CC - T292-2013

Sentencia T-292/13

DEBERES SOCIALES DEL ESTADO-Protección frente a víctimas de desastres naturales Colombia es un Estado social de derecho, fundado en la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y en la prevalencia del interés general sobre el particular, estando sus autoridades instituidas para proteger a todos los residentes en el territorio nacional en su vida y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Dentro de los fines esenciales del Estado está garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, razón por la cual hace parte integral de la acción estatal la protección y promoción de los derechos, para el caso y entre otros, a la vida, de petición, a la seguridad social y a la vivienda digna. Para lograr ese desarrollo, el preámbulo y los artículos 1°, 23, 48, 49, 51 y 95.2 de la Constitución Política establecen como uno de los parámetros fundamentales de nuestra sociedad la solidaridad, que ha de ser desarrollada como pauta de protección de todas las personas, particularmente si se encuentren en estado de debilidad manifiesta. Un desastre natural es generalmente intempestivo, que puede conllevar destrucción y pérdida de los medios de subsistencia, vivienda, enseres e integridad física de una cantidad apreciable de circunstantes, que quedan en circunstancia de debilidad manifiesta, debiendo activarse el acatamiento del deber especial de protección por parte de las autoridades. Ante ello se enfatiza el deber de solidaridad.

ACCION DE TUTELA DE PERSONAS AFECTADAS POR

DESASTRES NATURALES-Procedencia para proteger mínimo vital afectado por el no pago del subsidio otorgado por el Gobierno a damnificados de ola invernal DERECHOS DE PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRES NATURALES-Orden de cancelar ayuda humanitaria por ser damnificados de ola invernal Referencia: expedientes T-3635344, 3641233, 3645990, 3647265, 3733063, 3733066, 3746487, 3746499, 3746504, 3746516, 3746517, 3750132 y 3754395, acumulados.

Peticionarios: Iris Johanna Díaz Torres y otros.

Entidades accionadas: Unidad Nacional 2 para Gestión del Riesgo de Desastres de la Presidencia de la República y el Fondo de Prevención y Atención de Emergencia – FOPAE (expedientes T-3635344, 3641233, 3647265, 3746487, 3746499, 3746504, 3746516, 3746517, 3750132 y 3754395); la Alcaldía de Fundación, Magdalena y el Ministerio del Interior, Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres

(expedientes T3645990, 3733063 y 3733066).

Magistrado ponente:

NILSON PINILLA PINILLA

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de mayo dos mil trece (2013). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha

proferido la siguiente SENTENCIA En la revisión de los fallos adoptados por los respectivos juzgados y corporaciones de instancia, dentro de los asuntos de la referencia. Mediante auto de octubre 10 de 2012, la Sala Diez de Selección decidió acumular entre sí los expedientes T-3635344, 3641233, 3645990 y 3647265, y repartirlos al despacho del Magistrado sustanciador, por presentar unidad de materia, para ser fallados en una sola sentencia; posteriormente, la Sala Uno de Selección, a través de los autos de enero 17 y 30 de 2013, acumuló al primero relacionado, los expedientes T-3733063, 3733066 3746487, 3746499, 3746504, 3746516, 3746517, 3750132 y 3754395.

I. ANTECEDENTES.

A. Revisión metodológica del presente pronunciamiento.

Previamente debe precisarse que si bien los asuntos bajo estudio fueron objeto de demandas separadas, éstas coinciden en sus aspectos esenciales, a saber: supuesto fáctico dentro del cual se generó la presunta transgresión, material probatorio acopiado, entidades legitimadas en la causa por pasiva, derechos fundamentales invocados y sustentación jurídica expuesta por los demandantes, por lo cual, con fines de claridad y coherencia argumentativa, se 3 realizará un recuento en bloque sobre los hechos, diferenciando algunos elementos propios de cada caso, cuando sea necesario.

