CC - T243-2014

Sentencia T-243/14

(Bogotá, D.C., abril 11) PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedibilidad ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVOMecanismo excepcional y subsidiario La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que en el ámbito del derecho administrativo, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, ya que, para controvertir la legalidad de ellos están previstas acciones idóneas en la jurisdicción contenciosa administrativa, en las cuales se puede solicitar desde la demanda como medida cautelar la suspensión del acto. No obstante, la Corte ha admitido que en los casos en que se acredite un perjuicio irremediable, la tutela se torna procedente y habilita al juez constitucional para suspender la aplicación del acto administrativo u ordenar que el mismo no se ejecute, mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción contenciosa administrativa. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO Y SUBSIDIARIEDAD-Improcedencia porque al momento de la interposición de la acción de tutela se encontraba pendiente la resolución de la revocatoria directa ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO Y SUBSIDIARIEDAD-Improcedencia porque la entidad demandante tiene a su disposición acciones judiciales en la jurisdicción contencioso administrativa que son idóneas y eficaces

Referencia: expediente T4.120.980

Fallos de tutela objeto revisión: sentencia del Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, del 9 de septiembre de 2013, que revocó la sentencia del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá D.C. – Sala Jurisdiccional Disciplinaria –, del 6 de agosto de 2013.

Accionante: MEDISAN UT.

Accionado: Dirección General de Sanidad Militar.

Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luís Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Magistrado ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

1. Demanda de tutela. 1.1. Elementos de la demanda. 1.1.1. Derecho fundamental invocado. Debido proceso. 1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La Resolución No.1164 del 12 de febrero de 2013, mediante la cual la Dirección General de Sanidad Militar, impuso la multa de $3.455.722.717,8 a la entidad accionante, por el incumplimiento parcial del contrato No.075-DGSM-2012. 1.1.3. Pretensión. Que se deje sin efectos jurídicos y/o se ordene la revocatoria de la Resolución No.1164/2013. Así mismo, que se ordene la auditoría y pago inmediato de las cuentas por pagar a MEDISAN UT. 1.2. Fundamentos de la pretensión. 1.2.1. La Dirección General de Sanidad Militar (en adelante DGSM) y el Hospital Militar Central (en adelante HOMIC), realizaron la licitación pública No.712012, cuyo objeto fue la compra, suministro, dispensación y control de medicamentos a través de un operador logístico para los usuarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares. El valor de esta licitación ascendió a la suma de $170.042.741.015.02. 1.2.2. A la Unión Temporal MEDISAN UT1, le fue adjudicada la mencionada licitación, de la cual surgió el contrato No.075/2012 por valor de $133.942.741.015.02 con la DGSM y, el contrato No.475/2012 por valor de $36.100.000.000,oo suscrito con el HOMIC. 1.2.3. El contrato No.075/2012 fue firmado el día 28 de noviembre de 2012, con un plazo de ejecución de 19 meses calendario contados a partir del día hábil siguiente a la aprobación de las garantías, en dicho contrato se concedió un plazo de máximo 30 días calendario2 para el inicio de la operación logística. El 29 de noviembre del mismo año, se expidieron las respectivas pólizas de cumplimiento y responsabilidad civil extracontractual, con una cobertura desde el 28 de diciembre de 2012, estas pólizas fueron enviadas por MEDISAN UT a la DGSM el 30 de noviembre de ese mismo año. 1.2.4. La entidad accionada remitió a la entidad contratista las copias del contrato, del registro presupuestal, del compromiso de vigencia futura, de las pólizas y aprobación de las mismas. En razón a que tales documentos fueron recibidos el 14 1 Conformada por la Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca – COMFACUNDI, la Caja de Compesanción Familiar del Huila –Comfamiliar y

