CC - T375-2013

Sentencia T-375/13

DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad DERECHO A LA EDUCACION SUPERIOR-Carácter progresivo de las obligaciones del Estado/DERECHO A LA EDUCACION SUPERIOR-Acceso económico por parte del Estado a estudiantes con mejores puntajes en las pruebas del ICFES Frente a los aspectos que conforman el derecho a la educación superior el Estado tiene deberes de respeto, protección y garantía en todos los niveles del sistema educativo. En relación con el aspecto de accesibilidad económica el efecto de los deberes del Estado es progresivo, esto significa que la garantía y cobertura del derecho a la educación “debe ampliarse de manera gradual, de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico” el carácter progresivo del derecho a la educación implica que cuando se alcanza algún nivel de disfrute no pueden las autoridades públicas adoptar medidas que conlleven a un retroceso en su realización. Armoniza con este argumento el artículo 4 del PIDESC, sustento normativo del principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Como ejemplo de medidas adoptadas por el Estado para la promoción del acceso al nivel de educación superior, la Sala encuentra pertinente señalar el contenido del artículo 99 de la Ley 715 de 1994 que garantiza el acceso a los estudiantes con mejores puntajes en las pruebas ICFES: DERECHO A LA EDUCACION Y PERMANENCIA EN EL SISTEMA EDUCATIVO-Se extiende la protección a la educación superior DERECHO A LA EDUCACION SUPERIOR Y PERMANENCIA EN EL SISTEMA EDUCATIVO-Vulneración al suspender auxilio educativo por obtener mejor puntaje en las pruebas del ICFES

Se vulnera el derecho a una persona a permanecer en el nivel superior de educación a quien el Estado le reconoció un auxilio educativo a fin de facilitar el acceso económico y luego los suspende, pues este beneficio no solamente permite el ingreso a la Universidad sino que además es un aspecto del que depende la continuidad en el respectivo ciclo educativo. PRINCIPIO DE LA BUENA FE, PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y PRINCIPIO DE RESPETO AL ACTO PROPIOReiteración de jurisprudencia A partir de los postulados del principio de buena fe, la Corte Constitucional ha desarrollado la teoría del respecto por el acto propio y la confianza 2 legítima, según los cuales la administración está obligada a respetar las expectativas jurídicas y legítimas que el actuar de la Administración haya generado a una persona, de tal forma que no puede cambiar súbitamente el sentido de sus decisiones. La administración no puede modificar los actos que expide sin que medie razón alguna y sin los procedimientos que la ley determina cuando hay lugar ello, dado que puede afectar las situaciones jurídicas que se generan de la confianza de los actos administrativos expedidos conforme a derecho. La Corte Constitucional ha aplicado el principio del respeto al acto propio en los eventos en que la administración modifica sus propias decisiones y con ello afecta situaciones jurídicas ya creadas. Para tal efecto ha señalado tres condiciones que se deben verificar: (i) la ejecución de un acto o una serie de actos jurídicamente relevantes que generen una expectativa legítima a una persona. (ii) La expedición de una actuación posterior que contradice a la anterior. (iii) La

identidad de emisor-receptor en la actuación administrativa, en el sentido que ambas conductas sean ejecutadas por “la misma persona o centros de interés”. Una autoridad pública desconoce el principio de respeto al acto propio y, por ende, el de buena fe, cuando adelanta actuaciones contradictorias respecto de otras anteriores, emitidas por ella misma, que han creado una situación jurídica y concreta o una expectativa legítima a una persona. PRINCIPIO DE LA BUENA FE, PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y PRINCIPIO DE RESPETO AL ACTO PROPIOVulneración por Alcaldía al suspender auxilio educativo otorgado a estudiante que obtuvo mejor puntaje en el ICFES Teniendo en cuenta que bajo la expectativa que generó el auxilio educativo reconocido por el Municipio, el accionante desplegó conductas para acceder al nivel de educación superior, tales como trasladar su domicilio a la ciudad de Medellín para luego vincularse a la universidad de Antioquia en el programa académico de ingeniería eléctrica. Por esto, la Sala considera que este incentivo constituyen un aspecto del que depende la permanencia del demandante en el sistema educativo, toda vez que si los recursos para cubrir las necesidades básicas como vivienda y alimentación escasean, el demandante podría verse obligado a retornar al Municipio y por lo tanto abandonar los estudios que actualmente adelanta en la Universidad. De otra parte, el respeto al acto propio como una expresión del principio de buena fe, para señalar que las decisiones que adoptó un Alcalde municipal a través de un acto administrativo que creó una situación jurídica de carácter particular y concreto, no pueden ser desconocidas por

