CC - T327-2018

Sentencia T-327/18

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido PROCESOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS-Principio de proporcionalidad y razonabilidad Las actuaciones administrativas sancionatorias están sujetas al principio de proporcionalidad, ya que no pueden poner en riesgos otros valores constitucionales sin justificar por qué la sanción impuesta se ajusta a este principio.

FACULTADES SANCIONATORIAS DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES PARA HACER CUMPLIR LAS NORMAS

URBANISTICAS Y LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance La Ley 388 de 1997 le otorga a las entidades territoriales facultades regulativas y sancionatorias. En virtud de las primeras es que estas pueden definir los objetivos, directrices, políticas y programas para orientar y administrar el desarrollo físico de su territorio y la utilización del suelo. Por otro lado, es a través de las segundas que se les permite la imposición de sanciones económicas y de demolición a todas las personas que no cumplan con los lineamientos urbanísticos de cada entidad territorial. ESPACIO PUBLICO-Protección constitucional REGIMEN DE LAS LICENCIAS URBANISTICAS-Licencias de urbanización, de parcelación, de subdivisión, de construcción y de intervención y ocupación del espacio público LICENCIA DE CONSTRUCCION-Procedimiento

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN SANCIONES

ADMINISTRATIVAS POR INCUMPLIMIENTO DE REGIMEN

LEGAL DE LICENCIAS DE CONSTRUCCION

DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL Y VIVIENDA DIGNA-Orden

a Alcaldía otorgar a la accionante información acerca de los requisitos para acceder a los programas de vivienda para personas de bajos recursos económicos, y acerca de las posibilidades de albergue temporal

Referencia: Expediente T-6.690.507

Acción de tutela instaurada por Luz Marina Gómez Giraldo contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín.

Procedencia: Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín Asunto: El principio de proporcionalidad en las sanciones administrativas. Régimen legal de las licencias de construcción y de los procesos de reconocimiento de edificación.

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D.C., Trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018). La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido el 24 de noviembre de 2017, por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, que confirmó la providencia emitida el 25 de octubre de 20171 por el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín, a través de la cual se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por la accionante. El asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó el Juzgado 16

Civil del Circuito de Oralidad de Medellín. El 17 de abril de 2018, la Sala de Selección número Cuatro2 escogió el presente caso para su revisión.

I. ANTECEDENTES La señora Luz Marina Gómez Giraldo interpuso una acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín porque presuntamente vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su hermana infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una construcción sin la licencia correspondiente. En consecuencia, les impuso una sanción pecuniaria y les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir el permiso respectivo ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble. 1 Fols. 57-59, cuaderno 1. 2 Esta Sala fue integrada por los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas.

A. Hechos y pretensiones

1. La señora Luz Marina Gómez Giraldo tiene 57 años3 es una madre soltera que en la actualidad vive de vender empanadas y morcillas4. Alega tener la

posesión de un inmueble ubicado en la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141, barrio Belencito Betania, en la ciudad de Medellín. Además, asegura que el lote le fue cedido por el señor Aldemar Gómez Patiño, quien ya falleció.

2. La accionante afirma que aproximadamente en el año 2015 construyó una

casa prefabricada en el mencionado lote, con el objetivo de vivir ahí junto a su hijo de 20 años.

3. El 4 de marzo de 2016 un vecino de la peticionaria interpuso una querella policiva en su contra en la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín, entidad adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de esa ciudad, debido a que la acusó de correr de “manera irregular los contadores del agua […] y construir sin licencia de construcción”5.

4. El 18 de marzo de 2016 el Inspector 13 de Policía Urbana de Medellín realizó una visita al lugar con la finalidad de verificar en qué consistía la contravención, de la que concluyó que las personas que habitan el lugar “no presentan licencia de construcción o documentos que los ameriten (sic) como propietarios.”6 En consecuencia, el 18 de marzo del mismo año ordenó la apertura de un procedimiento administrativo de investigación preliminar para determinar posibles infracciones urbanísticas.