Macromed S.A.S. 2 Parágrafo 1° de la cláusula 6ª del contrato 075/12. 2 de diciembre de 2012, considera la accionante que la ejecución del contrato debió iniciar el 15 de enero de 2013. 1.2.5. Manifestó que dicho contrato debía ejecutarse en 61 ciudades principales e intermedias del país, para lo cual la unión temporal tenía que desplegar una compleja operación logística de montaje de farmacias, implementación de conectividad, adecuaciones locativas, implementación del software, contratación de personal, compra de medicamentos a la industria farmacéutica, consolidación de pedidos, preparación y entrega de los mismos a todos los puntos de dispensación en todo el país. Labor que era muy compleja y para lo cual debió surtirse una etapa de planeación por parte de la entidad contratante con el animo de permitir un correcto empalme con el contratista entrante y haber previsto que el contratista saliente se negó a suscribir una adición, dejando descubierta la operación desde el 23 de diciembre de 2012, razón por al cual el Director de la entidad accionada le solicitó a MEDISAN UT que brindara apoyo en la operación y anticipara su iniciación. Ante lo cual la entidad demandante, inició operaciones el 23 de diciembre de 2012, cuando realmente debía iniciar el 15 de enero de 2013, debiendo asumir el represamiento de fórmulas y lo pendiente no entregado desde octubre de 2012. 1.2.6. Alegó que ante la indefinición jurídica de la fecha de inicio del contrato, no

se le puede endilgar responsabilidad sobre incumplimiento a MEDISAN UT, por periodos anteriores al 15 de enero de 2013, con mayor razón cuando no contó con los 30 días para el montaje de la infraestructura para la ejecución del contrato. 1.2.7. Sostuvo que lo que en principio fue una colaboración hacía la administración, se le convirtió a MEDISAN UT en la principal causa para ser obligado a ceder los contratos e imponerles una multa por la entidad accionada, quien estructuró un proceso que fundamentó en la Ley 1474 de 20113, basándose en informes suscritos por los supervisores del contrato, donde hacen cuestionamientos a la ejecución del mismo durante el lapso comprendido entre el 30 de diciembre de 2012 y el 14 de enero de 2013, es decir durante el término que consideran fue la ejecución extra legal. 1.2.8. Esa actuación administrativa adelantada por el Director General Sanidad Militar, inició con la audiencia pública programada para el 29 de enero de 2013 y culminó el siguiente 12 de febrero del mismo año, con la expedición de la Resolución No.1164 de 20134, por medio de la cual se impuso una multa de $3.455.722.717,8 por incumplimiento parcial del contrato. 1.2.9. Manifestó que la violación de sus derechos consiste en que durante la audiencia solicitó la práctica de pruebas, algunas de las cuales fueron decretadas, sin que se desvinculase para esa práctica a los mismos supervisores del contrato, a 3 Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la

efectividad del control de la gestión pública.” 4 Folios 97 a 162 del cuaderno. 3 pesar de que se lo había requerido a la DGSM, por considerar que esas experticias no eran imparciales. 1.2.10. Señaló que la accionada ventiló la problemática del contrato en los medios de comunicaciones radiales y televisivos en forma anticipada a la definición jurídica sobre la continuidad de MEDISAN UT en la ejecución del contrato, lo que generó pánico en el sector farmacéutico y propicio el desplome de la operación. Unido a ello, sostuvo que, el 12 de febrero de 2013 MEDISAN UT fue obligada a radicar un oficio en donde se planteaba la fecha de cesión del contrato a la unión temporal MEDFEN 18, como una condición para que la accionada no le decretara la caducidad administrativa. 1.2.11. El 26 de febrero de 2013, la unión temporal solicitó la revocatoria directa de la Resolución No.1164 de 2013, en respuesta a esta solicitud, el Director de Sanidad Militar mediante la Resolución No.0483 de 2013, ordenó nuevamente la práctica de pruebas sin decretar la suspensión de los efectos de la resolución mencionada. 1.2.12. La anterior resolución fue recurrida mediante recurso de reposición, por MEDISAN UT y por las entidades que la integran, argumentando que se debió suspender los efectos de la Resolución No.1164 de 2013 y por consiguiente, solicitaron que se archivara el proceso. En razón a dichos recursos se profirieron las resoluciones No. 822, 824, 825 y 847 de 20135.

1.2.13. Finalmente, adujo que si bien es cierto, existen otros mecanismos de defensa para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, como lo sería la acción contractual, también es cierto que MEDISAN UT, está sufriendo un perjuicio grave e irremediable derivado de los efectos de la Resolución No.1164 de 2013.