la nueva administración bajo razones de carácter administrativo ajenas al ciudadano. Por lo tanto, aunque la administración de un municipio se ejerza por un funcionario diferente y bajo un programa de gobierno distinto, el Alcalde municipal no puede, bajo este argumento, emitir órdenes contradictorias a las de su antecesor. Menos aún, cuando tales actuaciones 3 han generado expectativas a una persona para el ejercicio de un derecho fundamental como la educación. DERECHO A LA EDUCACION SUPERIOR, DEBIDO PROCESO Y BUENA FE-Orden a Municipio reanudar el pago del auxilio educativo de los semestres ya cursados y los siguientes hasta culminar la carrera de ingeniería eléctrica, siempre que acredite los requisitos

Referencia: expediente T-3796009

Acción de tutela instaurada por Duvier Enrique Montoya Arbeláez contra el Municipio de Carolina del Príncipe.

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.

Bogotá, DC., veintiocho (28) de junio de dos mil trece (2013). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, Mauricio González Cuervo y la magistrada María Victoria Calle Correa en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del trámite de revisión del fallo dictado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Carolina del Príncipe, en el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES De la demanda

1. Duvier Enrique Montoya Arbeláez presentó acción de tutela en contra de la Alcaldía Municipal de Carolina del Príncipe, por considerar que el

actual Alcalde vulneró sus derechos a la educación, dignidad humana y mínimo vital, de acuerdo con los siguientes hechos1 y consideraciones: 1.1. Afirmó el demandante que cursa quinto semestre de ingeniería eléctrica en la Universidad de Antioquia. 1Para abordar la situación fáctica se sigue la exposición de la accionante. La Sala igualmente, complementará la narración con los hechos relevantes que se desprenden de la prueba documental aportada por el peticionario y la entidad accionada. 4 1.2.Narró que en el año 2009 obtuvo el mejor puntaje del municipio de Carolina del Príncipe en las pruebas ICFES, y como reconocimiento de esto, la Alcaldía Municipal decidió incentivarlo para que continuara sus estudios en el nivel superior a través de un auxilio educativo destinado a cubrir los gastos de matricula y de sostenimiento, por el tiempo de duración del plan de estudios del programa elegido por él, siempre y cuando el promedio obtenido cada semestre no fuera inferior a 3.82. 1.3.Según el relato del actor motivado por dicho estímulo en el año 2010 se trasladó a la ciudad de Medellín y adelantó los trámites necesarios para ingresar al programa de ingeniería eléctrica de la Universidad de Antioquia. 1.4. Una vez admitido en la Universidad, el demandante solicitó a la administración municipal demandada el reconocimiento y pago del beneficio educativo para adelantar sus estudios correspondientes al primer semestre de la carrera. 1.5.El 2 de febrero de 2011 mediante resolución No 006, la Alcaldía municipal reconoció en favor de Duvier Montoya un auxilio

educativo en cuantía de seis salarios mínimos legales mensuales vigentes3 para el primer semestre de la carrera. El pago de este beneficio se efectuó el 5 de febrero de 2011. 1.6.Como quiera que durante el primer semestre de la carrera, Duvier Montoya obtuvo un promedio de 4.86 la Alcaldía de Carolina del Príncipe, mediante la Resolución No 118 de 2011 reconoció en su favor un auxilio equivalente a seis salarios mínimos legales mensuales vigentes para que continuara sus estudios correspondientes al segundo semestre de la carrera. 1.7.No obstante, la administración accionada no efectuó el pago de dicho estímulo y en razón a ello Duvier Enrique Montoya radicó distintas peticiones. 1.8.El 6 de diciembre del 2011, estas solicitudes fueron resueltas por la administración municipal a través de la secretaria general y de gobierno que informó al actor que la insuficiencia de recursos propios impedía pagar el auxilio correspondiente al segundo semestre del programa, y que por lo tanto una vez el municipio tuviera este dinero le pagaría4. 2 folio 11 3 Folio 19 cuaderno principal. 4Folio 15 5 1.9. Empezando el año 2012, Duvier Montoya inició el tercer semestre de la carrera y en razón a que durante el segundo semestre obtuvo un promedio superior a 3.8., solicitó a la Alcaldía accionada el reconocimiento del incentivo educativo. De la misma manera reiteró la petición respecto del pago del auxilio correspondiente al segundo semestre que para entonces aun estaba pendiente. 1.10. El 23 de mayo de 2012, la nueva administración municipal a

