CC - T172-2022

Sentencia T-172/22

PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Cuentas maestras de recaudo Las cuentas maestras de recaudo que las EPS registran a nombre de la ADRES contienen recursos que provienen de las cotizaciones de los afiliados y los beneficiarios y, por lo tanto, son inembargables. A estas cuentas no les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. Los recursos que son recaudados en estas cuentas pertenecen al Sistema de Seguridad Social, son administradas por la ADRES y no forman parte del patrimonio de las EPS. ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Para que se configure temeridad debe evidenciarse la mala fe en el actuar del peticionario/TEMERIDADInexistencia para el caso CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR ACAECIMIENTO DE UNA SITUACION SOBREVINIENTE-Configuración (…) la medida cautelar de embargo ordenada por el Hospital Departamental, que no habría sido cumplida por el Banco AV Villas y que motivó la presente solicitud de amparo, fue levantada por orden de una autoridad pública. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR ACAECIMIENTO DE UNA SITUACION SOBREVINIENTE-No impide a la Corte Constitucional pronunciamiento de fondo sobre la existencia de una violación de derechos fundamentales y futuras violaciones

PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS

DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDFundamento constitucional

PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS

DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDExcepciones de embargabilidad a recursos procedentes del Sistema General de Participaciones (i) el pago de obligaciones laborales cuando se constate que “los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones”, (ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y (iii) el pago “títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible”. Lo anterior, “siempre y cuando las obligaciones reclamadas [tengan] como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”. INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS DE LA SALUD Y SU DESTINACION ESPECIFICA-Alcance (…) las cotizaciones son recursos parafiscales que pertenecen al sistema de seguridad social en salud, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario. Por esta razón, a estos recursos no son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP.

Referencia: expediente T-8.324.336

Acción de tutela presentada por el Hospital Departamental Tomás Uribe Uribe de Tuluá contra el Banco AV Villas.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintidós (2022) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las

magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y Paola Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Síntesis del caso. El 9 de abril de 2021, Felipe José Tinoco Zapata, en calidad de representante legal de la ESE Hospital Departamental Tomás Uribe Uribe de Tuluá (en adelante, el “accionante” o el “Hospital Departamental”), presentó acción de tutela en contra del Banco AV Villas (en adelante, el “accionado”), por considerar que este vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Lo anterior, debido a que se habría negado a registrar el embargo de algunas cuentas bancarias que fueron abiertas por Coomeva EPS, el cual fue ordenado en el proceso administrativo de cobro coactivo iniciado por el accionante en contra de dicha EPS. El banco manifestó que las referidas cuentas habían sido abiertas por la EPS “a nombre de la ADRES” y contenían recursos del Sistema General de Seguridad Social, por ende, no hacían parte del patrimonio de la ejecutada y eran inembargables. Como pretensiones, el tutelante solicitó que (i) el Banco AV Villas explique cuál es el fundamento jurídico con base en el cual “selecciona las cuentas que se les puede aplicar la Orden de Embargo y cuáles no”1, (ii) se proteja su derecho al debido proceso y (iii) se ordene al banco “que cese la obstrucción que restringe los derechos económicos del Hospital y que se aplique la orden de embargo impartida por el funcionario ejecutor de la E.S.E de las cuentas (…) que posee la entidad Coomeva EPS”2. El 19 de abril de 2021, el Juzgado Séptimo Civil Municipal

de Tuluá (Valle) decidió tutelar el derecho fundamental del accionante y, en consecuencia, ordenó al Banco AV Villas “hacer efectiva y aplicar la medida cautelar ordenada para el congelamiento de los saldos de las cuentas maestras, que posee la entidad Coomeva EPS (…) y que se limite la medida a la suma de (…) ($35.299.815.000.00)”. El 31 de mayo de 2021, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tuluá (Valle) redujo la cuantía de la medida cautelar a $14.487.059.314 y confirmó en lo demás el fallo de primera instancia. Corresponde a la Corte adelantar el trámite de revisión de estas sentencias de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos probados