2. Respuesta de la entidad accionada y terceras vinculadas6. 2.1. Dirección General de Sanidad Militar. 2.1.1. Por intermedio del Subdirector Administrativo y Financiero manifestó que el plazo de ejecución del contrato No.075-DGSM-2012, inició el 30 de noviembre de 2012, dado que las garantías fueron allegadas y aprobadas el 29 de noviembre de 2012. 5 Folios 219 a 231 del cuaderno. 6 El Ministerio de Defensa Nacional, el Comandante General de las Fuerzas Militares, los Representantes legales de COMFAMILIAR del Huila, de COMFACUNDI, de la Unión Temporal MEDFEN 18, de COSMITET LTDA, de DIANA Y CIA LTDA, de la Comercializadora DUARQUINT LTDA, de la Aseguradora SEGUROS GENERALES SURAMERICANA SA, así como el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Militares, a pesar de que fueron vinculados al presente trámite, al momento de proferirse el fallo de primera instancia no allegaron pronunciamiento alguno. 4 2.1.2. Manifestó que el hecho de haber remitido para conocimiento de MEDISAN UT, copia de los documentos de la aprobación de la garantía y del registro

presupuestal el 12 de diciembre de 2012, no significa que solo a partir de esa fecha se tengan por cumplidos los requisitos de ejecución del contrato, toda vez que legal ni contractualmente está condicionado el inicio del plazo de ejecución hasta el momento en que la entidad le comunique al contratista la aprobación de las garantías. 2.1.3. Adujo que nada le impedía a la entidad accionante iniciar la operación logística antes del mes dispuesto, por eso, no resulta de recibo que el accionante sostuviera que las garantías se habían aprobado el 29 de noviembre de 2012, puesto que, recibió la comunicación en ese sentido y no cuestionó ni refutó tal hecho, además, al posesionarse el 24 de diciembre del mismo año en los establecimientos de Sanidad Militar, la entidad demandante renunció de facto al plazo máximo que tenía para iniciar la operación. 2.1.4. Además, no existe documento alguno en el que el MEDISAN UT manifestara que estaba en la imposibilidad de iniciar la operación logística antes del mes dispuesto para ello. El contratista conocía cual era la capacidad logística de las empresas que lo integran, y aún así, aceptó y concertó con Sanidad Militar, iniciar antes del mes, por lo que la entidad contratante no podía en ese momento considerar que el contratista no sería capaz de ejecutar el mismo, ya que iniciar anticipadamente fue algo concertado entre las partes. 2.1.5. Alegó que no hubo violación del debido proceso en la actuación sancionatoria, pues la misma estuvo desarrollada conforme a la Ley 1474 de 2011 y a lo estipulado en el contrato, en dicha actuación se le dio la oportunidad de

hacer los descargos frente a cada uno de los presuntos incumplimientos, pudiendo entonces descartarse muchos de ellos antes de tomar la decisión de sancionar. 2.1.6. Informó que la cesión del contrato fue un acto soberano y voluntario del contratista, en el cual la Dirección General de Sanidad Militar, no tenía ni podía ejercer ningún tipo de influencia, distinta a decidir si aceptaba la solicitud o no, por lo que es falso que se haya presionado a MEDISAN UT, para la cesión. 2.1.7. En lo atinente a la solicitud de revocatoria directa impetrada, indicó que consideraron prudente volver a practicar las pruebas, sin que de ello sea posible colegir que hubo violación al debido proceso, pues de hecho los efectos de la resolución sancionatoria no se suspendieron. Además, la multa se impuso preservando la viabilidad contractual, así como el equilibrio económico con un procedimiento previamente dado a conocer en la audiencia y el cual no fue objetado, pues ni siquiera se interpuso el recurso de reposición contra la resolución sancionatoria. 2.1.8. Frente a la petición de pago de la facturación, fue la entidad accionada quien requirió a todas las partes interesadas la presentación de la facturación, además, si bien es cierto no se ha surtido pago alguno por concepto de los servicios facturados por MEDISAN UT, es porque se han presentado hallazgos reportados por la auditoria que dificultan la agilidad en el trámite de la facturación. 5 2.1.9. Rechazó de plano los argumentos tendientes a soportar la causación de

