CC - T20148-2017

Sentencia T-148/17

SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONALProcedencia excepcional de la tutela cuando se ponen en riesgo derechos fundamentales ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia excepcional DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y SUSTITUCION PENSIONAL-Desconocimiento cuando se exige que se prueben circunstancias adicionales a las que están previstas en la ley PENSION DE VEJEZ-Requisitos según Decreto 758/90 PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA PENSIONALAcumulación de tiempos no cotizados al ISS para reconocimiento de la pensión de vejez PENSION DE VEJEZ Y REGIMEN DE TRANSICION-Aplicación del Acuerdo 049/90/PENSION DE VEJEZ-No exige cotizaciones efectuadas de manera exclusiva al Instituto de Seguros Sociales según Decreto 758/90 DERECHO AL MINIMO VITAL, DEBIDO PROCESO Y SEGURIDAD SOCIAL-Orden a Colpensiones reconocer y pagar pensión de vejez conforme al Decreto 758 de 1990

Referencia: Expediente T-5806424

Acción de tutela promovida por Luis Carlos Peñaranda Alvarado, a través de apoderado judicial, contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones).

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil diecisiete (2017)

2 La Sala Primera (1ª) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente, SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Santa Marta el siete (07) de marzo de dos mil dieciséis (2016), y en segunda instancia, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta el tres (03) de mayo de dos mil dieciséis (2016), en el proceso de tutela promovido por Luis Carlos Peñaranda Alvarado, a través de apoderado judicial, contra Colpensiones. El proceso de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional, mediante auto proferido el veintiocho (28) de octubre de dos mil dieciséis (2016).

I. DEMANDA Y SOLICITUD Luis Carlos Peñaranda Alvarado, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra Colpensiones por considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la seguridad social al negarle la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, estudiada bajo los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, por no haber realizado sus cotizaciones pensionales de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones, y por no cumplir el cumulo de

semanas de cotización de ninguno de los regímenes pensionales.

1. El accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos 1.1. Luis Carlos Peñaranda Alvarado, de 63 años de edad1, fue diagnosticado con “síndrome radicular cervical”, requiriéndose para su recuperación la colocación de injertos a través de dos procedimientos quirúrgicos para evitar la pérdida de movilidad total (cuadriplejia) en sus cuatro extremidades2. Aún está pendiente la segunda intervención quirúrgica, lo que le ha causado una pérdida significativa de movilidad en su miembro superior derecho3. 1 Según se hace constar en la historia clínica del señor Luis Carlos Peñaranda Alvarado, visible en el folio 23, éste nació el dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos cincuenta y tres (1953) (siempre que se haga mención a un folio se entenderá que se alude al primer cuaderno del expediente de tutela, salvo que se diga otra cosa). 2 Folio 23. 3 Folio 15 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional. 3 1.2. El accionante es beneficiario del régimen de transición4, ya que para el primero (1°) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), fecha en la que entró en vigencia de la Ley 100 de 19935, tenía 41 años de edad y para el veinticinco (25) de julio de dos mil cinco (2005), fecha en que entró en vigencia el Acto Legislativo No. 01 de 20056, había cotizado 976 semanas equivalentes a 19,5 años.

1.3. El diecisiete (17) de diciembre de dos mil trece (2013), el señor Peñaranda Alvarado presentó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Por medio de la resolución No. GNR 264341 del veintidós (22) de julio del dos mil catorce (2014), la entidad accionada resolvió negar la mesada pensional. Si bien reconoció que el solicitante conservaba el régimen de transición, concluyó que no cumplía los requisitos de ninguno de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, la Ley 33 de 19857, la Ley 71 de 19888 y el Decreto 758 de 1990. En relación con los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 19909, indicó que para lograr el reconocimiento pensional bajo esta norma se exige que las semanas sean “cotizadas exclusivamente al ISS hoy COLPENSIONES”, condición que no cumpliría el accionante. Señaló que el artículo 12 de esta norma exige 1.000 semanas de cotización para acceder al reconocimiento pensional y el afiliado solo contaba con 99410. Según esta resolución, los periodos de cotización del accionante se pueden resumir de la siguiente manera: Entidad laboró Desde Hasta Días Distribuidora 1976/09/19 1977/09/01 348 Coldes Departamento 1977/10/04 1995/10/05 6482 Magdalena Jaime Villareal 2013/07/01 2013/07/13 13 Carrasco 4 La versión original del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establecía: “La edad para acceder a la pensión de vejez,

el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley”. Por su parte, el parágrafo 4° del Acto Legislativo No. 01 de 2005 establece: “El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014". 5 Por medio de la cual se reglamenta el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 6 Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política. 7 Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público. 8 Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones. 9 Por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros

