CC - T427-2015

Sentencia T-427/15

(Bogotá, D.C., Julio 8)

MEDIDAS CAUTELARES EN EL AMBITO DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable

MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedencia

MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contenido y alcance MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Requisitos para decretar las medidas cautelares ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOSReiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOSImprocedencia por cuanto no se cumple con el requisito de subsidiariedad y además se interpuso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho ACTO ADMINISTRATIVO DE NO LLAMAMIENTO A ASCENSO DE MILITARES-Improcedencia de tutela por existir otro mecanismo de defensa La Sala de Revisión concluye que el amparo deprecado deviene improcedente,

por no haber cumplido con el requisito de subsidiariedad. Dicha improcedencia se apoya en (i) la existencia de medios judiciales idóneos y eficaces previstos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo (nulidad y restablecimiento del derecho con las respectivas medidas cautelares); y (ii) la inexistencia de un perjuicio irremediable que justifique declarar un amparo transitorio. En consecuencia, revocará la sentencia de única instancia del Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento, del 9 de enero de 2015, que tuteló los derechos al debido proceso y a la presunción de inocencia de los actores. En su lugar, declarará improcedente la solicitud de amparo

Referencia: Expediente T-4.819.091

Fallo de tutela objeto revisión: sentencia de única instancia del Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Sevilla (Valle del Cauca), del 9 de enero de 2015.

Accionantes: Fredy Cogua Amaya y Francisco Tique Bernier.

Accionados: Junta Clasificadora de Ascensos y Comité Evaluador para Estudio de Ascensos del Ejército Nacional.

Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

1. Demanda de tutela. 1.1. Elementos de la demanda. 1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Defensa, debido proceso, igualdad, presunción de inocencia, buen nombre, honra, trabajo justo, acceso a la

información de documentos públicos y acceso a la administración de justicia. 1.1.2. Conducta que causa la vulneración. Los actos administrativos por medio de los cuales el Ministerio de Defensa, con fundamento en los resultados de las evaluaciones hechas por las entidades accionadas, resolvió no ascender a los accionantes al grado de Capitán. 1.1.3. Pretensiones. (i) Ordenar al Comité Evaluador para la clasificación de ascensos y a la Junta Clasificadora de ascensos, reunirse en el menor tiempo posible para dar concepto favorable de calificación y clasificación a los accionantes, previo retiro del considerando de la existencia del escrito de acusación penal, para ser considerados en el ascenso al grado de Capitán y, se ordene su inclusión en la lista de ascenso del Decreto 2414 del 28 de noviembre de 2014, emitido por el Ministerio de Defensa; y (ii) ordenar el 2 ingreso de los accionantes, en el decreto de ascenso con la antigüedad jerárquica de sus compañeros de curso y con la misma novedad fiscal. 1.2. Fundamentos de la pretensión. 1.2.1. El 8 de enero de 2003, el señor Fredy Alexander Cogua Amaya y, el 29 de junio de 2002, el señor Francisco Aurelio Tique Bernier, ingresaron al Ejército Nacional a la Escuela Militar de Cadetes, con el fin de incorporarse como oficiales de inteligencia y de infantería, respectivamente, lo cual ocurrió en grado de cadetes. Una vez cursaron los estudios correspondientes, el 3 de diciembre de 2009 (Fredy Cogua) y, el 2 de junio del mismo año (Francisco

Tique), fueron promovidos al grado de Teniente efectivo. 1.2.2. Señalaron los tenientes que cursaron y aprobaron el curso intermedio para ascenso como prerrequisito para obtener el grado de Capitán. Sin embargo, alegaron que el Ministro de Defensa Nacional expidió el Decreto 2575 del 29 de diciembre de 2013, el Decreto de junio de 2014 (no especifican la fecha) y el Decreto No. 2414 de noviembre 28 de 20141, por medio de los cuales ascendieron a unos oficiales de las Fuerzas Militares, pero en ninguno de ellos fueron incluidos. 1.2.3. El 20 de octubre de 2014, los accionantes solicitaron a la Dirección de Personal del Ejército Nacional las actas de estudio para ascenso de Teniente a Capitán, del Comité de Evaluación para estudio de ascenso. Por esta razón, el Subdirector de Personal del Ejército Nacional, mediante oficio del 22 de octubre del mismo año2, remitió al señor Tique el Acta No. 141 de 26 de abril de 20133 y, al señor Cogua el Acta No. 456 del 28 de octubre del mismo año4, en las cuales el Comité determinó que los oficiales no serían recomendados para el ascenso por la causa denominada “Justicia”. 1.2.4. Respecto a lo anterior, los tutelantes indicaron que el Ejército Nacional les negó el ascenso al grado de Capitán porque está en curso un proceso penal en su contra, en el cual ya fue presentado escrito de acusación. Los hechos por los que se investigan fueron relatados por los accionantes así: i) En el caso del teniente Cogua, por los hechos relacionados con el desarrollo

