CC - T216-2019

Sentencia T-216/19

GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A

LA ALIMENTACION, A LA SALUD, EL AGUA POTABLE Y A

LA PARTICIPACION DE LOS NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Reiteración estado de cosas inconstitucional declarado en Sentencia T-302/17

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Alcance

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Orden a autoridades accionadas, divulgar decisión dentro del Mecanismo Especial de Seguimiento de Políticas Públicas en cumplimiento de la sentencia T302/17

Referencia: Expediente T-7.098.674

Acción de tutela instaurada por Edwin José López Fuentes contra el Congreso de la República, la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), el Departamento de La Guajira, los municipios de Albania, Barrancas, Distracción, Fonseca, Hato Nuevo, Maicao, Manaure, Uribia y San Juan del Cesar (La Guajira), Aguas de la Península S.A. ESP, Aguas del Sur de La Guajira S.A. ESP, Carbones del Cerrejón Limited y el Consorcio Unión Temporal Agua para La Guajira

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil diecinueve (2019) La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y la Magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside; en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 -numeral 9de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo proferido el 26 de octubre de 2017 por la Sala Disciplinaria de la Seccional de La Guajira del Consejo Superior de la Judicatura -que declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por Edwin José López Fuentes-, el cual fue confirmado el 13 de diciembre de 2017 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Debido a que la Corte Constitucional ya se ha pronunciado sobre la situación de desabastecimiento de agua en La Guajira -incluso constató la existencia de un estado de cosas inconstitucional1-, la Sala reiterará los pronunciamientos ya existentes.2

I. ANTECEDENTES3

1. El 6 de octubre de 2017, Edwin José López Fuentes, Procurador Judicial I para Asuntos Administrativos de Riohacha, presentó demanda de tutela por la problemática del agua -para consumo humanodel Departamento de La Guajira. Solicitó -esencialmenteque se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso y al agua potable de los niños, niñas y

adolescentes, y de las mujeres gestantes y lactantes del pueblo Wayúu, dando cumplimiento a las medidas cautelares proferidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en favor de ese Pueblo, y se ordenara -principalmente4el diseño de una política pública en materia de recursos hídricos encaminada a superar de manera definitiva la situación de desabastecimiento de agua potable en La Guajira.

2. Solo algunas de las accionadas presentaron respuesta.5 En general, manifestaron que (i) se debían desvincular del trámite por falta de 1 Sentencia T-302 de 2017. M.P. (e) Aquiles Arrieta Gómez. 2 El artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, que reglamenta la acción de tutela, establece que “[l]as decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente justificadas”. Esta Corporación ha proferido de manera reiterada fallos brevemente justificados, cuando la naturaleza del asunto lo permite. Véanse, por ejemplo, las sentencias T-549 de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía; T-098 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-396 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T1533 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-1006 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-054 de

2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-392 de 2004. M.P. Jaime Araujo Rentería; T-1245 de 2005.

M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-045 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-325 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-066 de 2008. M.P. Mauricio González Cuervo; T-706 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-085 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa; T-475 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-457 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-189 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-025 de 2017. M.P. (e) Aquiles Arrieta Gómez; T-582 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-038 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera; y T-220 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. 3 Como esta providencia es de breve sustanciación, los anexos se expondrán detalladamente en un anexo. 4 El contenido de la acción de tutela se encuentra expuesto detalladamente en los puntos I.1. y I.2. del anexo. 5 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), el Municipio de Distracción (La Guajira), Aguas de la Península S.A. ESP, Aguas del Sur de La Guajira S.A. ESP, Carbones del Cerrejón Limited y la Corporación

Autónoma Regional (CAR) de La Guajira. También intervino el ciudadano Rafael Antonio Freyle Brochero para coadyuvar las pretensiones del accionante. (Las intervenciones se encuentran descritas en detalle en el anexo. Ver infra el punto I.3.2. del mismo). 2 legitimación por pasiva en tanto las competentes son otras entidades6; (ii) se debía declarar la improcedencia o negar las pretensiones de la acción de tutela7; (iii) han cumplido sus funciones para dar una solución al problema8; o (iv) no se oponen a la prosperidad de la acción de tutela, siempre que no se profieran órdenes que excedan sus obligaciones.9