Sociales Obligatorios. 10 En la resolución No. GNR 264341 del veintidós (22) de julio de dos mil catorce (2014), emitida por Colpensiones, se hace un recuento de la historia laboral del señor Luis Carlos Peñaranda Alvarado. Visible desde el folio 7 al 9. 4 Jaime Villareal 2013/08/01 2013/11/30 120 Carrasco 1.4. Inconforme con la decisión adoptada, el actor presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, solicitando que se corrigiera su historial laboral y, en consecuencia, que se reconociera a su favor la pensión de vejez de acuerdo con los requisitos establecidos en el artículo 12 del Decreto 758 de

1990. Señaló que Colpensiones no incluyó en su historial laboral las 75 semanas que cotizó entre el primero (1°) de octubre de dos mil uno (2001) y el veintiocho (28) de febrero de dos mil tres (2003) con las empresas de Seguridad Privada “Patrios” y “Proteger”11. 1.5. A través de las resoluciones No. GNR 345176 del dos (02) de octubre de dos mil catorce (2014)12 y VPB 22746 del once de marzo de dos mil quince (2015)13, Colpensiones decidió confirmar en todas y cada una de sus partes el acto administrativo recurrido con argumentos similares. Sin embargo, reconoció que se evidenciaban “inconsistencias en la historia laboral [del accionante], específicamente en las semanas cotizadas”. 1.6. El veinticinco (25) de mayo de dos mil dieciséis (2016), el señor

Peñaranda Alvarado radicó la solicitud de corrección de la historia laboral anexando la certificación laboral expedida por la empresa de seguridad privada “Proteger” en la que se hace constar que el accionante trabajó en el cargo de vigilante desde el primero (1°) de mayo de dos mil dos (2002) hasta el veintiocho (28) de febrero de dos mil tres (2003). Asimismo, solicitó que una vez se corrigiera su historia laboral se reconociera y pagara a su favor la pensión de vejez. 1.7. El quince (15) de enero de dos mil dieciséis (2016), el Gerente Nacional de Operaciones le indicó al accionante de forma escrita que “los tiempos cotizados en el Régimen de Ahorro Individual son trasladados a Colpensiones por la respectiva administradora de pensiones en la que fueron pagados”, aun cuando este siempre ha estado afiliado al régimen de prima media14. 1.8. En desacuerdo con la anterior respuesta, el diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), Luis Carlos Peñaranda Alvarado presentó acción de tutela, a través de apoderado judicial, contra Colpensiones por considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la seguridad social, al negarle la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, estudiada bajo los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, por no haber realizado sus cotizaciones pensionales de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones, y por no cumplir el cumulo de semanas de cotización de

11 Escrito de apelación visible desde el folio 10 al 13. 12 Folios 14 al 16. 13 Folio 24 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional. 14 La respuesta de Colpensiones a la solicitud de corrección a la historia laboral de Luis Carlos Peñaranda Alvarado se encuentra visible en el folio 21. 5 ninguno de los regímenes pensionales. Asegura que tiene un hijo de dos años de edad15.

2. Actuaciones y decisión del juez de tutela de primera instancia 2.1. El veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciséis (2016), el Juzgado Primero Penal del Circuito de Santa Marta admitió la acción de tutela de la referencia16 y mediante auto del tres (3) de marzo del mismo año decidió vincular a la empresa de seguridad privada “Proteger”, por considerar que sus intereses podrían verse afectados con lo que se decidiera17. Tanto Colpensiones como la empresa de seguridad privada “Proteger” omitieron ejercer su derecho de defensa, por lo que el juzgado dio aplicación a la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Mediante sentencia del siete (07) de marzo de dos mil dieciséis (2016), el mencionado juzgado decidió declarar la improcedencia de la acción de tutela.

Consideró que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional no resulta procedente por vía de tutela conceder el “pago de prestaciones económicas, menos cuando no se observa dentro del plenario que se encuentre el accionante ante la presencia de un perjuicio irremediable”. Adicionalmente,

señaló que de acuerdo con el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, es el juez laboral el competente para dirimir el conflicto que plantea el accionante. En consecuencia y al no cumplirse el requisito de subsidiariedad, negó el amparo pretendido.

