CC - T260-2018

Sentencia T-260/18

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVOImprocedencia general La jurisprudencia constitucional ha reiterado que, por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga razonable de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de solucionar los conflictos con la Administración y proteger los derechos de las personas. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOSProcedencia excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO COMO MECANISMO DE DEFENSA EN PROCESOS LIQUIDATORIOS-Reiteración de jurisprudencia ACCION DE TUTELA CONTRA SALUDCOOP EPS EN LIQUIDACION-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial en proceso liquidatorio

Referencia: Expediente T-6.475.241

Acción de tutela interpuesta por la Contraloría General de la República contra Saludcoop EPS (en liquidación).

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil dieciocho (2018) La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio

de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

A. LA DEMANDA DE TUTELA

1. Mediante apoderado judicial, la Contraloría General de la República (en adelante, la “Contraloría” o “CGR”) interpuso acción de tutela1 contra la EPS Saludcoop (en liquidación) solicitando se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso en sus componentes de derecho a la defensa y contradicción dentro del proceso de liquidación forzosa de la accionada. Lo anterior, al considerar que fueron vulnerados por la Resolución 0010 de 2016, por medio de la cual, se resolvió que una acreencia de la accionante equivalente a $1.421.174.298.105,40, surgida en virtud de un proceso de responsabilidad fiscal fallado por la Contraloría, hacía parte de la masa liquidatoria y por lo tanto, debía ser graduada y calificada conforme a la misma pero no excluida de esta ni pagada con anterioridad. Esto, a juicio de la tutelante quebranta principios legales y jurisprudenciales.

2. En consecuencia, solicitó al juez de tutela que ordene a la accionada resolver de fondo los recursos que oportunamente ha interpuesto y que le ordene garantizar el pago de sus acreencias con la venta de activos como Cafesalud EPS y ESIMED. Subsidiariamente, solicitó que si no se accede a la pretensión de garantizar los recursos de la venta de los activos, al menos se garantice la disponibilidad de los mismos hasta tanto sean resueltas las controversias judiciales que promueva la accionante.

B. HECHOS RELEVANTES

3. El accionante manifestó que la Contraloría General de la República, inició el proceso de responsabilidad fiscal IP 010 de 2011 en contra de Saludcoop EPS y otras personas naturales y jurídicas2. En dicho proceso, se ordenó a los responsables resarcir de forma solidaria al patrimonio público la suma de $1.421.174.298.105,40. Dicho fallo, quedó contenido en la Resolución No. 001890 de 20133, corregida por la No. 002066 de 2013, confirmado en sede de reposición y apelación mediante Auto No. 000405 de fecha tres (03) de febrero de 20144 y fallo 0011 de fecha once (11) de febrero de 20145, todas estas resoluciones proferidas por la entidad accionante.

4. Afirmó, que en el curso del proceso de responsabilidad fiscal se dictaron y ejecutaron medidas cautelares sobre bienes y recursos de Saludcoop EPS6 y 1 Según consta a folio 16 del expediente, Iván Darío Guauque Torres, director de la oficina jurídica de la entidad accionante, otorgó poder amplio y suficiente al señor Héctor Javier Ávila Caica para que actúe en nombre de esta. 2 Un listado detallado de las personas naturales y jurídicas, todos ellos empleados o miembros de la Gerencia o entidades afiliadas o relacionadas a Saludcoop EPS En liquidación, se encuentra contenido a folio 63A del cuaderno principal (Ver Resolución No. 001890 de 2013, corregida por la Resolución No. 002066 de 2013. 3 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 4 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).

5 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 6 Ver folio 1 (reverso) del cuaderno principal (Ver Folio 63A CD). 2 que tras la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud7 de intervenir esta entidad, el agente liquidador de la misma procedió de manera unilateral a ordenar el levantamiento de los embargos registrados en virtud del fallo fiscal, invitando en su lugar a la Contraloría a hacerse parte dentro del proceso liquidatorio como acreedor8.