1. Identificación de los asuntos objeto de revisión.

A continuación, se relacionan los expedientes acumulados, con el nombre de

los actores y la indicación de las respectivas entidades demandadas:

EXPEDIENTE DEMANDANTE DEMANDADO

1 T-3635344 Iris Johanna Díaz Torres UNGRD y FOPAE. 2 T-3641233 Luz María Quiroga UNGRD y FOPAE. Estupiñán 3 T-3645990 Ovidio Manuel Orozco Alcaldía de Fundación y Muñoz Mininterior, Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y UNGRD. 4 T-3647265 Fernando Roncancio UNGRD y FOPAE. Piraguata 5 T-3733063 Manuela M. Hernández Alcaldía de Fundación y Mendoza Mininterior, Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y UNGRD. 6 T-3733066 Tomasa Martínez Matta Alcaldía de Fundación y Mininterior, Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y UNGRD. 7 T-3746487 Martha Jacqueline UNGRD y FOPAE. Cáceres Bernal 8 T-3746499 Orlando Vargas Alvarado UNGRD y FOPAE. 9 T-3746504 Édgar Rodríguez UNGRD y FOPAE. Góngora 1 T-3746516 Campo Eliberto Prada UNGRD y FOPAE. 0 Garzón 11 T-3746517 Alban Esquibel Narváez UNGRD y FOPAE. 1 T-3750132 Tirzo Gonzáles Garzón UNGRD y FOPAE. 2 1 T-3754395 Jorge Avendaño Pinzón UNGRD y FOPAE. 3

2. Las solicitudes.

En general, todas las demandas acumuladas van dirigidas a procurar amparo

de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la dignidad humana y, en algunos casos, fueron invocados también los derechos a la vida 4 y la salud, que según afirman los demandantes, fueron desconocidos por la Unidad Nacional para Gestión del Riesgo de Desastres de la Presidencia de la República, en adelante UNGRD; el Fondo de Prevención y Atención de Emergencia, en adelante FOPAE; la Alcaldía de Fundación y el Ministerio del Interior, Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, en el acaecer que a continuación se sintetiza. Pese a que los expediente tienen unidad de materia y sus pretensiones son similares, como se indicó con anterioridad, los hechos de las acciones de tutela radicadas como T-3635344, 3641233, 3647265, 3746487, 3746499, 3746504, 3746516, 3746517, 3750132 y 3754395, se expondrán por separado de las radicadas como T-3645990, 3733063 y 3733066, dado que se presentaron en ciudades y contra entidades parcialmente diferentes, las primeras en las localidades de Bosa y Kennedy de Bogotá, D. C., contra la UNGRD y el FOPAE; y las segundas en Fundación, Magdalena, contra la Alcaldía respectiva, el Ministerio del Interior, Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y UNGRD. 2.1. Hechos relevantes de los expedientes T-3635344, 3641233, 3647265, 3746487, 3746499, 3746504, 3746516, 3746517, 3750132 y 3754395.

En los citados asuntos, los actores manifestaron, básicamente, que en diciembre de 2011 sus viviendas, ubicadas en el conjunto residencial Villa de Vizcaya, conjunto residencial los Ángeles III, urbanización Santa Mónica 1, Atalayas manzana 61 y el conjunto El Recreo, situadas en la carrera 100A # 73-14, calle 65 sur #102-51, carrera 100 # 65-46, carrera 98B # 69-49, carrera 99C # 62A-24, calle 65 sur # 99A-55, todas al sur occidente del Distrito Capital de Bogotá, localidades de Bosa y Kennedy, que se inundaron con aguas negras provenientes de las “deficiencias hidráulicas de los Río Bogotá, Fucha y canal interceptor Cundinamarca”. Indicaron los actores que por dicha inundación “sufrimos la pérdida de nuestras viviendas”, se suspendieron todos los servicios públicos y se inhabilitó a los actores y a sus familias para habitar sus predios, por factores ambientales e higiénicos que ponían en riesgo la vida y la salud. Anotaron que en diciembre 10 de 2011, el Presidente de la República “a través de los medios de comunicación anunció unas ayudas por valor de $1.500.000 para cada uno de los afectados y que dicha ayuda se entregaría para antes del 23 de diciembre de 2011 y les solicitó a dichas entidades realizar el censo para la entrega de estas ayudas”. Así, el FOPAE censó los predios afectados, incluyendo a los actores de las tutelas incoadas como damnificados directos, pero nunca les fue otorgada tal