5. Mediante la Resolución Nº 083 del 4 de mayo de 2016, la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín abrió una investigación administrativa sancionatoria contra la demandante y su hermana, la señora Miryam Gómez Giraldo, por lo que les formuló el siguiente cargo: “Cargo Único: Construcción de una vivienda prefabricada, dicha construcción está ubicada al parecer sobre una zona verde pública según mencionan los quejosos, al momento de la visita no presenta licencia de construcción, ni documentos que los acrediten como propietarios. Dicha

construcción está ubicada en la CARRERA 98 # 33A-11 INT. 1141

VIVIENDA CONTIGUA AL INT. 143 (edificación al parecer sin nomenclatura).” (Subrayado y negrilla original en el texto) En consecuencia, les concedió 15 días hábiles para que presentaran los descargos correspondientes personalmente o por intermedio de un abogado. Esto fue llevado a cabo el 2 de junio de 2016 por la actora y su hermana sin representación de un abogado. 3 Cédula de Ciudadanía de Luz Marina Gómez Giraldo. Fol. 13, cuaderno 1. 4 Escrito de tutela. Fol.1, cuaderno 1. 5 Fol. 23, cuaderno 1. 6 Fol. 20, cuaderno 1.

6. El 12 de junio de 2017 la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín profirió la Resolución Nº 1687, a través de la cual declaró a las señoras Luz Marina y Miryam Gómez Giraldo infractoras de las normas urbanísticas. Por lo tanto, de conformidad con el numeral 3º del artículo 104 de la Ley 388 de 19978, les impuso una multa de seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($ 6’897.654), la cual debían cancelar dentro los 30 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la providencia.

Así mismo, les dio un plazo de 60 días hábiles para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de construcción correspondiente ya que, de lo contrario, en aplicación de los numerales 4º y 5º del artículo 104 y el artículo 105 de la Ley 388 de 19979, se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.

7. El 25 de julio de 2017 la señora Luz Marina Gómez Giraldo presentó solicitud de legalización de predio ante la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín, mediante la cual pidió “realizar el proceso que sea conveniente, para que mi lote ubicado en la

dirección Carrera 98#33ª-11 en Medellín […] sea cargado a mi nombre, ya que dicha posesión la he tenido yo desde hace 23 años […]Deseo legalizar el lote, para luego legalizar la construcción que hay allí.”10

8. El 28 de julio de 2017, la señora Miryam Gómez Giraldo interpuso recurso de reposición contra la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 201711. 7 Fol. 3-7, cuaderno 1. 8 Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así: (…)

3. Multas sucesivas que oscilarán entre diez (10) y veinte (20) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metro cuadrado de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.

También se aplicará esta sanción a quienes demuelan inmuebles declarados de conservación arquitectónica o realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia respectiva, o incumplan las obligaciones de adecuada

conservación, sin perjuicio de la obligación de reconstrucción prevista en la presente ley. En estos casos la sanción no podrá ser inferior a los setenta (70) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 9 Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así: (…)

4. Multas sucesivas que oscilan entre ocho (8) y quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metros cuadrados de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los doscientos (200) salarios mínimos legales vigentes para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones en contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando esta haya caducado, y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.

En la misma sanción incurrirán quienes usen o destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos del suelo. En el caso de establecimientos comerciales que no cumplan con las normas referentes a usos del suelo se aplicarán, en lo pertinente, los procedimientos y las sanciones previstas para este tipo de infracciones en la Ley 232 de 1995 o en aquellas normas que la adicionen, modifiquen o complementen.

5. La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose cobrar por jurisdicción coactiva

si es del caso, cuando sea evidente que el infractor no se puede adecuar a la norma. PARÁGRAFO. Tiene el carácter de grave toda infracción urbanística contemplada en la presente Ley que genere impactos ambientales no mitigables o el deterioro irreparable de los recursos naturales o del patrimonio arquitectónico y cultural la reincidencia de la falta, o la contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de Ordenamiento Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, así como la contravención a las normas establecidas en la Ley 400 de 1997. 10 Fol. 43, cuaderno 1. 11 Fol. 42, cuaderno 1. Argumentó que siempre ha actuado “de forma limpia y veraz con relación a lo dispuesto en lo relacionado a la licencia de construcción.”12

9. A través de la Resolución Nº 185 del 29 de agosto de 2017, la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín resolvió el recurso de reposición y confirmó el acto administrativo recurrido. Concluyó que no se presentaron argumentos jurídicos que justificaran por qué se llevó a cabo la construcción de la casa sin las licencias necesarias, ya que la Ley 810 de 2003 es una norma de orden público.