de la misión táctica denominada Metropoli 200 Fragmentaria de la orden Fortaleza, en la cual se dio de baja a dos (2) sujetos armados en inmediaciones del Jarillón del río Cali. Por esta razón, el 18 de febrero de 2011, la Juez 27 Penal Municipal con funciones de control de garantías impartió legalidad a la 1 Según consta en la copia del Decreto No. 2414 del 28 de noviembre de 2014, “por el cual se asciende a unos Oficiales de las Fuerzas Militares”, expedido por el Ministro de Defensa Nacional (folios 153 a 187). En adelante, siempre que se cite un folio se entenderá que hace parte del cuaderno principal, salvo que se haga manifestación en contrario. 2 Folio 58 y 125. 3 Folios 133 a 152. 4 Folios 64 a 111. 3 captura del teniente, escuchó la formulación de imputación e impuso medida de aseguramiento de carácter intramural. El 18 de marzo de 2011, la Fiscalía 38 especializada de Cali presentó escrito de acusación en contra del teniente por el presunto punible de homicidio agravado ante el Juzgado 19 Penal del Circuito de la misma ciudad. Luego, el 21 de diciembre de 2011, el Juzgado 12 de Control de Garantías de Cali revocó la medida de aseguramiento impuesta al oficial y, en su lugar, ordenó la libertad inmediata, decisión que no fue recurrida por la fiscal y que permanece incólume hasta el día de hoy. ii) En el caso del teniente Tique, por los hechos ocurridos en Riohacha (La

Guajira), como consecuencia de haber hecho uso de inteligencia militar contra bandas criminales del sector. Indicó el teniente que, el 19 de noviembre de 2013, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Riohacha profirió boleta de libertad a su favor, situación que perdura en la actualidad. La Fiscalía presentó escrito de acusación contra el oficial por el presunto delito de concierto para delinquir. No obstante, el Juez Especializado de Riohacha decretó la ilegalidad de todos los elementos probatorios y evidencia física que la Fiscalía decía tener en contra, razón por la cual, afirmó el tutelante, se está a la espera del fallo absolutorio por parte del Tribunal Superior de Riohacha. 1.2.5. Los accionantes, por intermedio de apoderado, presentaron acción de tutela contra la Junta Clasificadora para ascenso y el Comité Evaluador para Estudio de ascensos del Ejército Nacional, al considerar que fueron vulnerados sus derechos fundamentales por no haber sido ascendidos al grado de Capitán a pesar de que aprobaron el curso para dicho ascenso y cumplieron con los requisitos de idoneidad moral y profesional exigidos para el cargo. 1.2.5.1. Señaló el apoderado que, la acción de tutela se centra en censurar los dos actos administrativos que dispusieron el no llamamiento a ascenso de los accionantes desde el grado de Teniente a Capitán. En ese sentido, adujo que la violación de los derechos fundamentales se concretó (i) con los actos emitidos por el Ministro de Defensa, en los cuales no se incluyó a los actores a pesar de

que reunían los requisitos para estar incluidos dentro del decreto de ascenso al grado de Capitán; y (ii) con la falta de motivación y notificación de las razones expresas, por las cuales, discrecionalmente, el Ministro de Defensa no ascendió a los accionantes. 1.2.5.2. Asimismo, alegó que la entidad accionada vulneró el derecho al debido proceso al haber negado el ascenso a los oficiales porque tenían en su contra escrito de acusación vigente. Consideró que dicha determinación desconoce las reglas aplicables para el ascenso en las fuerzas militares previstas en los Decretos 1790 y 1799 de 2000, según los cuales, revocada la medida de aseguramiento, el oficial ascenderá al grado y antigüedad en que 4 sus cursos se encuentren para el momento del ascenso, sin necesidad de que exista sentencia absolutoria en firme.