1. El 5 de septiembre de 2019, mediante la Resolución 752, el representante legal del Hospital Departamental Tomás Uribe Uribe de Tuluá, en calidad de funcionario ejecutor, libró mandamiento de pago en contra de Coomeva EPS en el marco del proceso administrativo de cobro coactivo iniciado por el Hospital en contra de la EPS, por la suma de $14.487.059.314. Esto, “con el fin de recaudar los dineros que adeuda[ba] la [misma] desde el año 2016”3, por concepto de “venta de servicios de salud a los afiliados a dicha EPS”4.

2. El 27 de enero de 2021, el Hospital Departamental remitió al Banco AV Villas “solicitud de orden de embargo contra Coomeva EPS”5. Explicó que, con el fin de salvaguardar los intereses del Estado, debía decretarse el

congelamiento de $35.299.815.000 de los saldos de las cuentas maestras6 de las que Coomeva EPS era titular. Aclaró que las entidades bancarias “se encuentran en el deber de acatar la orden [de embargo]”7 proferida por una autoridad judicial o administrativa facultada para ello, de modo que el banco no podía oponerse al registro del mismo, “con la excusa de calificar la legalidad 1 Escrito de tutela, p. 12. 2 Ib. 3 Ib., p. 2. Los títulos valores ejecutados se encuentran discriminados en el anexo técnico a la Resolución No. 752 de 2019 del Hospital Departamental Tomás Uribe Uribe de Tuluá. 4 Resolución No. 752 de 2019 del Hospital Departamental Tomás Uribe Uribe de Tuluá. 5 Ib., p. 24. 6 Artículo 15 del Decreto 3042 de 2007 del Ministerio de Protección Social: “Definición de cuentas maestras. Para los efectos de la presente resolución, se entiende por cuentas maestras, las cuentas registradas para la recepción de los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud y a las cuales ingresarán la totalidad de los recursos de las subcuentas de régimen subsidiado, de prestación de servicios de salud en lo no cubierto con subsidios a la demanda y de salud pública colectiva de los Fondos de Salud de las entidades territoriales, y solo aceptan como operaciones débito aquellas que se destinan a otra cuenta bancaria que pertenece a una persona jurídica o natural beneficiaria de los pagos y que se encuentre registrada en cada cuenta maestra, de acuerdo con los conceptos de gasto previstos en la presente resolución. Por lo tanto,

existirá una cuenta maestra por cada subcuenta y toda transacción que se efectúe con cargo a las cuentas maestras, deberá hacerse por transferencia electrónica”. 7 Escrito de tutela, p. 25. de la medida”8. Explicó que el afectado puede solicitar la revisión de la orden de embargo y “ser[ía] el Juez de la República o la Autoridad (entre ellas las administrativas cuando actúan en procesos de jurisdicción coactiva) que profirió la orden, quien decida revisarla”9.

3. El 28 de enero de 2021, el Banco AV Villas informó que había registrado la orden de embargo en aquellas cuentas de Coomeva EPS que no tenían la naturaleza de cuentas maestras. Manifestó que el embargo no podía ser registrado en estas cuentas porque “no le pertenecen a Coomeva EPS, que es la aquí ejecutada, toda vez que no son recursos que estén dentro de su patrimonio tal y como lo establece la ley 100 de 1993”10.

4. El 3 de febrero de 2021, el Hospital Departamental envió “insistencia de la medida contra Coomeva EPS” a la entidad bancaria. Solicitó que se aplicara el inciso final del parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso, el cual indica que “en el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden”11.

Así mismo, aclaró que “las sumas de dinero retenidas solamente se pondrán a disposición [del accionante] cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso”12.

