CC - T442-2014

Sentencia T-442/14

VIA DE LA PROSPERIDAD

LEGITIMACION EN LA CAUSA DEL CONSORCIO RIBERA ESTE, DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA Y DEL INVIAS PERSONA JURIDICA DE DERECHO PUBLICO-Puede ser titular de derechos fundamentales Una persona jurídica de derecho público puede ser titular de derechos fundamentales como el debido proceso y, en consecuencia, se encuentra legitimada para ejercer la acción de tutela en procura de su efectiva protección cuando resulte amenazado o conculcado frente a actuaciones judiciales o administrativas, dimensiones en las que, con idéntico rigor, se impone la estricta observancia del aludido derecho fundamental, en todos los aspectos que según la Constitución, la jurisprudencia y la doctrina involucra y conlleva CONVENIO INTERADMINISTRATIVO-Naturaleza jurídica El convenio interadministrativo constituye un consenso de voluntades entre entidades públicas y es generador de obligaciones entre las partes que lo suscriben. Su naturaleza jurídica ha sido definida por la jurisprudencia del Consejo de Estado como “expresión de la voluntad colegiada” y es asimilado a un contrato administrativo. Los convenios interadministrativos hacen parte de la actividad contractual del Estado, mediante la cual se obligan, de manera subjetiva, las entidades que lo suscriben, con fines comunes y de interés público CARACTER SUBSIDIARIO Y RESIDUAL DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia/PROCEDENCIA

SUBSIDIARIA Y RESIDUAL DE LA ACCION DE TUTELA

CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS

(i) por regla general, la acción de tutela es improcedente como recurso

principal de defensa para buscar la protección de derechos fundamentales cuya afectación se genera por la expedición de actos administrativos, cuando existan otros instrumentos jurídicos (ante la propia administración y judiciales) para su defensa; (ii) procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra actuaciones administrativas cuando se pretende evitar la configuración de un perjuicio irreparable y, (iii) únicamente en esta última circunstancia, el juez de tutela está autorizado para suspender la aplicación del acto administrativo (art. 7º del Decreto 2591 de 1991) y ordenar que el mismo no se aplique (art. 8º ibidem) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS

ADMINISTRATIVOS DERIVADOS DEL CUMPLIMIENTO DE UN

CONTRATO ESTATAL Y ACTUACIONES EMITIDAS EN

PROCESO DE LICITACION PUBLICA

ACCIONES QUE PROCEDEN RESPECTO DE CONVENIO INTERADMINISTRATIVO La acción procedente para dirimir las controversias que se deriven de los llamados convenios interadministrativos al ser estos una expresión de la actividad negocial del Estado es la acción de controversias contractuales, a través de la cual se puede obtener la terminación del contrato estatal: 1) mediante la solicitud de nulidad por las causales previstas en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, y 2) la solicitud de resolución del contrato, sin perjuicio de que se configuren los modos anormales de terminación –cláusulas exorbitantes

PROCESO DE LICITACION PUBLICA Y ACCIONES QUE

PROCEDEN RESPECTO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

QUE SE EMITEN EN SU DESARROLLO/DEMANDA DE ACTOS PRECONTRACTUALES Armonizando dicha postura con las nuevas normas procesales, tanto los actos precontractuales como los que se derivan de la ejecución del contrato, son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativo mediante las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, el análisis que debe efectuarse por parte del juez, consiste en determinar si los actos proferidos por la administración son definitivos o de trámite y evaluar si dichos actos al desaparecer del mundo jurídico generan o no restablecimiento del derecho

ACCION DE TUTELA ES IMPROCEDENTE COMO REGLA

GENERAL PARA CONTROVERTIR ACTOS ADMINISTRATIVOS PRECONTRACTUALES O LOS EMITIDOS EN EJECUCION O LIQUIDACION-Ordenamiento jurídico regula medios de defensa idóneos y eficaces ante la propia administración y judiciales para salvaguardar los derechos que puedan resultar afectados Es claro para la Sala que el INVÍAS, el Departamento del Magdalena y los integrantes del Consorcio Ribera Este, cuentan con medios de defensa judicial idóneos, para controvertir la legalidad de los actos administrativos y de la actuación objeto de reparo. Respecto del Departamento del Magdalena y el acto administrativo que dio por terminado el Convenio Interadministrativo No. 649 de 2013, debe advertirse que es procedente la acción de controversias contractuales a través de la cual se pueden objetar los hechos de ejecución y cumplimiento del contrato o, inclusive, los que expida la administración en ejercicio de sus poderes exorbitantes. Por su parte, el INVÍAS, cuenta con la