través de la tesorera general Dorian Parra Correa, informó que el pago del auxilio educativo se haría a través de un sistema de abonos según los ingresos del municipio5. Finalmente la administración efectuó el pago del incentivo de que trata la resolución 118 de 2011 en dos cuotas, la primera el 3 de julio de 20126 y la segunda el 7 de diciembre de 20127 quedando pendiente el correspondiente al tercer semestre. 1.11. El 8 de agosto de 2012 el actor solicitó a la Alcaldía Municipal demandada el reconocimiento del auxilio educativo correspondiente al cuarto semestre pues acreditó un promedio de 4.29 al finalizar el tercer semestre de la carrera. 1.12. Mediante escrito del 27 de agosto de 2012 el Alcalde Municipal negó al actor el reconocimiento del incentivo correspondiente al tercer y cuarto semestre, y de la misma manera rechazó la posibilidad de reconocerlo en los semestres futuros. En este sentido señaló que “el Municipio no cancelará los valores solicitados y contenidos en el Decreto 052 de 2009, por no estar amparados presupuestalmente, ni disponer de los recursos de caja para contraer dichas obligaciones, que igualmente se encuentran fenecidas8”. 1.13. El 30 de noviembre de 2012 Duvier Enrique Montoya Arbeláez presentó acción de tutela en contra del Municipio de Carolina del Príncipe, pues a su juicio, la decisión de no reconocer el auxilio educativo de que trata el Decreto 052 de 2009 amenaza su derecho a permanecer en el sistema educativo, en este sentido

señaló: “la decisión administrativa de no seguir subsidiando mis estudios, constituye un comportamiento que vulnera flagrantemente mi derecho fundamental de educación, ya que por mis escasos recursos no podré seguir mis estudios universitarios, toda vez que, mi sostenimiento en una ciudad distinta a la de mi familia, es costosa y ni yo ni mi familia estamos en las condiciones económicas de sufragar los gastos en los que he tenido que incurrir pro el incumplimiento del Municipio”. 5Folio 17 6Folio 34 7Folio 35 8 folio 18 6

2. El 3 de diciembre de 2012 el Juez Cuarto Civil Municipal de Medellín rechazó por competencia la acción de tutela y remitió el expediente al

Juzgado Promiscuo Municipal de Carolina del Príncipe.

3. El 10 de diciembre de 2012 el Juzgado Promiscuo Municipal de Carolina del Príncipe admitió la tutela y en esta misma oportunidad corrió traslado a la Alcaldía Municipal de Carolina del Príncipe.

De la contestación de la entidad accionada.

4. El 14 de diciembre de 2012, Juan José Vásquez Cárdenas, Alcalde del municipio de Carolina del Príncipe solicitó al Juez de tutela negar el amparo solicitado por el actor, ya que considera que el municipio no vulneró sus derechos constitucionales y que existe otro mecanismo de defensa judicial para reclamar el pago del auxilio educativo. Expuso las siguientes razones: 4.1.El estímulo reconocido en favor de Duvier Montoya atendió al plan de desarrollo 2008-2011 y por lo tanto, el acto administrativo que lo estipuló perdió vigencia al concluir tal programa de gobierno.