perjuicios, en la medida que es la entidad accionada la más afectada con el incumplimiento del contratista, por cuanto, se puso en riesgo la salud de los usuarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares. Dijo que nunca se le ha negado el pago por los medicamentos entregados durante la ejecución alcanzada, antes lo que han hecho es conminar reiterativamente al accionante para que presente dicha facturación. 2.1.10. Por último, sostuvo que la entidad no accede a la petición de dejar sin efectos las Resolución No.1164 de 2013, por cuanto, los incumplimientos imputados y sancionados fueron de conocimiento nacional y generaron una crisis al interior del subsistema de las fuerzas militares por la no entrega oportuna de los medicamentos a los usuarios, que durante el tramite de la actuación sancionatoria MEDISAN UT tuvo la oportunidad de hacer descargos y defenderse, explicar las razones de hecho y de derecho que justificaran los cargos endilgados, aspectos que permitieron que la entidad valorara cada uno de ellos y graduara bajo el principio de proporcionalidad, la multa a imponer, después de haber sido desvirtuado cada uno de los argumentos expuestos por el contratista. Además, contra dicha resolución procedía recurso de reposición, el cual ninguno de los afectados interpuso, sin olvidar que, cuentan con la vía contenciosa para alcanzar sus pretensiones y previo a ello el trámite conciliatorio. 2.2. Madromed S.A.S. 2.2.1. Adujo que MEDISAN UT, nunca incumplió el contrato, que las razones que generaron la multa y la cesión del mismo fueron consecuencia de la falta de

planeación, la indebida estructuración de los términos de referencia, la inclusión de clausulado inconveniente y la violación de todos los principios de la contratación estatal por parte de la entidad accionada, quien obligó al contratista a iniciar la ejecución del contrato antes del plazo, igualmente el no acompañamiento a un empalme y la carencia de información fidedigna para la correcta ejecución contractual. 2.2.2. Resaltó que, el debido proceso se viola también al aplicar una fórmula de tasación que no estaba contemplada en el contrato, por ello, no se entiende cómo se multó con una metodología inexistente. Así mismo sostuvo que, al no existir incumplimiento, la imposición de la multa era improcedente. 2.3. Hospital Militar Central. 2.3.1. Informó que el contrato No.475/2012, fue firmado el 5 de diciembre de 2012, con todas las formalidades de ley, que las pólizas fueron aportadas por MEDISAN UT el 7 de diciembre de 2012, y aprobadas en la misma fecha, que una vez se inicia la ejecución del contrato, los supervisores del mismo reportan una serie de incidentes que se configuraron con el transcurrir del tiempo en un posible incumplimiento a las obligaciones adquiridas por el contratista. Por lo que el 18 de enero de 2013 requirieron a MEDISAN UT, con el propósito de que 6 presentaran los respectivos descargos, actuación que reiteran el 24 y 30 de enero de 2013. 2.3.2. Una vez recibidos los descargos, el 20 de febrero de 2013 se celebró la

audiencia establecida en la Ley 1474 de 2011, llegando a la conclusión que no existió merito suficiente para imponer la multa y, como consecuencia, el 22 de febrero de 2013, se archivó el proceso. Señaló que, el 13 de febrero se llevó a cabo una reunión entre la entidad, la accionante y la Unión Temporal MEDFEM 18, y para el día 20 del mismo mes y año, se celebró la cesión del contrato por MEDISAN UT a MEDFEM 18. 2.3.3. Manifestó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener la revocatoria de la resolución atacada, puesto que existen otras acciones mediante las cuales se puede satisfacer dicha pretensión. Así mismo, solicitó que se le desvincule del presente trámite, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

3. Decisión de tutela objeto de revisión: 3.1. Sentencia de primera instancia del Consejo Seccional de la Judicatura de

Bogotá D.C. – Sala Jurisdiccional Disciplinaria –, del 6 de agosto de 2013. Declaró improcedente la acción de tutela. Argumentó que la legalidad de la resolución por medio de la cual se impuso la multa al accionante, es cuestión que compete discernir a la jurisdicción contencioso administrativa, a través de la acción de nulidad o de nulidad o restablecimiento del derecho, dado que, ese es el mecanismo idóneo y eficaz de defensa en los procesos de responsabilidad fiscal. Consideró que MEDISAN UT no se encuentra expuesta a la realización de un perjuicio irremediable que amerite la concesión del amparo de manera transitoria,