5. La Contraloría General de la República se hizo parte en el proceso en enero de 20169 y allegó el titulo ejecutivo contenido en el fallo de responsabilidad fiscal No. 1890 de fecha trece (13) de noviembre de 2013 (con radicado No. 32.250)10. En esa ocasión, se solicitó principalmente la exclusión de dicha acreencia de la masa liquidatoria, y subsidiariamente que se le diera tratamiento de crédito privilegiado en los términos del numeral 6 del artículo 2495 del Código Civil.

6. En febrero de 2016, mediante Resolución No. 00010 de 2016, el agente liquidador resolvió desfavorablemente las pretensiones de la Contraloría y determinó que su acreencia obedecía a un crédito que debía ser graduado y calificado como parte de la masa liquidatoria, resolución que fue recurrida por parte de la Contraloría11. Posteriormente, mediante Resolución 00178 de fecha veintinueve (29) de febrero de 2016, corregida mediante resolución 00180 del once (11) de marzo de 2016, por medio de las cuales se graduaban y calificaban las acreencias de la entidad accionada se determinó que el crédito

alegado por la Contraloría General de la República era un crédito quirografario de quinta categoría y por consiguiente, no gozaba del privilegio reclamado12.

7. Dichas Resoluciones No. 00010, 00178 y 00180 fueron recurridas oportunamente13, y revocadas mediante Resolución No. 1935 de fecha diez (10) de agosto de 201614, por considerar que las graduaciones contenidas en dichos actos administrativos desconocían las normas aplicables de la liquidación forzosa administrativa, y adicionalmente no preservaban la igualdad entre los acreedores de una determinada clase de créditos. La Resolución No. 1935 fue a su vez, recurrida por la entidad accionante 7 Resolución No. 2414 de 2015, Por medio de la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y Negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar SALUDCOOP ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO, con NIT 800.250.119-1. Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 8 Ver folio 1 (reverso) del cuaderno principal (Ver folio 63A CD). 9 Ver folio 2 del cuaderno principal (Ver folio 63A CD). 10 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 11 Al respecto, se manifestó en los antecedentes previos de la Resolución 178 de 2016 que dicho recurso fue resuelto el día 26 de febrero de 2016, y posteriormente en la contestación del escrito tutelar, la agente liquidadora de Saludcoop EPS manifestó que los argumentos expuestos en dicho recurso fueron tenidos en

cuenta para la posterior revocatoria de la resolución recurrida. Ver folio 68 del cuaderno principal. 12 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 13 Mediante escrito de impugnación de fecha 04 de abril de 2016, la Contraloría manifestó como motivos de inconformidad frente a las resoluciones recurridas una falsa motivación e indebida aplicación del precedente jurisprudencial, ya que se pretendió equiparar la acreencia número 32250 con otros procesos liquidatorios de que han conocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, pero sin explicar por qué se equiparaban los supuestos fácticos a la acreencia presentada por la Contraloría. Ver folio 63A del cuaderno principal CD. 14 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 3 mediante recurso de fecha veintinueve (29) de agosto de 201615, y tras evaluar los argumentos formulados en el recurso mencionado la entidad accionada ratificó la Resolución No. 1935 mediante Resolución No. 1939 de fecha dieciséis (16) de noviembre de 201616.

8. La Agente especial liquidadora de Saludcoop EPS17 invitó a la Contraloría General de la República, a través de su apoderado, a formar parte de la junta asesora de la EPS en liquidación, invitación que fue aceptada por la directora de la oficina jurídica de la entidad accionante en diciembre de 201618.

9. Posteriormente, el día seis (6) del mes de marzo de 2017, el agente liquidador expidió la Resolución 1960 del mismo año “por medio de la cual se resuelven objeciones a los créditos objetados oportunamente y se califican y