10. El 10 de octubre de 2017, la señora Luz Marina Gómez Giraldo instauró acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, al considerar que esta le vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, vivienda digna y debido proceso, al expedir la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017. En ese sentido, argumentó que es una persona de escasos

recursos que no dispone de los medios económicos para realizar los trámites legales necesarios para formalizar la construcción de la vivienda, los cuales desconoce. Así mismo, afirmó que “en ese barrio Belencito Betania nadie tiene licencia de construcción, los vecinos han construido sin permisos, sin licencia y a ellos no les han impuesto ni multas y no les han ordenado la demolición de sus casas, solo a nosotros que somos los más pobres.”13 En consecuencia, solicitó al juez de tutela como medida provisional ordenar a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín inaplicar la Ley 388 de 1997 en su caso y, por lo tanto, revocar la mencionada resolución. Por otro lado, como pretensión de fondo, pidió que se ordene a la accionada que no aplique la mencionada normativa y, por consiguiente, se invalide el acto administrativo que le impone la multa y le da un plazo para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de construcción correspondiente.

B. Actuaciones en sede de tutela Por medio de auto del 11 de octubre de 201714, el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín admitió la acción de tutela y corrió traslado a la Alcaldía de Medellín-Secretaría de Seguridad y Convivencia como parte accionada. Así mismo, negó la medida provisional solicitada por la peticionaria por cuanto consideró que no se reunían los requisitos del artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, y porque dicho asunto hacía parte de la decisión de fondo de la acción constitucional.

Respuesta de la Inspección 13 de Policía Urbana - Secretaría de Seguridad

y Convivencia de la Alcaldía de Medellín A través de oficio del 13 de octubre de 2017, la Inspección manifestó que no vulneró ningún derecho fundamental de la accionante, ya que actuó dentro del 12 Ibídem. 13 Fol.1, cuaderno 1. 14 Fol. 14, cuaderno 1. marco de sus competencias legales y constitucionales y aplicó las normas pertinentes al caso, con su correspondiente sanción.

C. Decisiones objeto de revisión Fallo de primera instancia Mediante sentencia del 25 de octubre de 201715, el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín declaró improcedente la acción de tutela. Consideró que la accionante no había agotado los recursos ordinarios de defensa judicial, debido a que buscaba cuestionar la decisión de un acto administrativo, por lo que la jurisdicción competente para resolver la controversia era la contenciosa administrativa.

Impugnación El 26 de octubre de 201716, la demandante argumentó que la acción de tutela precisamente busca evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ya que tiene como objetivo revocar la resolución que ordena la imposición de la multa y eventualmente la demolición de su casa. Igualmente, reiteró que es una mujer cabeza de familia sin recursos económicos, por lo que no dispone de los medios necesarios para contratar y pagar los estudios de suelos, diseños arquitectónicos y cálculos estructurales necesarios para adquirir la licencia de construcción. Fallo de segunda instancia A través de sentencia del 24 de noviembre de 201717, el Juzgado 16 Civil del

Circuito de Oralidad de Medellín confirmó la sentencia de primera instancia. A su juicio, la solicitud de amparo no cumplió el requisito de subsidiariedad de la acción, debido a que no agotó los mecanismos ordinarios de defensa judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN - Auto del 24 de mayo de 2018

El 24 de mayo de 2018, la Magistrada sustanciadora expidió un auto de pruebas con el fin de contar con mayores elementos de juicio18, mediante el cual ordenó a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín que informara en qué etapa se encuentra el proceso de cobro de la multa impuesta a la accionante, y si ha llevado a cabo alguna medida tendiente a la demolición total o parcial del inmueble. Por otro lado, le solicitó a la peticionaria que informara cuál es su situación socioeconómica y su núcleo familiar, así como si había llevado a cabo acciones para formalizar la construcción del inmueble, y si había pagado la multa impuesta por la demandada. 15 Fols. 57-59, cuaderno 1. 16 Fol. 62, cuaderno 1. 17 Fol. 66 a 70, cuaderno 1. 18 Fol. 24 a 27, cuaderno de la Corte Constitucional. También ofició a la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín para que informara en qué estado se encontraba el proceso de legalización del inmueble. Además, solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín que remitiera copia del folio