5. En respuesta del 16 de febrero de 2021, el Banco AV Villas señaló que

“el embargo ordenado al interior del proceso referido en el asunto está y continúa registrado sobre las cuentas [que no son cuentas maestras] de que es titular Coomeva EPS, [sin embargo, estas] no cuentan con dinero disponible y, (…) [además,] registran múltiples embargos anteriores al que aquí nos ocupa”13. De otro lado, explicó que el embargo no fue registrado en las cuentas maestras, debido a que “los dineros que están en las mismas no solo son inembargables (…) sino que son dineros que (…) no pertenecen a la ejecutada [dado que] son manejadas y administradas por la ADRES”14. Agregó que conforme el numeral 3 del artículo 2.6.1.1.1.3 del Decreto 780 de 2016 “las cuentas maestras aceptarán únicamente operaciones débito a las cuentas de 8 Ib., p. 26. 9 Ib., p. 25. 10 Ib., p. 31. 11 Inciso final del parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso: “en el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden”, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene”. Ib., p. 34. 12 Ib., p. 33.

13 Ib., p. 35. 14 Ib. 1. Al respecto, aseguró que la ADRES y el Ministerio de Salud le habrían indicado que (i) las cuentas maestras abiertas por Coomeva EPS eran, por regla general, inembargables y (ii) conforme el numeral 3 del artículo 2.6.1.1.1.3 del Decreto 780 de 2016, el cual se refiere al manejo de este tipo de cuentas, “las cuentas maestras aceptarán únicamente operaciones débito a las cuentas de las EPS y a las EOC (…) y estos movimientos débito deberán ser autorizados por el Fosyga y realizarse por transferencia electrónica”. En este sentido, consideró que el embargo de estos recursos con el objeto de pagar la deuda al Hospital accionante no era una de las operaciones autorizadas por la norma respecto de las cuentas maestras de la EPS. En consecuencia, indicó que el Banco AV Villas debía someterse a las disposiciones legales que regulan dichos recursos y que “el manejo y transaccionalidad” de las referidas cuentas “tiene definidos unos actores y procesos” ajenos al banco. las EPS y a las EOC (…) y estos movimientos débito deberán ser autorizados por el Fosyga y realizarse por transferencia electrónica”.

6. El 30 de marzo de 2021, el Hospital Departamental requirió a la entidad financiera con el propósito de que esta se pronunciara respecto del registro del embargo en las cuentas de Coomeva EPS, “so pena de iniciar acción constitucional por derecho de petición”15. Afirmó que en la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional determinó que el principio de

inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) no era absoluto. En concreto, señaló que estos recursos podían embargarse, “siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”, como era el caso en cuestión, toda vez que la obligación que originaba el embargo por parte del Hospital accionante a las cuentas maestras de Coomeva EPS tenía como fuente la prestación de servicios de salud. Además, adujo que ostentaba la competencia para adelantar el cobro coactivo como entidad pública, en virtud de las facultades previstas en los artículos 5 de la Ley 1066 de 2006 y 112 de la Ley 6 de 1992. Por último, aseguró que el banco podía ser sancionado por no realizar el registro del embargo en las cuentas maestras, de acuerdo con el parágrafo 3 del artículo 839-1 del Estatuto Tributario y el parágrafo 2 del artículo 593 del CGP. En consecuencia, ordenó acatar la medida cautelar “en el término de la distancia”16.

7. El 31 de marzo de 2021, el Banco AV Villas indicó que había dado respuesta a cada uno de los oficios que recibió de parte del hospital. Así mismo, reiteró que no registró el embargo en las cuentas maestras abiertas por la EPS Coomeva en dicho banco, por cuanto fueron abiertas “a nombre de ADRES en cumplimiento de lo señalado en el artículo 2.6.1.1.1.1 [del Decreto 780 de 2016]”17. Por esta razón, aseguró, dichas cuentas son “independientes de las

que manejen los recursos de las entidades, sin que los recursos allí depositados puedan ser calificados como propios de dichas entidades o que hacen parte de su patrimonio, por cuanto son recursos públicos que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud destinados de forma específica a la prestación de servicios de salud”18. En consecuencia, concluyó que las cuentas maestras no podían ser objeto de embargo, porque (i) los artículos 91 de la Ley 715 de 2001, 21 del Decreto Ley 28 de 2008 y 2.6.1.2.7 del Decreto 2016 expresamente lo prohíben19; y (ii) dicha medida cautelar implicaría grabar “recursos o dineros no pertenecientes a la entidad ejecutada que, como bien lo reseña el Hospital, es la EPS Coomeva, no la Adres o el SGSSS”.