ya que, ni siquiera la misma entidad accionante ilustró de forma diáfana como se le estaría causando ese supuesto daño de raigambre fundamental, con la expedición de la resolución cuestionada. 3.2. Impugnación. Indicó el actor que actuó en representación legal de la Unión Temporal MEDISAN UT, y que también es representante legal de MACROMED SAS, empresa que integra esta unión temporal. Se opuso al fallo del a quo, basado en las mismas razones expuestas en la demanda de tutela, agregando que contrario a lo decidido, sí existían perjuicios irremediables para la entidad, tales como: la cesión del contrato de la DGSM y del Hospital Militar, la entrada en cesación de pagos a sus proveedores, las demandas civiles y laborales que se han presentado en su contra, el despido del 90% de la planta de personal, tiene las bodegas llenas de medicamentos que solo rotan en las Fuerzas Armadas, además que perdió los créditos, el buen nombre y la imagen, ocasionándole la perdida de miles de millones de pesos. 3.3. Sentencia de segunda instancia del Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria –, del 9 de septiembre de 2013. 7 Revocó el fallo del a quo y, en su lugar tuteló el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la entidad accionante. Argumentó que, contrario a lo manifestado por la entidad accionada, las pólizas empezaron a surtir efectos el 15 de diciembre de 2012, cuando en cumplimiento del principio de publicidad fue comunicada dicha aprobación a MEDISANT UT. Por lo tanto, la operación

logística debió empezar el día 15 de enero de 2013, lo que impedía a la accionada que impusiera una multa por posible incumplimiento en el lapso comprendido entre el 30 de diciembre de 2012 y el 14 de enero de 2013, bajo el entendido que, era un periodo al que contractualmente no estaba obligado el contratista. Agregó que, si bien la accionante presentó una colaboración anticipada, por cuanto la anterior entidad contratista terminó la ejecución del contrato el 23 de diciembre de 2012, es claro que la decisión de iniciar antes el contrato sin el cumplimiento y observancia de las condiciones pactadas en el mismo, no constituye un acto unilateral, cuyas consecuencias sean atribuibles al contratista, pues tal determinación debió ser avalada por la accionada. En esos términos, concluyó que no existió incumplimiento de contrato por MEDISAN UT y, en consecuencia, ordenó dejar sin efectos la Resolución 1164 del 12 de febrero de 2013, mediante la cual se impuso la multa referida.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 367.

2. Procedencia de la demanda de tutela8. 2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. La entidad accionante señaló como vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. 2.3. Legitimación activa. MEDISAN UT como titular del derecho que fue presuntamente vulnerado con la actuación de la entidad demandada, presentó la

demanda de tutela a través de su representante legal9 (C.P. art. 86º, Decreto 2591/91 art. 1º y art.10°). 2.3. Legitimación pasiva. La entidad demandante interpuso la acción de tutela en contra de la Dirección General de Sanidad Militar, una entidad de carácter público contra la cual procede la acción de tutela (CP, art. 86º; D 2591/91, art. 5°). 7 En Auto del catorce (14) de noviembre de 2013 de la Sala de Selección de tutela No. 11 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto. 8 Constitución Política, artículo 86. 9 Folios 29 y 30. 8 2.4. Inmediatez. Es un requisito para la procedibilidad de la acción, el que ésta sea interpuesta en forma oportuna, es decir que se realice dentro de un plazo razonable10, toda vez que, busca la protección inmediata de los derechos fundamentales frente a su vulneración o amenaza. En el asunto bajo estudio, la entidad demandante considera que su derecho fue vulnerado con la Resolución No.1164 del 12 de febrero de 2013, mediante la cual la entidad demandada impuso la multa por incumplimiento parcial del contrato, razón por la cual, impetró la solicitud de amparo el 18 de julio de 2013, lapso que la Sala estima prudente y razonable para el ejercicio de la acción. 2.5. Subsidiariedad. El articulo 86 Superior establece la acción de tutela como un procedimiento constitucional, destinado a la protección de los derechos