3. El 26 de octubre de 2017, la Sala Disciplinaria de la Seccional de La Guajira del Consejo Superior de la Judicatura declaró improcedente la acción de tutela porque (i) ya existían otros pronunciamientos judiciales sobre el mismo problema planteado10, y (ii) en relación con la pretensión de realizar obras públicas era procedente la acción popular. La decisión fue impugnada por el accionante. En esa etapa procesal volvió a intervenir Carbones del Cerrejón Limited para solicitar que se ratificara la decisión. El fallo de primera instancia fue confirmado mediante providencia de 13 de diciembre de 2017 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la

Judicatura.11

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia Esta Corte es competente para conocer de la decisión judicial objeto de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de

1991, y en virtud del Auto de 14 de diciembre de 2018, expedido por la Sala de Selección Número Doce de esta Corporación, que decidió seleccionar para su revisión el expediente referido.

2. Planteamiento de los problemas jurídicos y estructura de la decisión 2.1. En relación con los antecedentes mencionados, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional debe determinar, en primer lugar, si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia. De superar dicho análisis, la Sala deberá resolver si las accionadas y vinculadas desconocen los derechos al acceso al agua de niños, niñas y adolescentes, y de las mujeres gestantes y lactantes del pueblo Wayúu. Además, la Sala evaluará si es necesario dictar órdenes específicas en este caso o si, por el contrario, es pertinente que su situación sea tratada en el marco del estado de cosas inconstitucional declarado mediante la Sentencia T-302 de 2017.12

Adicionalmente, la Sala estudiará el alcance de los principios de autonomía e 6 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la ADR, el Municipio de Distracción, Carbones del Cerrejón Limited y la Corporación Autónoma Regional (CAR) de La Guajira. 7 El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el DAPRE, la ADR y Aguas de la Península S.A. ESP. 8 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 9 Aguas del Sur de La Guajira S.A. ESP. 10 En particular, de la Sentencia T-256 de 2015 de la Corte Constitucional. M.P. (e) Martha Victoria Sáchica

Méndez. 11 El expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 29 de octubre de 2018 (cuaderno 3, folio 157), siendo recibido el 16 de noviembre de 2018 por la Secretaría General de la Corporación (cuaderno de revisión, folio 2). 12 M.P. (e) Aquiles Arrieta Gómez. 3 independencia judicial de los jueces de tutela cuando se encuentran frente a una situación en la que ya se han adoptado órdenes complejas. 2.2. En consecuencia, la Sala (i) se pronunciará sobre la procedencia de la acción de tutela y, (ii) se referirá al caso concreto, en donde -para dar solución al problema jurídicose referirá al estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-302 de 2017 y las decisiones adoptadas en las sentencias T359 de 201813 y T-415 de 2018.14

3. Análisis del caso concreto. Reiteración del estado de cosas inconstitucional constatado en la Sentencia T-302 de 2017 3.1. Análisis de procedencia De acuerdo con la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, la Sala encuentra que la acción de tutela cumple con todos los requisitos de procedencia.

Esto, porque (i) fue instaurada por un agente del Ministerio Público en ejercicio de sus funciones15; (ii) contra varias entidades públicas susceptibles de ser sujetos pasivos de la acción de tutela (de acuerdo con los artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991) y otras personas jurídicas relacionadas con el uso y distribución de agua en el Departamento de La Guajira16; (iii) se

pretende el amparo del derecho fundamental al agua potable que, si bien se ha vulnerado de manera generalizada y afecta simultáneamente a diferentes comunidades Wayúu, puede ser protegido mediante la acción de tutela17; y (iv) 13 M.P. Diana Fajardo Rivera. 14 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 15 Como lo ha advertido esta Corte, en virtud del artículo 277 de la Constitución Política los agentes del Ministerio se encuentran legitimados por activa para instaurar acciones de tutela -por ejemploa nombre de menores de edad, o para la protección del interés general, del patrimonio público y de los intereses de la sociedad. Ver, entre otras, las sentencias T-049 de 1995. M.P. Alejandro Martinez Caballero; T-293 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa; T-324 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-448 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Adicionalmente, el numeral 1 del artículo 38 del Decreto Ley 262 de 2000 establece como un función de los procuradores judiciales la de interponer acciones de tutela “para asegurar la defensa del orden jurídico, en especial las garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente o el patrimonio público.” 16 Ello no implica reconocer su responsabilidad en el análisis de procedencia, pues esa cuestión no es propia “del análisis de legitimación en la causa, sino que se refieren al fondo del asunto”. (Ver Sentencia T-359 de