3. Impugnación El accionante, a través de su apoderado judicial, presentó escrito de impugnación el diez (10) de marzo de dos mil dieciséis (2016). A su juicio, el juez de primera instancia desconoció que Colpensiones vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la seguridad social al negarle la pensión de vejez pretendida. Solicitó que se revocara la decisión del juez de primera instancia y en su lugar que se concediera el amparo constitucional invocado.

4. Decisión del juez de tutela de segunda instancia El tres (03) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la Sala Penal del Tribunal Superior del distrito judicial de Santa Marta decidió confirmar integralmente el fallo recurrido. Consideró que el accionante no logró acreditar la afectación de su mínimo vital o que sea indispensable el reconocimiento pensional para evitar la concreción de un perjuicio irremediable. Además, señaló que la acción de tutela no era el mecanismo adecuado para obtener lo pretendido, 15 Folio 17 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional. 16 Folio 25. 17 Folio 27. 6 esto, debido a la existencia de una vía ordinaria que permite resolver la controversia planteada. En atención a lo anterior, confirmó la decisión de

instancia.

5. Pruebas aportadas por el accionante y valoradas por los jueces de instancia Se aportaron como pruebas al trámite de tutela los siguientes documentos: (i) copia del poder conferido por el accionante a su apoderado con nota de presentación personal18; (ii) copia de la resolución No. GNR 264341 del veintidós (22) de julio de dos mil catorce (2014)19; (iii) copia del recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado por el accionante contra la resolución No. GNR 264341 del veintidós (22) de julio de dos mil catorce (2014)20; (iv) copia del resolución No. GNR 345176 del dos (02) de octubre de dos mil catorce (2014)21; (v) copia de la solicitud de corrección de la historia laboral y reconocimiento de la pensión de vejez presentada por el accionante a Colpensiones el catorce (14) de enero de dos mil dieciséis (2016)22; (vi) copia de la certificación laboral de la empresa de seguridad privada Proteger en la que se hace constar que Luis Carlos Peñaranda Alvarado trabajó como vigilante desde el primero (1°) de mayo de dos mil dos (2002) hasta el veintiocho (28) de febrero de dos mil tres (2003), periodo en el que fue afiliado al ISS23; (vii) historial laboral de semanas cotizadas del accionante24; (viii) respuesta de Colpensiones a la solicitud de corrección de la historia laboral25; y, finalmente, (ix) historia clínica del señor Peñaranda

Alvarado26.

6. Actuaciones surtidas en sede de revisión 6.1. Mediante oficio del doce (12) de enero de dos mil diecisiete (2017), suscrito por la Oficial Mayor de la Secretaría de la Corte Constitucional, fue remitido al despacho de la magistrada ponente copia de la historia clínica del señor Luis Carlos Peñaranda Alvarado con fecha del veintiséis (26) de mayo de dos mil dieciséis (2016)27 y copia del registro civil de nacimiento del menor Jesús David Peñaranda Martínez, hijo del accionante28. Asimismo, el apoderado del accionante remitió las resoluciones que, previa solicitud de reconocimiento pensional, profirió Colpensiones con posterioridad a las actuaciones de instancia que en esta oportunidad se revisan. 18 Folio 6. 19 Folio 7 al 9. 20 Folio 10 al 13. 21 Folio 14 al 16. 22 Folio 17 y 18. 23 Folio 19. 24 Folio 20. 25 Folio 21. 26 Folios 22 y 23. 27 Folio 15 y 16 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional. 28 Folio 17 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional. 7 6.2. Mediante la resolución No. GNR 265853 del ocho (08) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), la entidad accionada negó nuevamente el reconocimiento pensional alegando el incumplimiento de las semanas de cotización exigidas por la Ley 797 de 2003. El señor Peñaranda Alvarado