8. Con todo, indicó que el embargo sí “quedó aplicado (consumado)” en las 3 cuentas de propiedad de la EPS que no tenían la naturaleza de cuentas 15 Ib., p. 41. 16 Ib., p. 45.

17 Ib. 18 Ib. 19 Ib., p. 48. maestras20. Sin embargo, informó que estas cuentas “no disponen de saldo alguno ni para congelar ni para realizar un depósito judicial [además,] estas cuentas registran múltiples embargos anteriores”21. Sostuvo que tales circunstancias “son totalmente ajenas al Banco [y, por ende,] no pueden ser tenidas o consideradas como incumplimiento”22.

2. Solicitud y trámite de tutela

9. Solicitud de tutela. El 9 de abril de 2021, el Hospital Departamental

Tomás Uribe Uribe de Tuluá (ESE) presentó acción de tutela en contra del Banco AV Villas. Consideró que el banco accionado vulneró su derecho fundamental al debido proceso porque se ha negado a registrar el embargo de las cuentas maestras23 abiertas por Coomeva EPS, el cual fue ordenado en el proceso administrativo de cobro coactivo iniciado por el accionante en contra de dicha EPS. En su criterio, dicha negativa es contraria a derecho por dos razones.

10. Primero. Los recursos consignados en las cuentas maestras de Coomeva EPS, a pesar de ser recursos del sistema general de salud, pueden ser embargados porque la medida cautelar pretende “garantizar el pago de obligaciones contenidas en títulos ejecutivos emitidos, precisamente, en razón de los servicios de idéntica naturaleza prestados a los afiliados del sistema de seguridad social vinculadas a la EPS”24. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes premisas: 10.1. El principio de inembargabilidad de los recursos del SGP no es absoluto y, en concreto, no cobija su retención cuando “el recaudo ejecutivo ‘(…) tiene como fuente alguna de las actividades a la cual están destinados los recursos del SGP (…)’”25. 10.2. En la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional reiteró que “las reglas de excepción al principio de inembargabilidad del Presupuesto eran aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”. 20 Ib., p. 49.

21 Ib., p. 47. 22 Ib. 23 El accionante explicó que el artículo 15 de la Resolución 3042 de 2007 del Ministerio de Salud define las cuentas maestras como “las cuentas registradas para la recepción de los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud y a las cuales ingresarán la totalidad de los recursos de las subcuentas de régimen subsidiado, de prestación de servicios de salud en lo no cubierto con subsidios a la demanda y de salud pública colectiva de los Fondos de Salud de las entidades territoriales”. 24 Ib. Señaló que esta excepción está prevista por la sentencia C-566 de 2003 de la Corte Constitucional y STC16197-2016 del 9 de noviembre de 2016, radicado 2016-03184-00 de la Corte Suprema de Justicia. 25 Ib. Señaló que esta excepción está prevista por la sentencia C-566 de 2003 de la Corte Constitucional y STC16197-2016 del 9 de noviembre de 2016, radicado 2016-03184-00 de la Corte Suprema de Justicia. 10.3. Es razonable que “los dineros de ADRES -girados del SGP-, puedan ser embargados cuando la medida cautelar pretende garantizar el pago de obligaciones contenidas en títulos ejecutivos emitidos, precisamente, en razón de los servicios de idéntica naturaleza prestados a los afiliados del sistema de seguridad social”26. 10.4. Aceptar que los recursos del SGP destinados a la salud son inembargables, ante el “incumplimiento de las empresas promotoras y las entidades administradoras de recursos de la salud (ADRESS) en el pago de sus