se gradúan las acreencias”19, en la que determinó que la acreencia con radicado No. 32.250 correspondiente a la Contraloría General de la República hacía parte de la masa liquidatoria como un crédito quirografario de quinta categoría. Contra dicha Resolución, la entidad accionante interpuso recurso de reposición20 y la agente liquidadora, mediante Resolución No. 1974 de fecha catorce (14) de julio de 201721 resolvió que respecto de dicha acreencia era necesario decretar pruebas de oficio debido a su complejidad, y en consecuencia, se adoptaría la decisión correspondiente en un acto administrativo independiente22. 15 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD), por considerar que no se configuró el pretendido vicio de legalidad alegado por la entidad accionada, esto es, no se evidenció el cumplimiento de los requisitos del artículo 97 del CPACA, subsanando por la vía de revocatoria directa vicios que perfectamente se pueden subsanar a su juicio en un recurso de reposición. Adicionalmente, se señaló que la causal invocada en la Resolución correspondiente al numeral 3º del artículo 93 del CPACA, no se encontraba jurídicamente sustentada, al no probarse la ocurrencia de un daño antijurídico. En conclusión, sostuvo la entidad accionante que los argumentos invocados para la revocatoria no son acordes a derecho, por el contrario con dicha actuación se causa un agravio a los acreedores, pues frente a esto, se debe individualizar la revocatoria y solo afectar aquellos acreedores que presentaron de forma irregular su obligación. 16 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). Tras la verificación de los argumentos esbozados por la entidad

accionante, afirmó Saludcoop EPS en liquidación que “si bien es cierto que las resoluciones revocadas contaban con la presunción de legalidad, también lo es que al advertir serías y fundadas contradicciones con la Constitución Política, debió darse prelación a la última, pues como bien lo indicó la Corte Constitucional por medio de la sentencia T-049 de 2002, es indiscutible la supremacía de la Carta y el deber de la administración de velar por su cumplimiento y protección”. “Se debe mencionar, que los actos administrativos en dichas condiciones, vulneraban la garantía y efectividad de los principios de universalidad e igualdad que rigen el proceso de liquidación, al carecer de los requisitos fácticos exigidos por las normas, ya que dentro de la totalidad de acreedores que se hicieron parte de forma oportuna dentro del proceso de liquidación, hay múltiples de ellos a los cuales se les asignó una clasificación legal que no le corresponde según la naturaleza de su acreencia, con lo que se vulneraría la igualdad. Asimismo, la universalidad se vio afectada, en tanto que la masa de bienes que debería servir de garantía a todos los titulares de las acreencias, solo respaldaría los créditos de unos cuantos”. 17 Oficio 2016ER0125100 del 12 de diciembre de 2016, Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 18 Oficio 2016EE016166 del 22 de diciembre de 2016, Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 19 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 20 Manifestó la entidad accionante su inconformidad basado en el hecho que la acreencia número 32.250 cumple con todos los requisitos previstos por el artículo 299 del EOSF para ordenar la exclusión de la masa

de la suma reclamada, manifestando además que la agente liquidadora hizo una lectura errónea de lo dispuesto en la Ley 1797 de 2016, incurriendo así en una falsa motivación, entre otros. Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 21 Ver folio 150 del cuaderno principal. 22 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 4

10. Mediante Resolución 1975 de fecha veinticuatro (24) de julio de 201723, se decretaron las pruebas de oficio requeridas por la agente liquidadora para resolver de fondo el recurso de reposición interpuesto por la Contraloría General de la República contra la Resolución 1960 de 2017 “por medio de la cual se resuelven objeciones a los créditos objetados oportunamente y se califican y se gradúan las acreencias”.

11. Como consecuencia de lo anterior, la Contraloría General de la República interpuso la presente acción de tutela por considerar que sus derechos a la igualdad y el debido proceso están siendo vulnerados por la entidad accionada, ya que contra las Resoluciones 1974 y 1975 de 2017 no le quedaba otro medio de defensa judicial, siendo la acción de tutela el único mecanismo residual de protección efectiva de sus garantías fundamentales.

C. RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA

12. Mediante respuesta de fecha once (11) de agosto de 201724 Ángela María Echeverry Ramírez, en calidad de agente liquidadora de Saludcoop EPS solicitó al juez de tutela declarar la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto, a su juicio la Contraloría General de la República pretende hacer un uso irregular de la acción de amparo para acceder al cobro de sus acreencias,

lo cual afecta de manera directa a los más de cuatro mil acreedores de la entidad demandada. Además, manifestó que el actor cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para demandar la legalidad de los actos administrativos cuando así lo considere.