presentó contra esta decisión recurso de reposición y en subsidio de apelación. 6.3. Mediante la resolución GNR 333961 del diez (10) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), Colpensiones resolvió el recurso de reposición confirmando en todas sus partes la resolución No. GNR 265853 del ocho (08) de septiembre de dos mil dieciséis (2016). Si bien reconoció nuevamente que el accionante era beneficiario del régimen de transición, negó el reconocimiento pensional porque éste no cumplía los requisitos de ningún régimen pensional, incluido el establecido en el Decreto 758 de 1990. Insistió que para reconocer la pensión bajo este decreto, se exigía que las 1.000 semanas hubieran sido cotizadas “exclusivamente al ISS, hoy Colpensiones”. Finalmente, ordenó el traslado del recurso de apelación al superior jerárquico para los fines pertinentes29. 6.4. A través de la resolución No. VPB 45797 del veintisiete (27) de diciembre de dos mil dieciséis (2016) 30, Colpensiones resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión de negar el reconocimiento pensional y, además, corrigió la historia laboral del accionante incluyendo las semanas cotizadas con la empresa de seguridad privada Proteger. Así, indicó que el señor Peñaranda Alvarado acreditaba un total de 7.053 días laborados, correspondientes a 1.007 semanas31. Concluyó que si bien “el recurrente conservaba el régimen de transición”, no cumplía el requisito de semanas de

cotización de ningún régimen pensional. Respecto al reconocimiento de la pensión de acuerdo a lo establecido en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, la entidad accionada señaló “que respecto al Decreto 758 de 1990, el señor Peñaranda Alvarado Luis Carlos aunque cumple 60 años al 16 de diciembre de 2013, no cumple con las semanas requeridas por lo norma, debido a que este régimen solo tiene en cuenta las semanas cotizadas al Seguro Social, y el recurrente en los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad no cotizó 500 semanas a dicha entidad, ni acreditó las 1000 semanas estipuladas en la norma en mención”. (Se destaca) Según esta resolución, los periodos de cotización del accionante se pueden resumir de la siguiente manera: Entidad laboró Desde Hasta Días Distribuidora 1976/09/19 1977/09/01 348 Coldes Departamento 1977/10/04 1995/10/05 6482 Magdalena 29 Folio 24 al 26 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional. 30 Folio 27 al 29 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional. 31 Folio 27 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional. 8 Proteger 2002/11/01 2003/01/31 90 Seguridad Limitada Jaime Villareal 2013/07/01 2013/07/13 13 Carrasco Jaime Villareal 2013/08/01 2013/11/30 120 Carrasco

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia Esta Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 2.1. Luis Carlos Peñaranda Alvarado, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra Colpensiones por considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la seguridad social al negarle el reconocimiento de la pensión de vejez de acuerdo con el Decreto 758 de 1990, en razón a su condición de beneficiario del régimen de transición, bajo el argumento de no haber realizado sus cotizaciones pensionales de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social y por no reunir el número de semanas exigidas por esta norma para ser beneficiario del reconocimiento pensional. 2.2. La pretensión principal del accionante en su escrito de tutela era la corrección de su historia laboral y, en consecuencia, el reconocimiento a su favor de la pensión de vejez. Esto, teniendo en cuenta que Colpensiones no había sumado a su historial pensional las semanas cotizadas a través de la empresa de seguridad privada Proteger pese a que aportó la certificación laboral. En principio, este contexto plantearía una problemática diferente a la que se pretende resolver ya que, según la jurisprudencia constitucional, en ningún caso los efectos negativos que se generen de (i) los errores operacionales en la administración de las historias laborales y, (ii) los

conflictos de semanas entre los empleadores y los fondos de pensiones, pueden recaer sobre los cotizantes32. 2.3. En cierta medida esta problemática se superó debido a que según la resolución No. VPB 45797 del veintisiete (27) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), proferida por Colpensiones y aportada por el apoderado 32 Al respecto ver las sentencias T-855 de 2011 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), T-482 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-493 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y T-079 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre otras. 9 judicial del accionante en sede de revisión, las semanas que cotizó el señor Peñaranda Alvarado con la empresa de seguridad privada Proteger ya se incluyeron a su historia laboral, acumulando un total de 7.053 días equivalentes a 1.007 semanas. Sin embargo, en la misma resolución se negó el reconocimiento de la pensión de vejez conforme a lo establecido en el artículo 12 del Decreto porque las cotizaciones no se habían realizado de manera exclusiva al ISS. 2.4. Corresponde entonces a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿un fondo administrador de pensiones (Colpensiones) desconoce los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la seguridad social de una persona al negarle la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, estudiada bajo los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, con base en que el interesado no realizó sus cotizaciones pensionales

de manera exclusiva al Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones? 2.5. Después de verificar la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia en relación con la violación al debido proceso administrativo por parte de las administradoras de pensiones al exigir negarse a acumular tiempos laborados en entidades públicas. Posteriormente y con fundamento en las subreglas jurisprudenciales que de ahí se desprendan, (ii) analizará el caso concreto y fijará el remedio constitucional apropiado para garantizar la protección de los derechos fundamentales comprometidos.