obligaciones contraídas con los prestadores del servicio de salud” desconocería el propósito mismo del principio de inembargabilidad, el cual es “asegurar el destino social y la inversión efectiva de los [recursos]”. En criterio del Hospital Departamental, esto favorecería “la ineficacia y el colapso del sistema de seguridad social del cual hacen parte las IPS (artículo 155 de la Ley 100 de 1993), toda vez que se auspiciaría el no pago de los servicios sanitarios, con lo cual no llegarían los dineros de la salud a donde fueron destinados por el Estado, al menos no oportunamente, en detrimento de las IPS -públicas, mixtas o privadas, cuya viabilidad financiera depende precisamente de que los pagos por los servicios que prestan les sean diligentemente sufragados”27.

11. Segundo. La Superintendencia Financiera ha señalado que las órdenes de embargo emitidas por las autoridades administrativas son de inmediato cumplimiento. Las instituciones vigiladas no pueden “desatenderlas con la excusa de calificar la legalidad de la medida”28.

12. Con fundamento en estas consideraciones, el Hospital Departamental solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. Así mismo, pidió ordenar al Banco AV Villas (i) explicar cuál es el fundamento jurídico con base en el cual “selecciona las cuentas que se les puede aplicar la Orden de Embargo y cuáles no”29 y (ii) cesar “la obstrucción que restringe los derechos económicos del Hospital y que se aplique la orden de embargo impartida por el funcionario ejecutor de la E.S.E de las cuentas (…) que posee la entidad Coomeva EPS”30.

13. Admisión de la tutela. Mediante auto de 9 de abril de 2021, el Juzgado

Séptimo Civil Municipal de Tuluá (Valle) admitió la acción de tutela. Además, vinculó a la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia Financiera de Colombia, la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES− y la Contraloría General de la República. Así mismo, concedió al Banco AV Villas y a las entidades vinculadas el término de un día para pronunciarse sobre los “hechos y derechos 26 Ib. 27 Ib., p, 8. 28 Ib., p. 9. 29 Ib., p. 12. 30 Ib. invocados en la presente acción de tutela”31. Finalmente, ordenó al accionado informar sobre el trámite dado a la orden de embargo proferida por el Hospital Departamental.

14. Respuestas de las entidades vinculadas y Coomeva EPS. La Superintendencia Financiera de Colombia32, la Superintendencia Nacional de Salud33, el Ministerio de Salud y Protección Social34 y la Contraloría General de la República35 solicitaron ser desvinculadas por falta de legitimación en la causa por pasiva. En similar sentido, Coomeva EPS36 solicitó la “desvinculación inmediata” del trámite de tutela. Sostuvo que “no está en cabeza de [dicha] entidad satisfacer las pretensiones del accionante”37, dado que “lo pretendido no son servicios de salud”38, de manera que la EPS “no se encuentra legitimada por pasiva”39. Por su parte, la ADRES40 indicó que (i) los recursos de las cuentas maestras de recaudo del régimen contributivo, así como

los destinados al cumplimiento de su objeto son inembargables41; (ii) las cuentas maestras de recaudo corresponden a cuentas abiertas por las EPS a nombre de la ADRES “con el único propósito de recaudar las cotizaciones de los usuarios”, mientras que, las cuentas maestras de pagos son aquellas en las cuales se depositan los dineros que gira la ADRES “con ocasión del proceso de compensación, cuyo objeto es financiar el aseguramiento de los usuarios”42; (iii) “la interpretación tergiversada de la accionante sobre las excepciones al principio de inembargabilidad podría únicamente predicarse de las cuentas maestras de pagos” y, por último, (iv) solicitó que se declare la falta de legitimación pasiva de la entidad. La Procuraduría General de la Nación no allegó respuesta.

