proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria se hizo por medio de un operador: la UNODC. El operador no reportó deficiencias de calidad de los insumos. De otro lado, desde un principio las autoridades aclararon a las familias beneficiarias que podrían ocurrir variaciones de los precios de referencia y reajustes en los ítems de los proyectos de auto sostenimiento, seguridad alimentaria y planes de inversión.

4. Las autoridades están gestionando los recursos para “atender al 100% de las familias de […] Miraflores en el marco del […] proyecto productivo de ciclo corto”.

5. El Gobierno Nacional no desconoció el derecho al debido proceso de los beneficiarios del programa en los trámites de suscripción de CDUS. Esto, porque (i) los CDUS “son una medida para cumplir la normativa ambiental y de protección forestal –preexistente– y revestir “de legalidad la ocupación de

[17] los campesinos que” están en zonas de reserva forestal , (ii) las autoridades han llevado a cabo múltiples espacios de participación con las comunidades campesinas del Guaviare para informar sobre los contratos de derechos de uso del suelo y [18] definir las líneas productivas y (iii) la suma de $2.000.000 que ha exigido a los beneficiarios corresponde a un “costo administrativo (…) necesario para que se estructuren los expedientes que requiere la ART para la suscripción de los Contratos de Uso, pero que no se están descontando de los

beneficios”.

6. No ha sido posible avanzar con la contratación del ciclo largo, ni en la atención de todos los recolectores, “porque no se cuenta con recursos para ello”.

El Gobierno Nacional no vulneró las garantías procesales al suspender y/o retirar a núcleos familiares del programa. La ART Suspensión, aclaró que, si bien “no cuenta con un procedimiento retiro o administrativo especial, ni sancionatorio” para cesar los cesación de beneficios a los núcleos familiares por inconsistencias o beneficios incumplimientos, aplica el procedimiento administrativo general, el cual garantiza el debido proceso. 3.3. Fallos de tutela de instancia

20. Decisión de primera instancia. El 31 de marzo de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no satisfacía el requisito de subsidiariedad. Sostuvo que, a pesar de que los accionantes alegaban la transgresión de sus derechos fundamentales, el objeto de la solicitud de amparo era “obtener la protección de derechos e intereses colectivos, pues es evidente que las inconformidades (…) tienen su génesis en la comunidad, a saber, las familias que habitan en las 34 veredas del municipio de Miraflores que hacen parte del

[19] PNIS” . En su criterio, estas alegaciones evidenciaban una “presunta transgresión al derecho colectivo consagrado en el artículo 4º numeral ‘b’ del Decreto 472 de 1998, que se refiere a la moralidad administrativa”. Asimismo, afirmó que “en el entendido de que el PNIS es una política pública que se creó por el Estado para lograr transformaciones sociales, políticas y económicas en un sector determinado de la

población colombiana, y a la fecha, según informa la parte actora, no se ha desarrollado a cabalidad […] se evidencia la presunta vulneración del derecho colectivo de la moralidad administrativa, dado que la parte accionada, dentro del marco de sus respectivas competencias, no se ha ceñido a las disposiciones del [20] programa” . En este sentido, concluyó que las pretensiones debían ser resueltas a [21] través de una acción popular .

21. Impugnación. El 8 de abril de 2022, las agentes oficiosas impugnaron la decisión de primera instancia. En primer lugar, sostuvieron que la acción de tutela era procedente. Argumentaron que, a diferencia de lo que consideró el juez de primera instancia, la acción popular no es el mecanismo idóneo para amparar los derechos

[22] fundamentales de los núcleos familiares agenciados . Indicaron que la finalidad de la solicitud de tutela no era la protección de la moralidad administrativa, sino “el cumplimiento del programa a fin de conseguir la satisfacción de derechos [23] fundamentales como el mínimo vital y el respeto del debido proceso” . De otro lado, consideraron que, aunque las accionadas habían vulnerado los derechos fundamentales de “un grupo extenso de familias”, lo cierto es que los incumplimientos del PNIS afectaban “de forma personal a cada campesino y campesina […], ya que cada uno de ellos firmó por separado los formularios de [24] vinculación” .

22. En segundo lugar, las accionantes reiteraron que las accionadas vulneraron los derechos fundamentales de los beneficiarios. En particular, enfatizaron que: (i) el

Gobierno Nacional no ha cumplido con los componentes del PNIS en los términos que estaban originalmente previstos, lo cual ha puesto en riesgo la seguridad alimentaria de los núcl