2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 20). En particular, las personas jurídicas que no son entidades estatales están legitimadas por pasiva en tanto tienen -de conformidad con el numeral 3 del

artículo 42 del Decreto 2591 de 1991alguna relación con la prestación del servicio público de agua potable en La Guajira (como es el caso de Aguas de la Península S.A. ESP, Aguas del Sur de La Guajira S.A. ESP y el Consorcio Unión Temporal Agua para La Guajira), o porque (como en el caso de Carbones del Cerrejón Limited) ya se encuentran vinculadas por las labores del Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas creado por la Sentencia T-302 de 2017. Así, por ejemplo, se ordenó contratar un estudio independiente para determinar si existe una relación causal entre la actividad minera a gran escala y la escasez de agua para las comunidades Wayúu (ver infra, fundamento jurídico N° 3.2.3.). En consecuencia, es necesario que esta última entidad esté vinculada pues, al tener intereses en el resultado del proceso, debe garantizársele su derecho fundamental de defensa y contradicción. 17 Sentencia T-415 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo, fundamento jurídico N° 78. Al respecto, dicha providencia precisó que se satisfacía el requisito de subsidiariedad “por cuanto (i) el caso que se estudia se refiere a la falta de suministro de agua potable, buscando las protección de los derechos fundamentales de los miembros de las comunidades wayuu, dentro de las cuales se encuentran sujetos de especial protección como lo son los niños; (ii) de los hechos del caso se observa que la presente acción busca prevenir la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que la gravedad de la situación de las

comunidades accionantes requiere de medidas urgentes e impostergables para salvaguardar los derechos 4 se trata de un escenario particular de afectación continua y actual derivadaentre otras circunstanciasde la escasez de agua potable.18 En consecuencia, la Sala pasará a pronunciarse sobre los problemas jurídicos planteados (supra, fundamento jurídico N° 2.1.). 3.2. La Sentencia T-302 de 2017 3.2.1. Con esta providencia la Sala Séptima de Revisión resolvió la acción de tutela instaurada -por un agente oficiosoen favor de los niños y niñas del pueblo Wayúu, en la que solicitaba -entre otras cosasel cumplimiento inmediato de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH.19 En primera instancia20, la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha ordenó al Gobierno Nacional adoptar un plan de acción para asegurar la disponibilidad, accesibilidad y calidad de servicios de salud, para asegurar el acceso al agua potable y para asegurar alimentos en cantidad y calidad suficientes para los niños y niñas Wayúu, así como crear un sistema de información. Esa decisión fue confirmada -con algunos ajustespor la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.21 3.2.2. La Sala Séptima de Revisión constató22 una vulneración generalizada, injustificada y desproporcionada de los derechos fundamentales al agua, a la fundamentales de las comunidades indígenas; (iii) se observa acá el cumplimiento de las reglas de legitimación por activa de la acción de tutela (…); y (iv) se evidencia que la solicitud está encaminada a que

el juez de tutela evalúe en concreto la vulneración de los derechos fundamentales de los miembros de las comunidades wayuu (…). En síntesis, lo que se observa es que el caso que se estudia se refiere a la falta de suministro suficiente de agua potable a las comunidades, integradas por menores de edad, personas de la tercera edad, entre otros. Así mismo que, el perjuicio al que se enfrentan las comunidades indígenas wayuu de la Alta Guajira, ya fue constatado por esta Corte en la sentencia T-302 de 2017 (…)”. En similar sentido se pronunció la Sala Segunda de Revisión al establecer que “para evaluar el requisito de subsidiariedad en la presente acción de tutela, es pertinente recordar lo expuesto en la sentencia T-302 de 2017, en la que se declaró el estado de cosas inconstitucional ya mencionado, y de acuerdo con la cual: [E]n este caso la tutela es procedente, sin importar que haya dimensiones colectivas de los derechos invocados, que pueden ser objeto de protección mediante una acción popular. Como lo ha dicho la Cote “[un] derecho individual no se convierte en colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de otras personas.” En este caso se alegan vulneraciones a derechos fundamentales individuales, que han ocurrido de manera generalizada y afectan simultáneamente a todos los niños y niñas del pueblo Wayúu. La Corte considera que la acción popular no sería idónea, pues solamente podría proteger los derechos colectivos como el medio ambiente o la salubridad, pero no el acceso al agua, la alimentación, ni la salud, que son el aspecto central de este caso. En otros casos relativos a la idoneidad de medios judiciales alternativos, la Corte ha sostenido