15. Respuesta del Banco AV Villas. El 14 de abril de 2021, el Banco AV Villas solicitó negar el amparo. Argumentó que, habida cuenta de la excepción al principio de embargabilidad puesto de presente por el accionante, “el banco registró la cautela ordenada”43 en 3 cuentas de propiedad de Coomeva EPS.

Sin embargo, explicó que el embargo no había sido registrado en las cuentas maestras, porque según el artículo 5 del Decreto 4023 de 2011 “tales recursos no son ni corresponden al patrimonio de la EPS Coomeva”44. Así las cosas, 31 Juzgado Séptimo Civil Municipal de Tuluá (Valle), auto de 9 de abril de 2021, p. 1. 32 Respuesta de la Superintendencia Financiera de Colombia, 12 de abril de 2021.

33 Respuesta de la Superintendencia Nacional de Salud, 12 de abril de 2021. 34 Respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social, 12 de abril de 2021. 35 Respuesta de la Contraloría General de la República, 12 de abril de 2021. 36 Respuesta de Coomeva EPS, 15 de abril de 2021, p. 1. 37 Ib. 38 Ib. 39 Ib. 40 Respuesta de la ADRES, 12 de abril de 2021. 41 En concreto, indicó que el artículo 2.6.4.1.4 del Decreto 2265 de 2017 prevé que “los recursos que administra la ADRES, incluidos los de las cuentas maestras de recaudo del régimen contributivo, así como los destinados al cumplimiento de su objeto son inembargables conforme a lo previsto en el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015” 42 Respuesta de la ADRES, 12 de abril de 2021, p. 22. 43 Escrito de contestación a la tutela, p. 1 44 Ib., p. 2. Sustentó esta afirmación en el oficio 202151000352671 de 24 de marzo de 2021 en el que la Superintendencia Nacional de Salud indicó que “la calidad de dichos recursos fue certificada por la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, mediante el oficio S11310260520030008E000042448400 del 9 de septiembre del 2020, señalando que las cuentas maestras no reiteró que ha “acatado la orden de embargo [la cual] está recayendo sobre las cuentas de la EPS”.

16. De igual modo, afirmó que “está respetando la titularidad de las cuentas

maestras tal y como lo reseñan las normas que las regulan, entre estas la ley 100 de 1993, y que además tanto la ADRES, la Supersalud, el Ministerio de Salud y las altas Cortes, han reiterado”45. Así mismo, aseguró que “las cuentas que sí son de la EPS ejecutada (…) no disponen de saldo alguno ni para congelar ni para hacer un depósito judicial. Aunado a dicha situación, estas cuentas registran múltiples embargos anteriores al que aquí nos ocupa”46. Indicó que esa realidad es completamente ajena a la voluntad del banco y que no puede considerarse incumplimiento de su parte. Por último, hizo mención a una “posible temeridad”, como quiera que “esta es la segunda tutela contra AV Villas por la misma situación”. En concreto, advirtió que “todo lo expuesto y documentado aquí fue igualmente reseñado, documentado y soportado por la misma EPS y por el Banco ante el Juez 3° Civil Municipal de Tuluá dentro de la acción de tutela radicada con el número 76834400300320210005600”47.

17. Sentencia de tutela de primera instancia. El 19 de abril de 2021, el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Tuluá (Valle) concedió el amparo solicitado. Consideró que el representante legal del accionante, en calidad de funcionario ejecutor, no quebrantó el principio de inembargabilidad de los recursos de la salud, porque obró amparado en una de las excepciones aplicables a dicho principio. Al respecto, indicó que el Acto Legislativo 01 de 2001 creó el Sistema General de Participaciones (SGP) y dio a los recursos que

lo conforman una “destinación social especial”48, por esta razón, les concedió “una protección constitucional reforzada”49 y dispuso que serían inembargables. No obstante, explicó que, excepcionalmente, los recursos del SGP pueden ser objeto de embargo “siempre y cuando las obligaciones reclamadas [tengan] como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”50.