2. Respuesta del accionado5. 2.1. Ejército Nacional. El Subdirector de Personal de esta entidad, solicitó rechazar la acción de tutela por improcedente. Manifestó que los accionantes pretenden que se ordene a la autoridad accionada sus ascensos al grado de Capitán, lo que significa el reconocimiento de un beneficio prestacional de estirpe legal, que no puede ser dilucidado por el juez de tutela, teniendo en cuenta la específica y restringida finalidad que la Constitución le atribuye a la acción de tutela. De esta manera, señaló que no es procedente el amparo si se pretermiten las acciones especiales que las leyes han consagrado como los mecanismos más idóneos para que las personas puedan dirimir las

controversias de rango legal, como ocurre en el presente caso, con la disparidad de criterios frente a la aplicación y alcance de las normas legales y reglamentarias que regulan el ascenso de los oficiales del Ejército Nacional. Unido a lo anterior, aseveró que en el presente caso no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable para los accionantes, que posibilitara tramitar la acción de tutela como medio de defensa transitorio. Indicó que los oficiales se encuentran en servicio activo, reciben un salario mensual que les permite satisfacer sus necesidades básicas y las de su grupo familiar, circunstancia que desvirtúa, la afectación de su derecho al mínimo vital. Así mismo, informó que los actores laboran en la ciudad de Bogotá D.C. y, que por tal razón, no entendía por qué la acción de tutela fue interpuesta en el municipio de Sevilla (Valle del Cauca).

3. Decisiones de tutela objeto de revisión: 3.1. Sentencia de única instancia del Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Sevilla (Valle), del 9 de enero de 20156.

En primer lugar, el juez de la causa señaló que, los accionantes demostraron adecuadamente que la acción de tutela era procedente como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Manifestó que “se afirma en la demanda que el perjuicio que se busca prevenir se deriva de la urgencia de la situación e idoneidad, debido al escaso beneficio que 5 El juez de tutela mediante auto No.181 del 24 de diciembre de 2014, ordenó la vinculación del General

Jaime Alfonso Lasprilla Villamizar –Comandante del Ejército Nacional-; de la Junta Clasificadora de Ascensos del E.N.; del Comité de Evaluación de Estudio y Recomendación para Ascensos de oficiales de grado de teniente; y del Ministerio de Defensa Nacional. Sin embargo, la única entidad que atendió el requerimiento fue el Subdirector de Personal del Ejército Nacional (folios 186 a 196). 6 El juzgado de la causa citó a los accionantes para que rindieran declaración sobre los hechos que motivaron la acción de tutela. Así, en audiencia celebrada el 2 de enero de 2015 los actores reiteraron los hechos contenidos en el escrito de tutela y agregaron que la negativa del ascenso al grado de Capitán les causaba un perjuicio (folios 198 y 199). 5 pueda derivarse de los medios judiciales ordinarios” (Negrilla incluida en el original) En segundo lugar, expuso las diferencias entre la resolución de acusación de la Ley 600 de 2000 y el escrito de acusación de la Ley 906 de 2004, para indicar que contra los accionantes no se ha proferido ninguna resolución de acusación, que es la causal por la cual no han sido llamados para el ascenso (Decreto 1799, art. 60, literal f, numeral 3º), lo que les representa una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la presunción de inocencia. Esto, como quiera que “aun si existe un simple escrito de acusación dentro de la actuación penal que se adelanta en su contra, esto no los puede victimizar en su carrera profesional, a ser excluido de la posibilidad de la clasificación y