ayuda económica, a pesar de ser víctimas de la segunda ola invernal de 2011. En consecuencia, solicitaron que las entidades accionadas entreguen los 5 subsidios y las ayudas a que las que tienen derecho, “ya que no es justificable por parte de las accionadas alegar falta de presupuesto o por no encontrarnos en el registro o en la lista” (f. 15). 2.2. Hechos relevantes de los expedientes T-3645990, 3733063 y 3733066. Indicaron los actores de las referidas tutelas que en 2011, debido a la ola invernal, “viviendas ubicadas en la margen izquierda y zonas aledañas del río Fundación, … barrios San Nicolás, Ariguaní, Tablitas, Centro, Chimilia, La Magdalena, Paz del Río, Brisas del Río, San Carlos, y las viviendas de los barrios La Esmeralda, Monterrey, Hawai, Divino Niño ubicadas en las riveras y botaderos del caño El Rito… municipio de Fundación, departamento de Magdalena”, resultaron afectadas, generándose daños “a sus enseres especialmente camas y artefactos eléctricos”. Anotaron que el “Cuerpo de Bomberos de Fundación, la Defensa Civil y la Alcaldía” adelantaron los correspondientes censos de afectados, “para la base de datos de damnificados y posibles beneficiarios de subsidios de apoyo alimenticio y económico”. En marzo 12 de 2012, los accionantes se enteraron que en la mencionada fecha se iniciaban los pagos de los apoyos económicos para los damnificados de la “ola invernal”, enterándose que no se encontraban en la lista de

beneficiarios de tal apoyo. Agregaron que a pesar de ser censados por la administración municipal, “en ningún momento” recibieron comunicación por parte de las entidades estatales y municipales, en la que les señalaran “la existencia de alguna inconsistencia y/o motivo para que no se les adjudicase el correspondiente apoyo económico”. En consecuencia, pidieron que las entidades accionadas entreguen los subsidios y las ayudas a que las que tienen derecho.

B. Documentos relevantes que en copia obran en los expedientes.

Las pruebas relevantes comúnmente aportadas a los diligenciamientos de tutela, todas de naturaleza documental, son las siguientes, en los expedientes T-3635344, 3641233, 3647265, 3746487, 3746499, 3746504, 3746516, 3746517, 3750132 y 3754395:

1. Acta de la reunión “en las instalaciones de la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres… con el fin de verificar los registros de las familias damnificadas de la localidad de Bosa, que presentan inconsistencias y evaluar el proceso de pago del día 16 de diciembre”.

6

2. Certificado1 de afectación emitido por el FOPAE, anotando “que una vez revisada la base oficial de registros de afectación a causa de la inundación”, se constató que los demandantes son damnificados de la ola invernal. 4. “Consulta planilla de auxilio económico, damnificados segunda temporada de lluvias”, con nota de no aprobación del subsidio a los demandantes, porque no se encontraban “en la lista oficial de pagos enviados por el FOPAE”.

5. Censo de emergencia, donde se encuentran los demandantes como beneficiarios del “bono de auxilio alimentario”.

6. Derecho de petición presentado por moradores del Conjunto Residencial Villas de Vizcaya, mayo 22 de 2012 (exp. T-3635344, 3641233 y 3647265).

7. Respuesta de mayo 30 de 2012 al derecho de petición antes referido, señalando que los actores no fueron reportados “dentro de la oportunidad establecida” como beneficiarios de las ayudas, por lo que “no es procedente atender favorablemente su petición” (exp. T-3635344, 3641233 y 3647265).

La prueba relevante comúnmente aportada a los expedientes T-3645990, 3733063 y 3733066, es un formato del sistema de información para el registro único de damnificados, donde se certifica que los actores son afectados de la ola invernal.

C. Respuesta de las entidades accionadas.

1. En los expedientes T-3635344, 3641233, 3647265, 3746487, 3746499, 3746504, 3746516, 3746517, 3750132 y 3754395, fueron recibidos escritos de defensa de las autoridades administrativas demandadas, con idénticos argumentos, que permiten la siguiente reseña conjunta.