4.2.El Decreto 052 del 31 de diciembre de 2009 no tiene respaldo presupuestal, ya que la administración municipal vigente durante el periodo 2008-2011, no adelantó las gestiones necesarias para comprometer vigencias futuras. 4.3.Se superó el hecho que motivó la presente acción de tutela pues en la Tesorería Municipal se encuentran a disposición del demandante dos cheques girados en su favor que suman un valor de $3.213.600 y que corresponden al estímulo académico del segundo semestre del año 2011. 4.4. En todo caso, el Estado no tiene la obligación de garantizar el ejercicio del derecho a la educación superior, por lo tanto no puede destinar recursos públicos para que las personas puedan financiar sus estudios en este nivel. Del fallo de tutela.

5. Mediante sentencia proferida el 16 de enero de 2013, el Juzgado Promiscuo Municipal de Carolina del Príncipe resolvió negar por improcedente el amparo solicitado ya que a su juicio el incentivo educativo reconocido a Duvier Montoya es una obligación de carácter económico. Por lo tanto, el estudiante puede reclamarlo ante la jurisdicción administrativa.

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6. La tutela no fue objeto de impugnación.

Actuaciones realizadas en sede de revisión.

10. Mediante auto del 30 de mayo de 2013, el Magistrado Sustanciador

ordenó que por secretaría, se oficiara a: (i) La Universidad de Antioquia, para que informara si Duvier Enrique Montoya Arbeláez se encuentra matriculado en esta Institución, el programa académico inscrito, los promedios obtenidos durante la

carrera y en cada semestre cursado. (ii) La Tesorería General del Municipio de Carolina del Príncipe a fin de que señalara las actuaciones adelantadas por esta dependencia para dar cumplimiento a la orden dada en el Decreto 052 de 2009 que establece: “ordenar a la tesorería General del Municipio para que de conformidad con el presente Decreto proceda a elaborar las respectivas certificaciones de disponibilidad presupuestal, hacer la liquidación y pago oportuno de las erogaciones contempladas y disponga de los mecanismos y las acciones pertinentes para incluir en el programa de proyectos de presupuesto municipal”. (iii) El Alcalde del municipio de Carolina del príncipe para que: a) Relacionara las solicitudes que Duvier Enrique Montoya Arbeláez radicó en esta entidad a fin de que se le pagara el incentivo reconocido en el Decreto 052 del 31 de diciembre de 2009, informando si con cada petición acreditó los requisitos establecidos para acceder a tal beneficio. b) Enviara copia de las resoluciones que reconocieron o negaron el incentivo solicitado por el estudiante durante cada semestre, anexando la respectiva constancia de notificación, así como los motivos para que no se expidieran tales actos. c) Informara la manera como se desarrolló durante el empalme realizado con la administración anterior, la obligación contenida en el Decreto 052 del 31 de diciembre de 2009 y que para tal efecto enviara copia del Acta del empalme en lo pertinente a este acto administrativo, así como todos los documentos relativos a su vigencia y a la disponibilidad presupuestal para su cumplimiento. d) Señalara si el plan de desarrollo 2012-2015 establece el

reconocimiento de algún incentivo económico en favor de los estudiantes que obtengan el mejor puntaje en las pruebas ICFES y del mejor bachiller de la Institución Educativa Presbítero Julio Tamayo, o algún beneficio similar. Se pidió que en caso de que la respuesta 8 fuera afirmativa, explicara en qué consiste tal incentivo y certificara la disponibilidad presupuestal del mismo.

11. El jefe del Departamento de Admisiones y Registro de la Universidad de Antioquia, mediante oficio del 31 de mayo de 2013, informó que Duvier Enrique Montoya Arbeláez: (i) se encuentra inscrito en el programa de ingeniería eléctrica y actualmente cursa quinto semestre; (ii) el promedio

académico de carrera es de 4.63, el obtenido durante el primer semestre fue 4.86; en el segundo 4.74; en tercero 4.29, y que en cuarto semestre obtuvo una calificación de 4.63.