ascenso a Capitán”. (Negrilla incluida en el original) De esta manera, señaló que la prohibición para que los actores sean incorporados en el decreto de ascenso al grado de Capitán, por la existencia de un proceso penal en su contra, además de materializar la violación de sus garantías fundamentales, desconoce que los oficiales cumplen con todos los requisitos legales para el ascenso, tal y como fue demostrado en el proceso de tutela. Con base en lo anterior, concedió el amparo de los derechos al debido proceso y derecho a la presunción de inocencia de los accionantes y, en consecuencia, (i) ordenó que, sin perjuicio de las facultades del Ministro de Defensa, la Junta Clasificadora de Ascensos del Ejército Nacional dentro de los 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia, aplicando el principio constitucional de imparcialidad, califique positivamente para el ascenso a los actores, por lo que deben ser ascendidos al grado de Capitán, ya que cumplen con la totalidad de los requisitos; (ii) ordenó al Ministerio de Defensa y al Ejército Nacional, realizar el ascenso de los accionantes al grado de Capitán, mediante Decreto Complementario al emitido para sus compañeros de curso. Este Decreto de ascenso deberá reconocer la antigüedad de los actores, así como la novedad fiscal, es decir, con orden de prelación de los compañeros de curso, según lo establecido en el artículo 97 del Decreto 1790 del 2000; (iii) advirtió a la Junta Clasificadora de Ascensos, que el desacato a lo resuelto en esta providencia se sancionará en la forma contemplada en los artículos 52 y

53 del Decreto 2591 de 1991. 3.2. Impugnación. El Subdirector de Personal del Ejército Nacional mediante oficio del 16 de enero de 2015, recibido en la misma fecha en el despacho, impugnó el fallo de tutela de primera instancia argumentando básicamente que el a quo asumió competencia que no le correspondía porque los hechos que presuntamente generaron la vulneración ocurrieron en un lugar diferente a Sevilla (Valle del Cauca)7. El juzgado de primera instancia, mediante auto del 20 de enero de 2015, resolvió abstenerse de conceder el recurso de impugnación, porque el 7 Folio 237. 6 funcionario que remitió el escrito no acreditó legitimidad en la causa para actuar en favor de la parte accionada8.

4. Cuestión previa. Competencia del Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Sevilla (Valle del Cauca) para conocer de la acción de tutela.

El Ejército Nacional, en la contestación de la demanda de tutela, manifestó que a pesar de que los accionantes trabajan en Bogotá D.C. y, que el estudio de ascenso lo hizo el Comando del Ejército, con sede en la misma ciudad, estos decidieron presentar la acción de tutela en el municipio de Sevilla (Valle del Cauca). Dicha situación, a su juicio, no tiene acogida alguna porque en virtud del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, los competentes para conocer de la acción son los jueces con jurisdicción en el lugar donde ocurrieron los hechos que generan la violación o la amenaza que motivan la tutela, que para

el caso concreto sería la ciudad de Bogotá D.C. Al respecto, el Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Sevilla manifestó que tenía competencia para conocer de la presente acción, en aras de garantizar a los demandantes el ejercicio de sus derechos a la administración de justicia y al debido proceso a prevención, conforme al contenido del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000 y, a lo dispuesto por la Corte Constitucional en el Auto No.111 de 2013, en el cual se precisó que las reglas contendidas en el Decreto 1382 de 2000 son meramente de reparto, por eso, con base en ellas, no se puede declarar incompetente para conocer de este tipo de acción. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que las normas que definen la competencia en materia de tutela son el artículo 86 de la Constitución, que señala que dicha acción se puede interponer “ante cualquier juez” y, el artículo 37 del Decreto 2591 de 19919 según el cual le corresponde conocer sobre el recurso de amparo al juez del lugar donde se vulneraron o amenazaron los derechos fundamentales invocados –factor territorial-. Igualmente, el inciso tercero consagra que las acciones de tutela que se interpongan contra los medios de comunicación serán competencia, en primera instancia, de los jueces del circuito del lugar donde ocurrieron los hechos –factor subjetivo-. Respecto al factor territorial se puede determinar de acuerdo (i) al lugar donde ocurrió la violación o amenaza de los derechos fundamentales que motivaron la solicitud o, (ii) al lugar donde se producen los