Respuesta del FOPAE. En general, contesta que ese Fondo no ha vulnerado derecho fundamental alguno de los demandantes, por lo cual solicitó que se declare al FOPAE exento de responsabilidad, al estimar que “suministró a la UNGRD los registros de los damnificados directos”, en los cuales incluyó a los demandantes en las acciones de tutela, debido a que sus inmuebles sufrieron

afectaciones “en algunas medida con ocasión a la emergencia invernal de diciembre de 2011”, pero el FOPAE no tiene facultad para tramitar el pedido de apoyo económico, que “debe ser reconocido y entregado por la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres… de conformidad con la Resolución 074 de 2011”. 1 Las fechas de dichos certificados son febrero 2 y 5, marzo 25, abril 19, junio 12, julio 22 y agosto 9 y 14, todas de 2012. 7 Respuesta de la UNGRD. Por su parte, el Delegado del Director General de la referida Unidad presentó escritos de contestación en las acciones de tutela, argumentando que éstas resultaban improcedentes, debido a que no existía vulneración a ningún derecho fundamental, aclarando que la sola circunstancias de que una persona o una familia fuera censada como afectada de la ola invernal no significaba que fuera damnificada y acreedora al pago del apoyo económico, para acceder al cual las personas debían encontrarse dentro de las circunstancias señaladas en la Resolución N° 074 de 2011. Indicó además que la referida Unidad no es responsable de que los demandantes de tutela estén o no incluidos en la lista de los beneficiarios para recibir la ayuda pecuniaria, pues “su determinación competía a las autoridades distritales”, de tal manera que si alguna omisión hubiere en ello, “no tiene por qué responder la entidad”.

2. Respuestas en los expedientes T-3645990, 3733063 y 3733066, por los mismos entes accionados, presentando escritos similares de defensa, que

permiten efectuar una reseña conjunta: Respuesta de la UNGRD. El Delegado del Director General de la mencionada entidad se opuso a las pretensiones de los actores, indicando que no es esa Unidad la encargada de realizar el censo de damnificados, función que le corresponde a las autoridades locales, en cabeza del CLOPAD, que no envió el reporte de los demandantes como afectados de la segunda ola invernal a la Unidad, para que les fuera reconocido tal apoyo económico. Respuesta de la Alcaldía de Fundación, Magdalena. La referida entidad territorial se opuso igualmente a las pretensiones indicadas, al considerar que los actores no presentaron derechos de petición, exponiendo su “problemática, porque de lo contrario se hubiese realizado el trámite correspondiente y las llamadas necesarias a la entidad competente, quien es la encargada de ordenar el pago de subsidios cuya orden viene directamente de Bogotá, para que esta a su vez diera respuesta clara y precisa de los hechos, tal como lo ha hecho con todos los que se han acercado a este ente para la solución de su problema”. Respuesta del Ministerio del Interior. La referida cartera anotó “que no le asiste competencia alguna”, de acuerdo con el Decreto 2893 de 2011, pues tal función le corresponde a la UNGRD, que tiene autonomía administrativa conforme al Decreto 4147 de 2011. 8

D. Decisiones judiciales objeto de revisión.

1. Cuestión previa.

En el cuadro incluido a continuación, aparecen sintetizadas las decisiones adoptadas por los diferentes despachos judiciales que conocieron las acciones de tutela objeto del presente pronunciamiento, con algunas breves referencias

adicionales sobre asuntos específicos. Exp Acciona Accionado 1ª instancia 2ª instancia nte 1 36353 Iris UNGRD y Juzgado 33 Civil 44 Johanna FOPAE. del Circuito de Díaz Bogotá. Agosto Torres 17 de 2012. NEGÓ. 2 36412 Luz UNGRD y Juzgado 20 Civil Sala Civil del 33 María FOPAE. del Circuito de Tribunal Superior Quiroga Bogotá. Agosto 2 de Bogotá. Estupiñá de 2012. Agosto 23 de n NEGÓ. 2012. CONFIRMÓ. 3 36459 Ovidio Alcaldía de Tribunal Sección Primera, 90 Manuel Fundación y Administrativo de Sala de lo Orozco Mininterior, Magdalena. Mayo Contencioso Muñoz Sistema 7 de 2012. Administrativo Nacional de CONCEDIÓ. del Consejo de Prevención y Estado. Agosto 2 Atención de de 2012. Desastres y REVOCÓ. UNGRD. 4 36472 Fernand UNGRD y Juzgado 21 Civil 65 o FOPAE. Municipal de Roncanc Bogotá. Agosto 15 io de 2012. Piraguat NEGÓ. a 5 37330 Manuela Alcaldía de Tribunal Subsección B, 63 M. Fundación y Administrativo de Sección Segunda, Hernánd Mininterior, Magdalena. Julio Sala de lo ez Sistema 9 de 2012. Contencioso Mendoz Nacional de CONCEDIÓ. Administrativo a Prevención y del Consejo de Atención de Estado. Octubre Desastres y 11 de 2012.