de matrícula inmobiliaria y del certificado de libertad y tradición de la casa. Por último, vinculó a la Personería de Medellín con el objetivo de que informara cuáles son los instrumentos de asesoría legal con los que cuentan las personas que viven en barrios de estratos 1, 2 y 3, que buscan formalizar la construcción de un inmueble. Una vez vencido el término legal otorgado, la Secretaría de esta Corporación informó que se obtuvieron las siguientes respuestas: Alcaldía de Medellín La Alcaldía respondió a las preguntas formuladas a través de comunicación electrónica del 1º de junio de 201819. En primer lugar, afirmó que mediante las facturas Nº 245007529539 y 240007546840 del 4 de octubre de 2017, emitió un documento de cobro a las señoras Luz Marina Gómez Giraldo y Myriam Gómez Giraldo, por el valor de tres millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos veintisiete pesos ($3’448.827) cada una, con motivo de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017. Lo anterior, debido a que dividió en dos el monto total por el que habían sido sancionadas en la Resolución, a saber, seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($6’897.654). Además, indicó que esta no ha sido cancelada y que “remitirá a la Secretaría de Hacienda de la ciudad de Medellín para que inicie el proceso de cobro coactivo.”20 Por último, señaló que no se ha llevado ningún proceso de

demolición total o parcial del inmueble ubicado en la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141. Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Esta Oficina, mediante escrito radicado el 5 de junio de 201821, manifestó que después de haber revisado el índice de propietarios por nomenclatura, concluyó que la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141 no se encuentra registrada, debido a que “existe la numeración de la unidad residencial pero los interiores solo van hasta el 1131.”22 Personería de Medellín 19 Fols. 91 a 93, cuaderno de la Corte Constitucional. 20 Fol. 91, cuaderno de la Corte Constitucional 21 Fol. 33, cuaderno de la Corte Constitucional. 22 Ibídem. La Personería, a través de oficio radicado el 7 de junio de 201823, informó que “… brinda asesoría legal a los ciudadanos que así lo requieran, lo que incluye los asuntos objeto de la presente acción de tutela.”24 Además, hizo un recuento extenso de las normas que establecen las competencias de las Personerías municipales y distritales. Ni la peticionaria ni la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín, respondieron las preguntas formuladas por la Magistrada ponente. - Medida provisional del 25 de mayo de 2018 El 25 de mayo de 2018, la Sala Sexta de Revisión profirió el Auto Nº 343 de 2018, mediante el cual decretó como medida cautelar la suspensión de los

efectos de los numerales dos y tres de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, hasta la expedición del fallo definitivo, los cuales ordenan lo siguiente: “SEGUNDO: Así mismo se hace saber a MYRIAM GÓMEZ GIRALDO CC. 43.515.749 Y LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO – C.C. 43.064.880, y demás notas civiles y personales insertas en el expediente, que a partir de la ejecutoria de la presente providencia DISPONE DE UN PLAZO DE SESENTA (60) DÍAS HÁBILES, para que se adecúe a las normas obteniendo la licencia correspondiente, que ampare la construcción que se ejecutó en el lugar, o volver a las cosas al estado inicial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 105 inciso 2º de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003.

TERCERO: Si vencido el plazo señalado en el numeral anterior, no se hubiere acreditado la expedición de la licencia de construcción, o reconocimiento, o se hubiere vuelto las cosas a su estado inicial, el infractor se hará acreedor a las sanciones consagradas en los numerales 4º y 5º del art.104 y en el artículo 105 de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, las que serán impuestas por el Despacho.”25

Lo anterior, con el objetivo de prevenir que se configurara una carencia actual de objeto por un eventual daño consumado dentro del proceso, ya que se deben establecer las circunstancias fácticas y jurídicas en las que se emitió el

mencionado acto administrativo. - Auto del 20 de junio de 2018 Una vez recibida la información del auto del 24 de mayo de 2018, la Sala de Revisión consideró que esta era insuficiente para resolver el asunto. Por lo tanto, a través de auto del 20 de junio de 201826, requirió a la Subsecretaría de 23 Fols. 35 a 45, cuaderno de la Corte Constitucional. 24 Fol. 38, cuaderno de la Corte Constitucional. 25 Fol.6, cuaderno 1. 26 Fols. 98-101, cuaderno de la Corte Constitucional. Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín para que cumpliera las órdenes emitidas en el auto del 24 de mayo de 2018. Por otro lado, consideró necesario vincular a la señora Myriam de Jesús Gómez Giraldo al proceso, debido a que ella también fue sancionada por la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, y los efectos de esta sentencia podrían afectarla. Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín El 29 de junio de 2018, la Subsecretaría de Catastro dio respuesta a las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora27. En primer lugar, señaló que no es la entidad competente para llevar a cabo la legalización del inmueble. Sin embargo, resaltó que en sus registros la última persona que se identificada como poseedora del predio en el que se ubica el inmueble era la señora María Hermelina Giraldo de Gómez (Q. E. P. D), difunta madre de la accionante, por