efectos de dicha vulneración. En ese orden de ideas, la Corte ha determinado que el Decreto 1382 de 2000 establece las reglas para el reparto de la acción de tutela y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, ya que por su inferioridad jerárquica frente a las anteriores disposiciones, no puede modificarlas10. 8 Folio 241. 9 Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 10 Ver Auto A-099 de 2003 y Sentencia del dieciocho (18) de julio de 2002, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 7 La Sala advierte que el juez de tutela de Sevilla (Valle del Cauca) no tenía competencia en el asunto bajo estudio, porque no se cumplió con el factor territorial (art.37). Dicho factor no se satisface en razón a que la presunta conducta que causó la vulneración y los efectos que se podrían derivar de la misma ocurre en un lugar diferente al lugar en el que presentaron la acción. Lo anterior, en primer lugar, porque las actas del Comité evaluador para ascensos y los decretos del Ministerio de Defensa Nacional, que atacan los accionantes, fueron expedidos en la ciudad de Bogotá D.C.; en segundo lugar, porque en Bogotá D.C. se encuentra la sede de las entidades accionadas es decir, el lugar donde se producen los efectos; en tercer lugar, porque el domicilio del señor Tique se encuentra en la ciudad de Bogotá D.C.11, y el del señor Cogua en la ciudad de Popayán (Cauca)12. Además que, en el escrito de

la acción de tutela, ni en la declaración que rindieron ante el juez de tutela, expusieron las razones por las cuales escogieron la ciudad de Sevilla (Valle del Cauca) para presentar la solicitud de amparo. En conclusión, el juez de la causa, incurrió en un error de interpretación de las fuentes normativas (leyes, decretos y jurisprudencia) que regulan la competencia en materia de tutela y, por consiguiente, asumió el conocimiento de un caso, sin tener la facultad legal y constitucional para hacerlo. Sobre la base de lo anterior, la Sala considera, por un lado, que es la oportunidad idónea para rectificar la actuación surtida por el juez de Sevilla y, en efecto, aclarar que si bien es cierto la acción de tutela se caracteriza por su informalidad, ello no es óbice para que se desconozcan, de manera injustificada, por parte de los ciudadanos y de los operadores judiciales, las únicas reglas de competencia en materia de tutela (factor territorialfactor subjetivo); y por otro, que a la luz de los principios de economía procesal (art. 42 Ley 1564 de 201213)14, garantía efectiva de los derechos fundamentales (art. 2 C.P.) y celeridad que caracterizan el trámite de la acción de tutela (art. 86 C.P.), no es pertinente la declaratoria de nulidad de dicho trámite en Sede de Revisión. En consecuencia, la Sala revisará a continuación la decisión de tutela de única instancia, comenzando por verificar si, en el caso concreto, la acción de tutela supera los requisitos de procedibilidad.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

11 Folio 198. 12 Folio 199. 13 Ley 1542 de 2012 “por medio del cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 14 Respecto de este principio, la Corte en Sentencia C-037 de 1998 señaló: “El principio de la economía procesal consiste, principalmente, en conseguir el mayor resultado con el mínimo de actividad de la administración de justicia. Con la aplicación de este principio, se busca la celeridad en la solución de los litigios, es decir, que se imparta pronta y cumplida justicia. En virtud de la economía procesal, el saneamiento de la nulidad, en general, consigue la conservación del proceso a pesar de haberse incurrido en determinado vicio, señalado como causal de nulidad”. 8 La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 3615.

2. Procedencia de la demanda de tutela16. 2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. El tutelante adujo que la entidad accionada vulneró sus derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso, a la igualdad, a la presunción de inocencia, al buen nombre, a la honra, al trabajo justo, al acceso a la información, a los documentos públicos y al acceso a la administración de justicia. 2.2. Legitimación activa. Los accionantes en calidad de titulares de los derechos presuntamente conculcados interpusieron la acción de tutela por