UNGRD. REVOCÓ.

9 6 37330 Tomasa Alcaldía de Tribunal Subsección B,

66 Martínez Fundación y Administrativo de Sección Segunda, Matta Mininterior, Magdalena. Junio Sala de lo Sistema 20 de 2012. Contencioso Nacional de CONCEDIÓ. Administrativo Prevención y del Consejo de Atención de Estado. Desastres y Septiembre 26 de

UNGRD. 2012.

REVOCÓ. 7 37464 Martha UNGRD y Juzgado 2° Civil 87 Jacqueli FOPAE. del Circuito de ne Bogotá. Caceres Septiembre 6 de Bernal 2012. CONCEDIÓ. 8 37464 Orlando UNGRD y Juzgado 41 Civil Juzgado 19 Civil 99 Vargas FOPAE. Municipal de del Circuito de Alvarad Bogotá. Bogotá. Octubre o Septiembre 4 de 2 de 2012.

2012. CONFIRMÓ.

NEGÓ. 9 37465 Edgar UNGRD y Juzgado 9 Civil Juzgado 19 Civil 04 Rodrígu FOPAE. Municipal de Circuito de ez Bogotá. Bogotá. Góngora Septiembre 3 de Septiembre 28 de

2012. 2012.

NEGÓ. CONFIRMÓ. 1 37465 Campo UNGRD y Juzgado 27 Civil Juzgado 35 Civil 0 16 Eliberto FOPAE. Municipal de Circuito de Prada Bogotá. Bogotá. Octubre Garzón Septiembre 4 de 4 de 2012.

2012. REVOCÓ.

CONCEDIÓ. 1 37465 Alban UNGRD y Juzgado 1° Penal 1 17 Esquibel FOPAE. del Circuito de Narvaez Bogotá. Agosto 21 de 2012. CONCEDIÓ. 1 37501 Tirzo UNGRD y Juzgado 2° Penal Sala Penal del

2 32 Gonzále FOPAE. del Circuito de Tribunal Superior s Garzón Bogotá. Agosto 21 de Bogotá. de 2012. Octubre 18 de

NEGÓ. 2012.

CONFIRMÓ. 1 37543 Jorge UNGRD y Juzgado 17 Penal 3 95 Avendañ FOPAE. del Circuito de 10 o Pinzón Bogotá. Agosto 23 de 2012. NEGÓ.

3. Planteamientos generales contenidos en los fallos de instancia. 3.1. En los expedientes T-3635344, T-3647265 y T-3754395, las acciones respectivas fueron resueltas en primera instancia y no impugnadas, mientras en T-3641233, T-3746499, T-3746504 y T-3750132 el recurso correspondiente dio lugar a sentencia también en segunda instancia, con equiparables denegaciones, especialmente al considerar que los actores tenían otro medio judicial de defensa para procurar la protección de sus derechos. 3.2. En cuanto a los casos de radicación T-3746487 y T-3746517, en fallos únicos de instancia se concedió el amparo, entendiendo que los actores fueron incluidos en el censo distrital, donde aparecen como damnificados directos y, por ende, se les debe entregar el apoyo económico. Así, de conformidad con lo dispuesto en “el parágrafo del artículo 3° de la parte resolutiva de la Resolución 074 de 2011”, se ordenó a la UNGRD “revisar nuevamente el censo de damnificados y planillas de apoyo económico remitido por el FOPAE, para que en el evento de cumplir con los principios establecidos” en