13. Por último, señaló que de los hechos esbozados por la entidad accionante hay unos que no son ciertos y otros que corresponden a apreciaciones subjetivas. En ese sentido, manifestó que si bien es cierto que se ordenó el levantamiento de las medidas cautelares, dicho levantamiento se realizó con la autorización de la Contraloría General de la Nación, entidad que mediante Auto 098 de 2016 suspendió el cobro fiscal en contra de Saludcoop EPS. Del mismo modo, aseguró haber dado respuesta a los recursos formulados por la parte accionante.

D. RESPUESTA DE TERCEROS VINCULADOS

14. Mediante el auto admisorio de la tutela el juez de primera instancia dispuso vincular a la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, al Fondo de Seguridad Social y Garantías – FOSYGA, a Cafesalud EPS (hoy MEDIMÁS), a ESIMAD y a la Dirección Jurídica de la Contraloría General de la República para que rindieran concepto respecto de los hechos expuestos en la acción de tutela.

Superintendencia Nacional de Salud 23 Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). 24 Ver folio 64 y siguientes del cuaderno de primera instancia. 5

15. Mediante respuesta de fecha once (11) de agosto de 201725, el asesor del despacho del Superintendente Nacional de Salud, envió al juez de tutela dos

escritos independientes. En el primero de ellos, manifestó que por parte de la agente liquidadora de la entidad accionada no se ha llevado a cabo ningún acto de venta, permuta, enajenación o alteración de la razón social de la entidad Saludcoop EPS. En el segundo escrito, solicitó que se le desvincule del proceso por no ostentar legitimación pasiva en la causa. Así mismo, indicó que el juez de tutela debía declarar la improcedencia de la acción por existir otros mecanismos, por no configurarse un perjuicio irremediable y porque de lo contrario podría afectarse el derecho a la igualdad de los demás acreedores. Ministerio de Salud y Protección Social

16. Mediante respuesta de fecha once (11) de agosto de 201726 el Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social intervino para solicitar que se le desvincule del presente trámite toda vez que no ha vulnerado los derechos accionados y no tiene legitimidad por pasiva en la causa.

Adicionalmente, manifestó que no hay razón para acceder a las pretensiones del accionante por las siguientes razones: (i) indica que no hay lugar para que el tutelante pretenda que su acreencia sea reconocida con los dineros de Cafesalud EPS, toda vez que esta entidad no ha sido objeto de ninguna sanción por parte de la Contraloría General de la Nación; (ii) no se evidencia de los hechos esbozados que se hayan vulnerado los derechos de la entidad accionante; y (iii) la acción de tutela es improcedente para dirimir conflictos económicos. Representante Judicial de la Contraloría General de la Nación

17. El representante de la entidad accionante presentó un escrito que reiteró en

su integridad los argumentos esbozados en la acción de tutela presentada por el apoderado de la Contraloría27. IPS Fundación Hospital Pediátrico de la Misericordia

18. Yenly Lucia Días Parrado, representante legal de la IPS Fundación Hospital Pediátrico la Misericordia, presentó intervención en presente trámite de tutela para manifestar su preocupación por las actuaciones de la Contraloría General de la Nación tendientes a utilizar la acción de amparo para acceder a la prelación de créditos. Lo anterior, al considerar que como IPS ostenta la calidad de acreedora reconocida de la entidad Saludcoop EPS en liquidación, y como consecuencia de las pretensiones de la tutelante podría verse afectado 25 Ver folio 82 y siguientes del cuaderno de primera instancia. 26 Ver folio 85 y siguientes del cuaderno de primera instancia. 27 Ver folio 60 y siguientes del cuaderno de primera instancia. 6 el desembolso de los recursos a los que tiene derecho y los cuales requiere para poder continuar prestando su labor28.

Medinistros S.A.S.

19. Mediante escrito de fecha veinticinco (25) de agosto de 201729, Gilberto Antonio Posada Uribe, representante legal de MEDINISTROS S.A.S intervino de manera extemporánea para solicitar que no se acceda a las pretensiones del accionante toda vez que de hacerlo se estaría afectando la disponibilidad de la masa liquidatoria, y en consecuencia el derecho a la igualdad de los demás acreedores.

E. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN Primera instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, el dieciocho (18) de agosto de 2017

20. El a quo no encontró cumplidos los requisitos de procedencia de la tutela y por lo tanto declaró la acción improcedente. Respecto del requisito de subsidiariedad, destacó que la acción de tutela no puede proceder para dirimir conflictos de carácter económico y menos cuando no se prueba ni siquiera en forma sumaria la existencia de un perjuicio irremediable, ni una vulneración evidente de los derechos de la parte accionante.

Impugnación

21. Por medio de escrito presentado por el apoderado de la parte accionante y dentro de los términos de ley, se impugnó la decisión del a quo y se solicitó revocar la sentencia de primera instancia por las razones que se exponen a continuación.

22. En primer lugar, consideró que no se llevó a cabo una adecuada valoración de los argumentos planteados sino que se acudió de plano a declarar la improcedencia de la acción. En segundo lugar, porque a su juicio la acción de amparo no versaba sobre el reconocimiento de derechos económicos sino sobre la vulneración de derechos constitucionales. En tercer lugar, por cuanto, sí se probó la existencia de un perjuicio irremediable ya que al no darle prelación a su acreencia se podría presentar un detrimento en los recursos del

Sistema General de Seguridad Social en Salud.

23. La Superintendencia Nacional de Salud envió al juez de segunda instancia dos escritos por medio de los cuales se permitió reiterar lo esbozado en su intervención de primera instancia, y solicitar del ad quem que confirme en su integridad la sentencia de primera instancia 28 Ver folio 77 y siguientes del cuaderno de primera instancia. 29 Ver folio 170 y siguientes del cuaderno de primera instancia.

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24. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado presentó escrito de intervención para solicitar la confirmación del fallo de primera instancia por considerar que no se cumple el requisito de subsidiariedad en el presente caso, debido a la improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos, y por no configurarse un perjuicio irremediable.

Segunda instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá, el veintinueve (29) de septiembre 2017

25. El ad quem confirmó íntegramente la sentencia de primera instancia. Así, advirtió que no se configura en el presente caso el requisito de subsidiariedad, en cuanto, la decisión que alega la entidad accionante que afecta sus derechos se encuentra recurrida sin que se hubiese decidido de fondo. De igual forma, señaló que no se puede alegar vulneración alguna a la entidad accionada por haber decidido de forma separada los diferentes recursos interpuestos, máxime si se tiene en cuenta que se encuentra aún en curso el recurso correspondiente, y que la facultad de solicitar pruebas de oficio se encuentra respaldada en una facultad legal conferida a la Agente liquidadora. Finalmente, no encontró el juez acreditado que se configuraría en el presente caso un perjuicio irremediable.

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA

26. Esta Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto del veinticuatro (24) de noviembre de dos mil

diecisiete (2017), expedido por la Sala de Selección de Tutela Número Once de la Corte, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces de primera y segunda instancia.

B. CUESTIONES PREVIAS – PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN

DE TUTELA

27. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la reiterada jurisprudencia constitucional dictada en la materia30 y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual solo procede excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto. Así mismo, procederá como mecanismo transitorio cuando se 30 Ver, entre otras, sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de 2015, T-548 de 2015, y T-317 de

2015. 8 interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, el accionante deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario31.

28. Antes de realizar el estudio de fondo de la acción de tutela seleccionada, la

Sala procederá primero a verificar si esta cumple los requisitos de procedibilidad. Procedencia de la acción de tutela – Caso concreto

29. Legitimación por activa: Respecto de la titularidad de la acción de tutela, establece el artículo 86 que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública [...].” (negrillas fuera del texto original). En desarrollo de este precepto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, plantea varios casos en los cuales, la acción de tutela puede ejercerse en nombre propio o a través de un agente o apoderado. En el caso concreto se observa que la entidad accionante –Contraloría General de la Repúblicaes titular de los derechos que estima vulnerados al ostentar la calidad de acreedor dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa contra la entidad Saludcoop EPS (en liquidación), y así mismo, actuó por conducto de apoderado debidamente constituido, en virtud del poder especial, amplio y suficiente que le fue conferido por el representante legal de dicha entidad para efectos judiciales, motivo por el cual la Sala concluye que en el presente asunto existe legitimación en la causa por activa.