que, para que un recurso sea idóneo, la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado debe ser el “objeto directo” de ese medio judicial” (Sentencia T-359 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 26). 18 En el mismo sentido -respecto de la inmediatez-, ver sentencias T-359 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 28; y T-415 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo, fundamento jurídico N° 70. En particular, en la última Sentencia se precisó que, si bien la acción de tutela debe instaurarse en un término prudente y razonable después de ocurrir los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos fundamentales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha admitido que transcurra un extenso espacio de tiempo entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de tutela cuando -entre otros supuestosla vulneración es actual (i.e. permanente en el tiempo). (Ibidem., fundamentos jurídicos N° 66 a 68) 19 Sentencia T-302 de 2017. M.P. (e) Aquiles Arrieta Gómez, antecedente N° 1.5. 20 Ibidem., antecedentes N° 4 y 7. 21 Ibidem., antecedente N° 11. 22 La Sala solicitó informes a 89 entidades públicas y organizaciones privadas, convocó a las autoridades tradicionales Wayúu para que se pronunciaran sobre la tutela y en febrero de 2017 realizó algunas audiencias e inspecciones judiciales en La Guajira. 5 alimentación, a la seguridad alimentaria y a la salud de los niños y niñas del

pueblo Wayúu, y que esas vulneraciones eran causadas por múltiples causas, dentro de las que destacó las fallas estructurales del Gobierno Nacional, del Departamento de La Guajira, de los municipios demandados en esa oportunidad y de algunas de las autoridades tradicionales Wayúu.23 Por lo tanto, declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional (ECI).24 En consecuencia, ordenó la constitución de un Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas para la superación del ECI25 orientado al cumplimiento de ocho objetivos mínimos constitucionales26 -no taxativos27-: (1) aumentar la disponibilidad, accesibilidad y calidad del agua; (2) mejorar los programas de atención alimentaria y aumentar la cobertura de los de seguridad alimentaria; (3) aumentar y mejorar las medidas inmediatas y urgentes en materia de salud a cargo del Gobierno Nacional; formular e implementar una política de salud para La Guajira que permita asegurar el goce efectivo del derecho a la salud para todo el pueblo Wayúu; (4) mejorar la movilidad de las comunidades Wayúu que residen en zonas rurales dispersas; (5) mejorar la información disponible para la toma de decisiones por todas las autoridades competentes para realizar acciones tendientes a la superación del estado de cosas inconstitucional; (6) garantizar la imparcialidad y la transparencia en la asignación de beneficios y en la selección de contratistas; (7) garantizar la sostenibilidad de todas las intervenciones estatales; y (8) garantizar un diálogo genuino con las autoridades legítimas del pueblo Wayúu. No obstante, la Sala precisó que las acciones y los indicadores debían ser

formulados por las entidades (la decisión estableció unos objetivos pero no determinó los medios para alcanzarlos, más allá de los límites constitucionales que debe contemplar toda política pública), incluso si no habían sido vinculadas al trámite de tutela, pues eso no es un impedimento para que cumplan sus funciones constitucionales y legales, en particular las relacionadas con la construcción e implementación de las políticas públicas de las cuales dependen los derechos tutelados del pueblo Wayúu. Asimismo, ordenó a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que realizaran el seguimiento y acompañamiento del cumplimiento28; dispuso que, de acuerdo con los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha sería la competente para supervisar el cumplimiento de la Sentencia y los eventuales incidentes de desacato, sin perjuicio de la posibilidad de la Corte Constitucional de asumir la competencia para asegurar 23 La Sala precisó que la Sentencia no tenía la función de determinar responsabilidades administrativas específicas, sino que pretendía que se adoptaran las medidas adecuadas y necesarias para que las distintas entidades coordinadamente cooperen entre sí para lograr una solución articulada al problema. 24 Sentencia T-302 de 2017. M.P. (e) Aquiles Arrieta Gómez, fundamento jurídico N° 9.1. y segundo punto resolutivo. 25 Ibidem., fundamento jurídico N° 9.2. y tercer punto resolutivo. 26 Ibidem., fundamento jurídico N° 9.4. y cuarto punto resolutivo. 27 Ibidem., fundamento jurídico N° 9.5.2.