la mencionada resolución, “se proceda a la ayuda humanitaria”. 3.3. En cuanto al expediente T-3746516, el amparo fue concedido en primera instancia, en cuanto el FOPAE “reafirma que el actor sí se encuentra dentro de los damnificados directos de la ola invernal de diciembre de 2011”, contrario a lo señalada por el UNGRD, que “explica que el accionante no se encuentra incluido en la información final reportada”, por lo que el amparo procede “para que se unifiquen las posturas y de ser procedente se ordene al actor el beneficio deprecado”. Decisión que en segunda instancia fue revocada, al considerar que “el accionante no acreditó que otra persona hubiese recibido la suma de $1.500.000 estando en las mismas condiciones que el actor de la tutela, de lo que se concluye que no hay vulneración al derecho a la igualdad ni de otro derecho fundamental”. 3.4. En los expedientes T-3645990, T-3733063 y T-3733066, las acciones fueron falladas en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Magdalena, concediendo bajo similares consideraciones lo pedido por los actores, al estimar que a la Alcaldía de Fundación, cabeza del CLOPAD, le correspondía verificar “quienes eran los damnificados directos de su municipalidad en aplicación a la Resolución N° 074 de 2011”. Se hizo mención a que los demandantes no adelantaron los trámites administrativos para su inclusión en la lista de damnificados, lo cual “llevaría a concluir que no existe violación al derecho fundamental al debido 11 proceso”, pero se aprecia una “situación de hecho”, pues el CLOPAD era el

encargado de comprobar y reportar tal lista de damnificados. Adicionalmente, se exhortó a las entidades demandadas a “realizar las gestiones y los trámites pertinentes para llevar a cabo nuevamente el registro de las personas damnificadas que habitan en la riveras del río Fundación que fueron afectada por la ola invernal en el 2011”. En segunda instancia, frente a todos los casos, el Consejo de Estado revocó las reseñadas determinaciones, “teniendo en cuenta el principio de necesidad probatoria”, pues “toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regulares y oportunas allegadas al proceso”, lo que no sucedió en los casos bajo examen, siendo por ello desacertada la decisión del a quo, en cada caso, por falta de indicios de que los actores podían ser beneficiarios del apoyo económico reconocido a través de la Resolución N° 074 de 2011, dejándose de lado, inclusive, que la fecha límite para registrar a los directamente afectados por la temporada de lluvias del 1° de septiembre al 10 de diciembre de 2011, venció el 30 de enero de 2012.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

Primera. Competencia. Corresponde a esta Corte analizar, en Sala de Revisión, los fallos proferidos dentro de las acciones de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Segunda. Los asuntos objeto de análisis. El problema jurídico se contrae a establecer si las autoridades demandadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y dignidad humana de los actores, o algún otro, al no adjudicarles el apoyo

económico otorgado por el Gobierno Nacional, en su condición de damnificados de la segunda ola invernal del 2011. Para resolver lo expuesto, serán abordados los siguientes temas: (i) deberes del Estado frente a las víctimas de desastres naturales; (ii) regulación contenida en la Resolución N° 074 de diciembre 15 de 2011, emitida por la UNGR, sobre atención a las familias directamente afectadas en la segunda temporada de lluvias del 2011; (iii) a partir de esos enfoques, serán resueltas las situaciones concretas. Tercera. Deberes del Estado frente a las víctimas de desastres naturales. Colombia es un Estado social de derecho, fundado en la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y en la prevalencia del interés general sobre el particular (art. 1° Const.), estando sus autoridades instituidas para proteger a todos los 12 residentes en el territorio nacional en su vida y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (art. 2° inciso 2º Const.). Dentro de los fines esenciales del Estado está garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (art. 2° inciso 1º), razón por la cual hace parte integral de la acción estatal la protección y promoción de los derechos, para el caso y entre otros, a la vida (art. 11), de petición (art. 23), a la seguridad social (art. 48) y a la vivienda digna (art. 51). Para lograr ese desarrollo, el preámbulo y los artículos 1°, 23, 48, 49, 51 y