30. Legitimación por pasiva: Respecto de la legitimación por pasiva, establece el precitado artículo que la acción puede ejercerse ante la “acción o la omisión de cualquier autoridad pública […] La ley establecerá los casos en los que la

acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo […]”. En concordancia con la norma transcrita, esta Corte ha expuesto que cuando el sujeto pasivo de la acción constitucional es una Entidad Promotora de Salud, al tratarse de una persona jurídica facultada para prestar este servicio público, sus acciones u omisiones pueden generar una 31 Decreto 2591 de 1991, artículo 8. La tutela como mecanismo transitorio. “Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. (…)” 9 amenaza o perjuicio de las garantías fundamentales de los asociados32, y por tanto, pueden ser accionadas por este medio. En el caso concreto, la entidad accionada es una Entidad Promotora de Salud debidamente constituida, la cual adelanta un proceso administrativo de liquidación forzosa administrativa en virtud de la Resolución No. 2414 del veinticuatro (24) de noviembre de 2015, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, proceso dentro del cual la entidad accionante ostenta la calidad de acreedor, de conformidad con el

título obtenido en el proceso de responsabilidad fiscal OP 010 de 2011, por lo que la Sala encuentra que en el presente asunto se evidencia la legitimación en la causa por pasiva.

31. Inmediatez: Sobre del prenombrado requisito de inmediatez, establece el artículo 86 que la acción puede impetrarse “[…] en todo momento y lugar […]”. La jurisprudencia constitucional ha entendido que por esa razón no es posible establecer un término de caducidad, pues ello sería contrario al artículo citado33. Con todo, ha aclarado que lo anterior no debe entenderse como una facultad para presentar la acción de tutela en cualquier momento, ya que ello pondría en riesgo la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, concebida, según el propio artículo 86, como un mecanismo de “protección inmediata” de los derechos alegados.

32. Por lo anterior, a partir de una ponderación entre la no caducidad y la naturaleza de la acción, se ha entendido que la tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario podrá declararse improcedente34. No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que al juez constitucional le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso, lo que constituye un plazo oportuno. Esto implica que la acción de tutela no puede ser rechazada con fundamento en el paso del tiempo, sino que debe el juez estudiar las circunstancias con el fin de analizar la razonabilidad del término para interponerla35.

33. Para el caso en concreto, la Sala concluye que la demanda de tutela fue interpuesta dentro de un término razonable respecto del momento en que se

causó la presunta vulneración, toda vez que el acto administrativo mediante el cual se decidió no resolver de fondo la reposición planteada por el accionante, ya que consideró necesario decretar pruebas debido a la complejidad del caso, es de fecha catorce (14) de julio de 2017, y el acto administrativo que decretó las mismas es de fecha veinticuatro (24) de julio de 2017, habiendo presentado 32 Al respecto, en Sentencia T-770 de 2011, la corte precisó “[…] De acuerdo con el artículo 49 de la Constitución, la prestación del servicio público de salud está a cargo del Estado y éste deberá establecer “las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control”. Así las cosas, de conformidad con la Ley 100 de 1993 y la Ley 1122 de 2007, las entidades promotoras de salud, son personas jurídicas facultadas para prestar el servicio público de salud […] Por lo tanto, la acción u omisión de las entidades promotoras de salud puede generar una amenaza o perjuicio de una garantía constitucional, razón por la cual procede la acción de tutela para el amparo de los derechos que estos afecten […]”. 33 Ver sentencia C-543 de 1992. 34 Ver sentencia SU-961 de 1999. 35 Ver sentencia T-246 de 2015. 10 la acción de tutela el día veintiocho (28) de julio de 2017, por lo que transcurrió menos de un (1) mes, y por lo tanto, se da este requisito por satisfecho.

34. Subsidiariedad: En cuanto a la subsidiariedad, establece el artículo 86 que

“[…] Esta acción solo procederá cuando e