3. La acción de tutela presentada por Luis Carlos Peñaranda Alvarado, a través de apoderado judicial, contra Colpensiones es procedente 3.1. Con el fin de establecer la procedencia de la acción de tutela que dio origen a las decisiones de instancia que hoy se revisan, la Sala examinará (i) la legitimación de Alfredo de Jesús Peñaranda Alvarado para actuar como apoderado de Luis Carlos Peñaranda Alvarado y (ii) el cumplimiento de los presupuestos de subsidiariedad e inmediatez. 3.2. Legitimación por activa. Conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular, en los casos señalados por la ley. En desarrollo del citado mandato constitucional y con el

propósito de regular la legitimidad y el interés para ejercer la acción de tutela, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991 estableció que cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales puede ejercer, por sí misma o a través de representante, la referida acción constitucional presumiéndose la autenticidad de los poderes33. 33 El artículo 10° del Decreto 2591 de 1991 indica: “Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien 10 En el caso objeto de revisión, la acción de tutela fue presentada por el abogado Alfredo de Jesús Peñaranda Alvarado manifestando explícitamente que actuaba en nombre y representación legal del señor Luis Carlos Peñaranda Alvarado, ciudadano respecto de quien se predica la vulneración de garantías fundamentales34. Se aportó al expediente el respectivo poder35, circunstancias que lo legitiman para actuar y buscar la protección inmediata de los derechos e intereses fundamentales del accionante. 3.3. Legitimación por pasiva. De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991,36 “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2° de esta ley”. En este orden de ideas, Colpensiones está legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela, al atribuírsele en su condición de entidad pública la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida37.

3.4. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagra que la acción de tutela, debido a su carácter residual y subsidiario, “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]”. No obstante, esta Corporación ha señalado que no puede declararse la improcedencia de la acción de tutela por la sola existencia de un medio ordinario de defensa judicial. El juez constitucional debe efectuar un análisis de idoneidad y eficacia del mecanismo dispuesto por el ordenamiento jurídico que permita concluir si éste se ocupa de la esfera o faceta constitucional involucrada en el problema38. Adicionalmente, debe ser más flexible en el análisis de procedencia cuando la persona que pretende por vía de tutela la protección de un derecho fundamental es un sujeto de especial protección constitucional. actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.” 34 Folio 1. 35 Folio 6. 36 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 37 El artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 indica: De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. […]Adicionalmente créase una empresa industrial y

comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle. Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. […]” 38 Al respecto la Sentencia T-222 del 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) señaló: “No puede predicarse idoneidad y eficacia de un recurso sin hacerse un análisis concreto. Ello implica que el juez constitucional despliegue una carga argumentativa a fin de determinar la procedencia de la tutela. No es dable en un Estado Social de Derecho que un juez constitucional niegue por improcedente un amparo constitucional sin si quiera analizar, paso a paso, el requisito de subsidiariedad.” Véase también la Sentencia T-211 del 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 11 3.5. En relación con esta última calidad, la sentencia T-486 de 201039 indicó

que la categoría de sujeto de especial protección constitucional se constituye por “aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o social particular, merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva”. En ese sentido, podría entenderse que entre los grupos de especial protección constitucional se encuentran: “los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza”40. Entonces, resultaría desproporcionado someter a este tipo de personas que presentan una condición de vulnerabilidad al “agotamiento de actuaciones administrativas o judiciales de carácter ordinario, que por su dispendioso y lento trasegar judicial, no surgen como el medio más adecuado e idóneo para proteger de manera oportuna y efectiva sus derechos fundamentales.”41 3.6. En el mismo sentido, la sentencia T-074 de 201542 indicó que “exigir idénticas cargas procesales [tanto a las] personas que soportan diferencias materiales relevantes [como a las que] no se encuentran en estado de vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una infracción constitucional al acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones.” Con fundamento en lo anterior, el juez de tutela puede 39 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. En esa oportunidad, esta Corporación estudió la acción de tutela presentada por un ciudadano de sesenta y seis (66) años que solicitó el reconocimiento y pago de pensión de vejez conforme al régimen de transición al Instituto del Seguro Social, el cual decidió negar el reconocimiento de la pensión aludida,

argumentando que al accionante le faltaban dos años par