12. El 30 de mayo de 2013 Juan José Vásquez Cárdenas, actual alcalde del Municipio de Carolina del Príncipe, respondió al cuestionario formulado por el magistrado sustanciador. Afirmó que el plan de desarrollo municipal 2012-2015 no establece algún incentivo similar al reconocido a Duvier Montoya, debido a que “el municipio se recibió con un déficit de caja de 1699 millones de pesos, en un presupuesto definitivo de $9.209.725.35, lo que respalda que el 18.44% del presupuesto de la anterior vigencia se debía atender con recursos de la vigencia 2012. 12.1. Frente a las razones para negar el incentivo al actor, reiteró lo

señalado en el numeral 4 de esta providencia. 12.2 Aportó copia de la resolución No 006 del 02 de febrero de 2011 mediante la cual la Alcaldesa (E) Eliana María Jaramillo ordenó pagar a Duvier Enrique Montoya la suma de $3.114.200 como estímulo correspondiente al primer semestre del programa de ingeniería eléctrica en la Universidad de Antioquía, y de la resolución 118 del 08 de julio de 2011 que reconoce el incentivo al accionante en un monto de $3.213.600 para que continúe con el segundo semestre de su carrera. Es importante señalar que en la motivación de ambos actos administrativos se hizo referencia al cumplimiento de los requisitos. 12.3. Respecto del empalme realizado con la anterior administración, anexó copia del acta de gestión en la que se dejó la siguiente anotación: “Estímulos y Créditos a la Educación superior: se tiene en este momento 3 beneficiarios los cuales son los jóvenes DUBIER MONTOYA, FREYMAN STEVEN MARTÍNEZ Y SADAM DAVID PATIÑO VSQUEZ, a los cuales se le deben realizar las nuevas resoluciones para lo cual los estudiantes deben presentar liquidación de Matrícula, y certificado de estar matriculados para el primer semestre del año lectivo, además de presentar el certificado de las notas en la cual deben acreditar el promedio establecido por semestre (…)” (negrilla dentro del texto original) 9

13. Por su parte Esneda Dorian Celeny Parra Correa, tesorera general del municipio de Carolina del Príncipe, para responder el cuestionamiento realizado por el magistrado sustanciador, adujo que “La administración

saliente a diciembre de 2011 no dejó constituida ninguna reserva para el pago de obligaciones como la que fue esencia de reclamación en la acción de tutela objeto de revisión”.

II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

Competencia. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991y, en cumplimiento del auto del quince (15) de febrero de dos mil trece (2013), expedido por la Sala número Tres de Selección de esta Corporación, que escogió el presente asunto para revisión. Problema jurídico. En el presente asunto corresponde a la Sala establecer si la Alcaldía Municipal de Carolina del Príncipe vulneró los derechos de Duvier Enrique Montoya Arbeláez, a la educación y al debido proceso, al negarle el reconocimiento del estímulo con el que cubría buena parte de los gastos educativos y de sostenimiento mientras culmina el programa de ingeniería eléctrica en la Universidad de Antioquia, bajo las siguientes razones: (i) que dicho estímulo perdió vigencia cuando expiró el plan de desarrollo aprobado para el periodo de gobierno municipal 2008-2011; (ii) que el anterior Alcalde municipal no garantizó los recursos suficientes que permitan al actual pagar el incentivo reconocido al demandante. Para abordar el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a las reglas jurisprudenciales relativas a la protección constitucional del derecho en la

educación y el carácter progresivo de las obligaciones del Estado frente al derecho a la educación superior. De la misma manera, abordará el desarrollo de la jurisprudencia en torno al respeto del acto propio como expresión del principio de buena fe y, en ese marco analizará el caso concreto. Protección constitucional del derecho en la educación y el carácter progresivo de las obligaciones del Estado frente al derecho a la educación superior. En armonía con lo dispuesto en los artículos 67 y 68 de la Constitución, la educación es un derecho fundamental y un servicio público cuya realización 10 está a cargo del Estado, la sociedad y la familia. Corresponde al Estado asegurar la prestación eficiente del servicio educativo a los habitantes dentro del territorio nacional, pues en términos del artículo 366 Superior: “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”. En igual sentido el artículo 70 superior establece que "el Estado tiene el deber primordial de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional”. La educación ha sido considerada “como una herramienta necesaria para garantizar la igualdad de oportunidades y el desarrollo de la comunidad,