intermedio de apoderado (C.P. art. 86º, Decreto 2591 de 1991 art. 1º y art.10°)17. 2.3. Legitimación pasiva. La Junta Clasificadora Ascensos y el Comité Evaluador para estudio de ascenso son órganos adscritos al Ejército Nacional, es decir, una entidad de naturaleza pública, por tanto, la solicitud de amparo es procedente. (C.P. 86°, Decreto 2591/91 art. 1° y art. 13°). 2.4. Inmediatez. La Sala considera que en el asunto bajo estudio se satisfizo el requisito de inmediatez, por cuanto, entre la conducta que supuestamente causó la vulneración -el último acto administrativo del 28 de noviembre de 2014, en el cual no se incluyó a los accionantes para el ascenso al grado de Capitán18y la fecha de interposición de la acción de tutela -23 de diciembre de 201419transcurrió aproximadamente un (1) mes; término que se estima prudente y razonable para el ejercicio de la acción constitucional. 2.5. Subsidiariedad. Acorde con el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela se caracteriza por su naturaleza excepcional y subsidiaria, es decir, solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que éste no resulte eficaz para la protección de los derechos fundamentales y sea necesario adoptar una medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable. En ese sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que desarrolla el requisito de subsidiariedad previsto en la norma

constitucional mencionada, dispone que la eficacia del mecanismo ordinario de defensa judicial será evaluada por el juez de tutela atendiendo a las circunstancias en las que se encuentre el accionante. 15 En Auto del 27 de marzo de 2015 de la Sala de Selección de tutela No. 3 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de las providencias en cuestión y se procedió a su reparto. 16 Constitución Política, artículo 86. 17 Folios 1 y 2. 18 Folios 153 a 185. 19 Folio 50. 9 Respecto a la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable20. La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que en el ámbito del derecho administrativo, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos de rango constitucional o legal que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos21, puesto que, para controvertir la legalidad de estos, el

legislador estableció diferentes acciones en la jurisdicción contenciosa administrativa que se presumen idóneas para restablecer el derecho conculcado22. No obstante, la Corte ha admitido que en los casos en que se acredite un perjuicio irremediable, la tutela se torna procedente como mecanismo transitorio de amparo y, en consecuencia, habilita al juez constitucional para suspender la aplicación del acto administrativo23 u ordenar que el mismo no se ejecute24, mientras se surte el respectivo proceso. En ese orden de ideas, en el análisis de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos, es indispensable abordar el tema de las medidas cautelares en el ámbito del derecho administrativo, debido a que, por la forma en que fueron diseñadas contribuyen a la eficacia de los medios de control previstos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.5.1. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el régimen de las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011. La Ley 1437 de 2011, “por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (en adelante CPACA), establece en su artículo 138, como medio de control de las actuaciones de la administración, la nulidad y restablecimiento del derecho25. 20 Sentencia T-1316 de 2001, reiterada por la Sentencia T494 de 2010 y la Sentencia T-733 de 2014. 21 Sentencias T-514 de 2003, T-435 de 2005 y T-368 de 2008. 22 En sentencia T-629 de 2008, esta Corporación al referirse a la improcedencia general de la acción de tutela

como mecanismo para impugnar o controvertir los actos administrativos, sostuvo que “[c]iertamente, el interés que tiene la Corte en preservar el carácter subsidiario y residual de la tutela radica fundamentalmente en el respeto o independencia que tienen las diferentes jurisdicciones y la competencia exclusiva que éstas mismas tienen para resolver los conflictos propios de sus materias, en un claro afán de evitar la paulatina desarticulación de su organismos y de asegurar el principio de seguridad jurídica”. 23 Artículo 7° del Decreto 2591 de 1991. 24 Artículo 8° ibídem. 25 Ley 1437 de 2011, artículo 138: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o 10 En cuanto a las medidas cautelares, el CPACA incorporó todo un capítulo (XI) destinado a explicar la tipología, las reglas de procedencia y el trámite para su adopción por parte del juez administrativo. Así, el artículo 229, en materia de la procedencia, dispone que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativo, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Además, el inciso segundo señala que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo cual

favorece el decreto de las mismas si se tiene en cuenta que no afecta la decisión final que adopte el funcionario judicial en el caso concreto. Según el artículo 230 del CPACA, las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o suspensivas. Con fundamento en ello, habilita al juez para adoptar, según las necesidades lo requieran, una o varias de las siguientes medidas: (i) mantener la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible; (ii) suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual; (iii) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo; (iv) ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra; e (v) impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer a la cualquiera de las partes en el proceso correspondiente. De acuerdo con la norma en comento, esta serie de medidas cautelares, que en todo caso no constituyen un listado taxativo, se podrán decretar por parte del juez siempre que guarden relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. El artículo 231 del