18. El juzgado encontró que “los dineros de COOMEVA EPS -girados del SGP” podían ser embargados porque la medida cautelar ordenada pretendía garantizar el pago de servicios de salud prestados por el Hospital Departamental Tomás Uribe Uribe51. En este sentido, la negativa a registrar la orden de embargo vulneró el derecho al debido proceso del accionante y, en consecuencia, ordenó al Banco AV Villas “hacer efectiva y aplicar la medida son recursos de COOMEVA EPS y que los mismos corresponden a recursos distintos a los que administra y maneja la EPS”. En el mismo sentido, citó la Circular 014 de 2018 de la Procuraduría General de la Nación. 45 Escrito de contestación a la tutela, p. 3. 46 Ib. 47 Ib., p. 6. 48 Juzgado Séptimo Civil Municipal de Tuluá (Valle), sentencia de 19 de abril de 2021, p. 23. 49 Ib. 50 Ib., p. 23. 51 Ib., p. 36. cautelar ordenada para el congelamiento de los saldos de las cuentas maestras” por un monto de $35.299.815.000.

19. Impugnación. Coomeva EPS, la ADRES y el Ministerio de Salud presentaron escritos de impugnación en contra de la sentencia de primera instancia. De un lado, mediante escrito del 22 de abril de 2021, Coomeva EPS solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado o, en subsidio, que el fallo de primera instancia fuera revocado. Argumentó que el trámite de tutela debía ser anulado por “indebida integración del contradictorio”. Lo anterior, debido a que el juez de instancia no vinculó a Coomeva EPS, a pesar de que esta entidad se vería directamente afectada por el embargo. Así mismo, sostuvo que la decisión debía ser revocada porque, en su criterio, (i) la solicitud de amparo es improcedente, dado que la jurisdicción ordinaria es la que debe determinar “si existen o no títulos ejecutivos a favor del accionante”52, (ii) no existe “título ejecutivo claro, expreso y exigible a favor de la ESE Hospital Tomas Uribe Uribe que lo faculte en el proceso de cobro coactivo que adelantó en contra de Coomeva EPS”53; y (iii) el a quo desatendió las contestaciones del Ministerio de Salud, la ADRES y la Superintendencia de Salud en las cuales se precisó que los recursos en cuestión son inembargables54.

20. Por su parte, la ADRES manifestó que los recursos embargados no pertenecen a la EPS Coomeva sino al SGSSS. Indicó que el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 prevé la inembargabilidad de los referidos recursos. Además, explicó que el artículo 2.6.1.1.1.1. del Decreto 780 de 2016 determina cómo se

debe realizar el recaudo de las cotizaciones del SGSSS y aclara que estas no pueden ser objeto de embargo. A su turno, el Ministerio de Salud “coadyuvó el recurso de impugnación” presentado por la ADRES. Reiteró que (i) los recursos del SGSSS son inembargables a la luz del artículo 91 de la Ley 715 de 2001; (ii) los recursos de las cuentas maestras de recaudo corresponden a cotizaciones en salud (artículo 204 de la Ley 100 de 1993), esto es, a recursos de carácter parafiscal de titularidad del SGSSS y no de la EPS; (iii) las fuentes de financiación del SGSSS son variadas, entre estas están las cotizaciones de los afiliados al SGSSS, según el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 y (iv) el embargo ordenado “pone en riesgo la prestación de servicios de salud de los afiliados al Sistema de Salud, por demoras e imposibilidades en la ejecución del proceso de compensación mediante el cual la ADRES liquida y reconoce la UPC a la EPS, en tanto no se cuenta con la disposición de las cotizaciones para llevar a cabo el giro de dichos recursos”55. 52 Ib. 53 Escrito de impugnación de la sentencia de primera instancia, p. 1. 54 Ib., p. 36. Por último, afirmó que existe temeridad en la presente acción de tutela, porque el hospital había promovido previamente una “acción de tutela igualmente contra el Banco AV Villas, con hechos planteados de manera distinta pero soportados en el mismo