entre otras características9, y como un instrumento indispensable para acceder al conocimiento y demás bienes que garantizan el pleno desarrollo del ser humano en la sociedad10”. El derecho a la educación se encuentra conformado por los siguientes aspectos: (i) disponibilidad; (ii) accesibilidad; (iii) aceptabilidad, y (iv) adaptabilidad11. En relación con los aspectos que conforman el derecho a la educación, la Sala considera relevante traer la definición que, de cada uno, desarrolló el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales12 en la Observación General No 13: “a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc. 9 Sentencia T-746 de 2007. 10 Sentencias T-734 de 2011 MP Luis Ernesto Vargas Silva, C-376 de 2010 MP Luis Ernesto Vargas Silva. 11Clasificación propuesta por la anterior relatora Especial de las Naciones Unidas Katarina Tomasevsky. Informe anual presentado 13 de enero de 1999 12Intérprete autorizado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 11 Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza b) han de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito

del Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente: No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación); Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia); Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior: mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita. c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13). d) Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y

comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.” Carácter progresivo de los deberes del Estado en la educación superior Frente a los aspectos que conforman el derecho a la educación superior el Estado tiene deberes de respeto, protección y garantía en todos los niveles del sistema educativo. En relación con el aspecto de accesibilidad económica el efecto de los deberes del Estado es progresivo, esto significa que la garantía y cobertura 12 del derecho a la educación “debe ampliarse de manera gradual, de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico13” En este sentido, el artículo 13 del PIDESC establece las obligaciones que tiene el Estado en los distintos niveles del sistema educativo: (i) respecto de la educación básica primaria debe garantizar el acceso a todos de manera gratuita; (ii) en la educación superior el acceso depende de las capacidades de cada persona, y la gratuidad deberá implementarse de manera progresiva.

En términos del Pacto: “La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita”.

Asimismo el carácter progresivo del derecho a la educación implica que cuando se alcanza algún nivel de disfrute no pueden las autoridades públicas adoptar medidas que conlleven a un retroceso en su realización14. Armoniza con este argumento el artículo 4 del PIDESC, sustento normativo del principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales. En este sentido la sentencia T-787 de 200615 señaló: “una vez se amplía el

nivel de satisfacción de uno de estos derechos, la libertad de desarrollo del mismo por parte del legislador y de las demás autoridades públicas – incluyendo las autoridades de las entidades territorialesse ve mermada, pues todo retroceso respecto de ese nivel se presume inconstitucional. Por tal razón, las medidas regresivas en materia de derechos económicos, sociales y culturales están sometidas a un control de constitucionalidad estricto, y deben ser justificadas plenamente por las autoridades “(…) por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de los que se disponga”16. Ahora bien, el carácter progresivo de las obligaciones del Estado entorno al acceso económico a la educación superior “no justifica la inactividad del Estado. Por el contrario, le exige la obligación de actuar lo más expedita y eficazmente posible para ampliar el nivel de satisfacción de los derechos, respetando el contenido mínimo previsto en los tratados, el cual le es exigible de manera inmediata17”. 13Sentencia T-428 de 2012 MP. María Victoria Calle 14Sentencia T-698 de 2010 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 15 MP Marco Gerardo Monroy cabra. 16Cfr. Observación General No. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 17Sentencia C-376 de 2010 ver entre otras T-787 de 2006 MP C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-671 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y T-1318 de

13 Como ejemplo de medidas adoptadas por el Estado para la promoción del acceso al nivel de educación superior, la Sala encuentra pertinente señalar el contenido del artículo 99 de la Ley 715 de 1994 que garantiza el acceso a los estudiantes con mejores puntajes en las pruebas ICFES: “Artículo 99º.- Puntajes altos en los exámenes de Estado. A los cincuenta (50) estudiantes del último grado de educación media que anualmente obtengan los más altos puntajes en los exámenes de Estado realizados por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación SuperiorICFES, se les garantizará el ingreso a programas de educación superior en instituciones del Estado. De igual beneficio gozarán los estudiantes de último grado de educación media que ocupen los dos primeros lugares en cada uno de los departamentos, según las mismas pruebas”. Entonces, frente al acceso económico el Estado tiene la obligación de adoptar medidas que promuevan el ingreso a la educación superior según las capacidades de cada persona, y evita