28 Ibidem., sexto punto resolutivo. 6 el cumplimiento total o parcial29; y ordenó al Ministerio del Interior que adelantara un proceso de divulgación y comunicación en Wayúu de la Sentencia.30 3.2.3. En particular, respecto del primer objetivo mínimo constitucional (aumentar la disponibilidad, accesibilidad y calidad del agua), la Sala encontró que las “comunidades wayúu, en especial las ubicadas en la Alta Guajira, sufren una vulneración grave y persistente de su derecho al agua, en especial en relación con las dimensiones de disponibilidad y accesibilidad. En efecto, un número importante de comunidades no cuentan con fuentes de agua potable, y quienes cuentan con ellas tienen dificultades importantes para acceder a ellas. La ausencia de agua potable incide de manera decisiva en los problemas de desnutrición de los niños y niñas wayúu. Sin agua potable disponible, accesible y de calidad, ningún esfuerzo de alimentación o de atención en salud podrá solucionar la crisis de muertes de niños y niñas en La Guajira.”31 Por ende, consideró necesario confirmar la decisión de primera instancia de ordenar que se adoptaran las medidas para que las comunidades puedan tener acceso al agua potable y salubre, de manera sostenible y suficiente32, de conformidad con tres ámbitos de protección del derecho al agua: disponibilidad33, accesibilidad34 y calidad.35 De igual manera, la Sala señaló que para alcanzar el primer objetivo se pueden realizar múltiples tipos de acciones36, y que la formulación de los indicadores 29 Ibidem., octavo punto resolutivo. 30 Ibidem., noveno punto resolutivo. 31 Ibidem., fundamento jurídico N° 6.3.3.

32 Ibidem., fundamento jurídico N° 9.4.1.1. 33 “[1] En primer lugar, la disponibilidad del agua: las comunidades wayúu, desde la más cercana hasta la más apartada de los centros urbanos, tienen derecho a un suministro continuo y suficiente de agua, tanto para fines agrícolas como para consumo humano. El despacho esporádico de carros cisterna, si bien es beneficioso para las comunidades, no es suficiente para el logro de este objetivo, pues el Tribunal Superior de Riohacha ordenó un acceso “sostenible y suficiente”” (Idem). 34 “[2] En segundo lugar, el objetivo comprende la accesibilidad, la cual incluye la accesibilidad física, económica, no discriminación y acceso a la información. Para las comunidades wayúu, la accesibilidad física implica que las fuentes de distribución de agua no se encuentren en lugares demasiado lejanos de las rancherías. La accesibilidad económica implica que los costos no impongan barreras desproporcionadas e irrazonablemente a los miembros de las comunidades wayúu. En este sentido, el programa de distribución por pilas públicas propuesto por el Gobierno, cuyos gastos de funcionamiento serían financiados por subsidios y por la asignación especial del Sistema General de Participaciones para resguardos indígenas, puede contribuir a la dimensión de accesibilidad económica del agua. Ahora bien, la Corte sugiere que se formulen indicadores de accesibilidad física que midan la distancia o el tiempo de recorrido entre una fuente de agua y la comunidad más lejana de su zona de cobertura. Para la medición de la accesibilidad física debería formularse también un estándar razonable, que atienda a las necesidades de las comunidades y a las