fundamentales, caracterizada por su carácter residual y subsidiario, esto significa que, sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.11 2.5.1. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que “el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela responde al carácter expansivo de la protección de los derechos fundamentales respecto de las instituciones que conforman el aparato estatal y, de manera particular, las instancias que ejercen la función pública de administración de justicia. En efecto, la exigencia de este requisito, lejos de disminuir el ámbito de exigibilidad judicial de dichos derechos, presupone que los procedimientos judiciales ordinarios son los escenarios que, por excelencia, están diseñados para garantizar su efectividad, a través de órdenes con contenido coactivo”12. 10 De conformidad con la Sentencia SU-961 de 1999: “la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o

que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”. 11 De acuerdo con el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, “[l]a acción de tutela no procederá: 1.- Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será aplicada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante” 12 Corte Constitucional Sentencia T -192 de 2009. 9 3.6.3. En ese sentido, el legislador estableció en nuestro ordenamiento jurídico distintos mecanismos ordinarios de defensa judicial, que las personas tienen la facultad de utilizar, para (i) solicitar la protección de los derechos de rango legal y, (ii) para solucionar asuntos de orden legal. Por ello, la competencia exclusiva para resolver conflictos en los que estén comprometidos derechos de naturaleza legal, fue asignada en el ordenamiento jurídico a la justicia civil, laboral o contenciosa administrativa según el caso, siendo entonces dichas autoridades las llamadas a garantizar el ejercicio de tales derechos. 3.6.4. En este contexto, se encuentra razonable la decisión del Constituyente de

1991, de introducir al ordenamiento constitucional la acción de tutela (CP art. 86), como un mecanismo reservado a la protección de los derechos constitucionales fundamentales, siempre y cuando, el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, evento en el cual adquiere el carácter de mecanismo principal, o ante la presencia de un perjuicio irremediable, caso en el que a pesar de la existencia del otro medio de defensa judicial, la acción de tutela sea procedente para evitar la consumación de un daño irreparable. 3.6.5. En relación a la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se está frente a un perjuicio irremediable, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable13. 3.6.7. Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que en el ámbito del derecho administrativo, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos14,

ya que, para controvertir la legalidad de ellos están previstas acciones idóneas en 13Corte Constitucional Sentencia T-1316 de 2001, reiterada por la Sentencia T494 de 2010. 14Corte Constitucional Sentencias T-514 de 2003, T-435 de 2005 y T-368 de

2008. 10 la jurisdicción contenciosa administrativa15, en las cuales se puede solicitar desde la demanda como medida cautelar la suspensión del acto16.

No obstante, la Corte ha admitido que en los casos en que se acredite un perjuicio irremediable, la tutela se torna procedente y habilita al juez constitucional para suspender la aplicación del acto administrativo17 u ordenar que el mismo no se ejecute18, mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción contenciosa administrativa. 3.6.8. Así entonces, las consideraciones expuestas con antelación permiten colegir que la acción de tutela por regla general resulta improcedente para dirimir conflictos que involucren derechos de rango legal, máxime cuando se trata de controversias legales que surgen con ocasión a la expedición de actos administrativos, puesto que para la solución de este tipo de asuntos, el legislador consagró en la jurisdicción contenciosa administrativa, las acciones pertinentes para garantizar el ejercicio y la protección de tales derechos. Empero, cuando el accionante demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable que amenace o afecte algún derecho fundamental, la acción de tutela se torna procedente como mecanismo transitorio, hasta tanto la persona acuda dentro de un término perentorio al proceso ordinario correspondiente.

4. Caso concreto.

4.1. De los elementos fácticos del presente caso, se tiene que lo pretendido por MEDISAN UT mediante la acción de tutela es dejar sin efectos o que se ordene la revocatoria de la Resolución No.1164 del 12 de febrero de 2013 proferida por la Dirección General de Sanidad Militar, a través de la cual se le impuso la multa por incumplimiento parcial del contrato 075/2012, argumentando para ello la violación al derecho fundamental al debido proceso. 4.2. El juez de tutela de primera instancia declaró improcedente la acción de tutela al considerar que la entidad accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial mediante los cuales puede desvirtuar la legalidad del acto administrativo atacado, como por ejemplo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. Además, señaló que no se advierte 15 En sentencia T-629 de 2008, esta Corporación al referirse a la improcedencia general de la acción de tutela como mecanismo para impugnar o controvertir los a