lo que los herederos deben iniciar un proceso de sucesión ante la jurisdicción ordinaria o el círculo notarial respectivo. Por último, indicó que remitiría el expediente al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín, debido a que señaló que esta es la entidad competente para adelantar proceso de legalización de la construcción. Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISVIMED El 5 de julio de 2018, el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín, en adelante ISVIMED, allegó respuesta al expediente con motivo de la remisión hecha por la Subsecretaría de Catastro. En esta indicó que: “…. el predio reconocido en la ficha catastral CBML 13120020035 ubicado en la CR 98 N° 33ª 11 (1141) del barrio San Javier, comuna 13, Medellín […] está situado dentro de un Área con Instrumento de Planificación Complementaria con proyección de un espacio público de esparcimiento y encuentro, por lo cual no fue posible adelantar proceso de titulación, toda vez que conforme a la normatividad ya enunciada, y al Acuerdo municipal N° 48 de 2014 ‘por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias’ este se encuentra afectado por el Macroproyecto de la siguiente manera:

1. Restricción por retiros a ríos y quebradas

2. Red Conectividad ecológica”28 (Subrayado en el texto original) Por su parte, la señora Myriam de Jesús Gómez Giraldo no allegó ninguna respuesta.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

27 Folio 95, cuaderno de la Corte Constitucional. 28 Fol. 112, cuaderno de la Corte Constitucional. Competencia

1. Corresponde a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional analizar las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Examen de procedencia de la acción de tutela

2. La Sala considera que antes de la formulación del problema jurídico de fondo, debe determinar si la acción de tutela es procedente. En tal sentido, verificará si esta cumple los requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 86

Superior, a saber: i) legitimación en la causa por activa; ii) legitimación en la causa por pasiva; iii) subsidiariedad; e, iv) inmediatez. - Legitimación en la causa por activa

3. El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular.

Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación para el ejercicio de la acción de tutela, en el sentido de que la solicitud de amparo puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) mediante agente oficioso, siempre y cuando el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.

4. En el presente caso, la señora Luz Marina Gómez Giraldo se encuentra legitimada en la causa por activa porque es una persona mayor de edad que actúa en nombre propio y acusa la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso. - Legitimación en la causa por pasiva

5. La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado una vez se acredite la misma en el proceso29.

Los artículos 86 de la Constitución y 5º del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. 29 Ver sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.

6. En el asunto que se discute en esta ocasión, la tutela está dirigida contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, a la cual se encuentra vinculada la Inspección de Policía 13 Urbana de la misma ciudad, que es una autoridad pública a la que se le atribuye la vulneración de derechos fundamentales. En consecuencia, se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por pasiva.

• Subsidiariedad

7. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución establece el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela así: “[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla fuera del texto original).

En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial dispone para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección30.

8. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional determina que esta regla está sujeta a la eficacia e idoneidad que tenga el mecanismo ordinario de defensa judicial dentro del ordenamiento jurídico, ya que este: “ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata.

La idoneidad del medio judicial puede determinarse, según la Corte lo ha indicado, examinando el objeto de la opción judicial alternativa y el resultado previsible de acudir a ese otro medio de defensa judicial.”31 De este modo, cuando se determina que el otro medio de defensa judicial no es idóneo o eficaz, o se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la tutela es el medio procedente para proteger los derechos fundamentales que se encuentran en riesgo de manera definitiva o transitoria. En ese sentido, el análisis de la procedibilidad de la acción de tutela exige al juez la verificación de las siguientes reglas jurisprudenciales de procedencia del

amparo como: i) mecanismo definitivo, cuando el actor no cuenta con un mecanismo ordinario de protección o el dispuesto por la ley para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia32; ii) mecanismo transitorio, ante la existencia de un medio judicial que si bien puede ser idóneo y eficaz, no impide la ocurrencia de 30 Sentencia T-401 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 31 Sentencia SU-355 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. 32 Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio., T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T– 108 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras. un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario33. Además, iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional -como niños, mujeres cabeza de familia, personas de la tercera edad, población LGBTI, personas en situación de discapacidad, entre otrosel examen de procedencia de la acción de tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, p