realidades del terreno. Salvo mejor criterio de las entidades y de las comunidades wayúu, la Corte considera que un recorrido de más de dos horas a pie para obtener agua es una barrera irrazonable y desproporcionada. También deberían formularse indicadores de accesibilidad económica atendiendo a la capacidad adquisitiva de las familias wayúu” (Idem). 35 “[3] En tercer lugar, este objetivo contempla la calidad del agua. No es suficiente que las comunidades tengan a su disposición pozos o jagüeyes, si el agua que se obtiene de ellos no es apta para el consumo humano, pues esto afecta directamente en los procesos de cocción de alimentos. De manera que, deben tomarse medidas para garantizar que el agua cumpla con unos estándares de calidad mínimos. Respecto de la calidad debería medirse, como mínimo, el Índice de Riesgo de Calidad del Agua (IRCA), de acuerdo con los lineamientos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Las metas que se planteen en calidad deben prever una disminución constante del IRCA en el Departamento de La Guajira” (Idem). 36 “Entre estas se encuentran la construcción de pozos profundos, la instalación de plantas desalinizadoras 7 que se construyan debe realizarse en conjunto -en un contexto de participación y deliberaciónentre las entidades que hacen parte del Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas para la superación del ECI.37 Finalmente, la Sala advirtió que era necesario contratar un estudio independiente para determinar si existe una relación causal entre la actividad minera a gran escala y la escasez de agua para las comunidades Wayúu y, en

caso de ser afirmativo, determinar en qué lugares del Departamento de La Guajira se da esa afectación.38 3.3. La necesidad e importancia de adoptar decisiones coherentes en el marco de situaciones estructurales con órdenes judiciales complejas 3.3.1. Un ordenamiento jurídico se caracteriza por sus pretensiones de completitud, coherencia e independencia.39 Por ende, es necesario analizar el alcance de los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de tutela cuando se encuentran frente a una situación en la que ya se han adoptado órdenes complejas. 3.3.2. El estado de cosas inconstitucional (ECI) -que es una constatación fáctica40ha sido utilizado por la Corte Constitucional41 para estudiar en las zonas costeras, la instalación de equipos para potabilizar el agua, la reparación de molinos y jagüeyes, la construcción de microacueductos y la distribución por carros cisterna, entre otras. El Gobierno Nacional, además, se encuentra implementando la política establecida en el Conpes 3810 de 2014 “Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural”. Sin embargo, las acciones previstas en el Plan de Acción y Seguimiento de este documento Conpes tienen un alto grado de generalidad y en su gran mayoría se agotan en iniciativas regulatorias, que si bien son importantes, no son suficientes para materializar el acceso al agua para los niños y niñas del pueblo Wayúu. Además, las acciones previstas en este Conpes tienen un alcance nacional y no individualizan comunidades o corregimientos de La Guajira. // Para la Corte, las actividades de suministro de agua y de construcción de infraestructura de agua,

realizadas por el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, han tenido un impacto positivo en las comunidades. Sin embargo dicho impacto no se ha medido con indicadores de resultado. En este momento el país no conoce cuál es el suministro de agua que recibe cada niño wayúu en cada corregimiento y en cada comunidad del Departamento de La Guajira. Los indicadores que se formulen en relación con el cumplimiento de este objetivo, deben abarcar las tres dimensiones del mismo. En relación con la disponibilidad, la Corte sugiere tener en cuenta el estándar de 20 litros per cápita por día establecido por la Organización Mundial de la Salud. Uno de los indicadores de disponibilidad, por ejemplo, debería medir el número de niños wayúu que obtienen un suministro continuo, igual o superior a ese estándar” (Ibidem., fundamento jurídico N° 9.4.1.2.). 37 “En su elaboración, como mínimo, deben abarcarse las dimensiones de disponibilidad, accesibilidad y calidad del agua. El Gobierno Nacional, para el cumplimiento de este objetivo, deberá convocar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a Corpoguajira. En especial, el Gobierno deberá adoptar las medidas adecuadas y necesarias para que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios colabore, en desarrollo de sus funciones y facultades, y pueda jugar un papel decisivo en la formulación de los indicadores y el seguimiento a las metas en relación con este objetivo” (Ibidem., fundamento jurídico N° 9.4.1.3.). 38 Ibidem., fundamento jurídico N° 9.4.1.4. 39 “(…) un sistema normativo determina qué conjunto de soluciones se destinan a diferentes casos, lo que

implica establecer de manera previa las circunstancias fácticas reguladas (universo de casos) y las soluciones admisibles (universo de soluciones). El sistema será completo si existe una solución correlativa a cada caso, es decir, no existen lagunas normativas. A su turno la coherencia del sistema estará condicionada a evitar que concurran soluciones incompatibles correlacionadas, es decir, antinomias. Y, por último, la independenci