95.2 de la Constitución Política establecen como uno de los parámetros fundamentales de nuestra sociedad la solidaridad, que ha de ser desarrollada como pauta de protección de todas las personas, particularmente si se encuentren en estado de debilidad manifiesta. Un desastre natural es generalmente intempestivo, que puede conllevar destrucción y pérdida de los medios de subsistencia, vivienda, enseres e integridad física de una cantidad apreciable de circunstantes, que quedan en circunstancia de debilidad manifiesta, debiendo activarse el acatamiento del deber especial de protección por parte de las autoridades. Ante ello se enfatiza el deber de solidaridad, como ha indicado esta Corte2: “En esta medida, en el caso de personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, debido a su estado de vulnerabilidad a causa del acaecimiento de un desastre, el principio de solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida digna se relacione directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y con la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie entre otros aspectos. Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la familia deben concurrir a la protección de este bien jurídico.” De tal manera la solidaridad, además de ser un principio fundamental del Estado social de derecho (art. 1° Const.), refulge con expresiones concretas que generan obligaciones oficiales y particulares, imponiendo acciones reales y efectivas que, para los casos bajo análisis, demandan más seriedad y acción. Cuarta. Resolución N° 074 de diciembre 15 de 2011, emitida por la

UNGRD en regulación de los recursos para atender a las familias directamente damnificadas en la segunda temporada invernal de 2011. Mediante el Decreto 4147 de noviembre 3 de 2011 se creó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, UNGRD, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, dentro del nivel 2 T-1125 de noviembre 27 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, donde fueron estudiadas y apoyadas las estrategias de protección para los damnificados de un incendio. 13 descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Dicha Unidad tiene como objeto, dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el avance continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. Con fundamento en el Decreto 4570 de 2010, se declaró situación de desastre en el territorio colombiano3, la Unidad expidió la Resolución N° 074 de diciembre 15 de 2011, “por la cual se destinan recursos para atender a las familias damnificadas directas por la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011”, donde se consideró: “… el Decreto 919 de 1989 en su artículo 60 crea y determina la conformación básica de los Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres y el artículo 61 les asignan

funciones por lo cual, los Comités Regionales y Locales… en ejercicio de sus funciones deberán diligenciar las planillas de entrega del apoyo económico, de acuerdo a las directrices que para esos efectos trace la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Que es función de las entidades territoriales, dirigir, coordinar y controlar, por intermedio del jefe de la respectiva entidad, todas las actividades administrativas y operativas indispensables para atender las situaciones de desastre regional y local. Que la UNGRD ordenará el pago del apoyo económico basados únicamente en los registros enviados por los CLOPAD debidamente firmados y refrendados por acta del Comité y a su vez con aval del CREPAD.” La mencionada Resolución dispuso el pago de hasta $1.500.000 como apoyo económico para cada damnificado directo de la ola invernal ocurrida entre septiembre 1° y diciembre 10 de 2011, que se encontrara incluido como tal en el registro emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres. En la noción de damnificado directo, entraban los integrantes del núcleo familiar residente en unidad de vivienda que sufriere daños en el inmueble y en muebles al interior del mismo, ocasionados por los eventos “hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de 2011”. 3 Derivado de la grave situación originada por el Fenómeno de la Niña para los años 2010-2011. 14 Igualmente, se fijó como entidades para entregar el subsidio económico a los

correspondientes beneficiarios registrados como damnificados directos, previo cumplimiento de una serie de determinados requisitos, al Banco Agrario de Colombia y a la Fiduciaria La Previsora S.A., en representación del Fondo Nacional de Calamidades. Con el fin de dar cumplimiento a las directrices señaladas en cada uno de los municipios donde se registraron las situaciones calamitosas, los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres4, en cabeza del Alcalde respectivo, debían diligenciar las planillas de apoyo económico de los damnificados directos, para su reporte a la UNGRD, teniendo como plazo máximo diciembre 30 de 2011, prorrogado luego5 hasta enero 30 de 2012. De tal manera, para que una persona resultara beneficiaria del subsidio económico al que se ha hecho referencia, se requería i) ser damnificado directo de la segunda temporada de lluvias del 2011, esto es, entre septiembre 1° y diciembre 10 de dicha anualidad; y, ii) ser identificado como tal por la entidad competente al efecto. Además, la mencionada Unidad