2 acción de controversias contractuales mediante la cual puede solicitar la nulidad del acto administrativo que adjudicó el contrato en virtud del proceso de licitación llevado a cabo por el Departamento del Magdalena. Y, frente a los actos precontractuales de carácter definitivo, estos pueden controvertirse a través de la acción de controversias contractuales, y solicitar su nulidad, en consideración a que en el momento en que se interpuso la acción de tutela ya se había adjudicado y firmado el contrato con el contratista elegido. De igual manera, al tenor de lo dispuesto en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 procede la suspensión provisional de la resolución que adjudicó el contrato y sus efectos. Considera la Sala que las distintas observaciones efectuadas por la Procuraduría General de la Nación y el INVÍAS que pueden dar lugar a viciar el proceso licitatorio son susceptibles de ser discutidas en la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, acciones que proceden desde el momento mismo en que la administración profirió los actos administrativos definitivos dentro del proceso de licitación. El Consorcio Ribera Este, cuenta igualmente con un mecanismo judicial que le permite controvertir el acto administrativo que da por terminado el Convenio Interadministrativo celebrado entre el Departamento del Magdalena y el INVÍAS, cual es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la que podía acudir dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. SUSPENSION PROVISIONAL-Procedencia frente a actos

administrativos precontractuales/ACCION DE TUTELA FRENTE A ACTOS PRECONTRACTUALES-Procedencia excepcional por ocasionar perjuicio irremediable Si no se demuestra la configuración de un perjuicio irremediable, y considerando las acciones contenciosas que proceden y en virtud de las cuales se puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos no es factible incoar la acción de tutela como mecanismo apto para invocar la protección de derechos fundamentales. Reiterados pronunciamientos han señalado que la tutela como mecanismo transitorio, procede cuando el perjuicio irremediable que se busca precaver debe estar revestido de: (i) la gravedad (ii) la inminencia del perjuicio, (iii) la impostergabilidad de las medidas para la protección del derecho y (iv) la urgencia de las mismas. Además, que debe tener como finalidad la protección constitucional de un derecho ius fundamental EXHORTO A PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-A través del funcionario que se designe realice un estricto seguimiento y si es el caso intervenga en procesos judiciales que actualmente están en curso 3 Vistas así las cosas, y habida de cuenta de las investigaciones disciplinarias que viene adelantado la Procuraduría General de la Nación, a juicio de la Sala, resulta pertinente exhortar a dicho ente de control, para que a través del funcionario que al efecto designe, realice un estricto seguimiento y si es el caso intervenga, en los procesos judiciales que actualmente cursan ante la jurisdicción contencioso administrativa. E igualmente, se le exhorta para que

adelante seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico sobre el cumplimiento del objeto del contrato No. 617 del 4 de octubre de 2013, suscrito entre el Departamento del Magdalena y el Consorcio Ribera Este

Referencia: Expedientes Acumulados T-4.228.250 y T4.130.835

Demandantes: Consorcio Ribera Este e Instituto Nacional de Vías -INVÍASDemandados: Instituto Nacional de Vías -INVÍASDepartamento del Magdalena

Vinculados: Departamento del Magdalena, Municipio

de Sitionuevo, Municipio de Remolino, Consorcio de la Prosperidad, Unión Temporal Vial, Red de Veedurías de Colombia.

Magistrado Ponente:

GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO

Bogotá, D.C., 4 de julio de dos mil catorce (2014) La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

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I. Antecedentes del Expediente T-4.228.250

1. La solicitud Las sociedades integrantes del Consorcio Ribera Este: Compañía de Ingeniería

y Servicios -COINSES S.A.-, Consultores para el Desarrollo, Constructora F.G. S.A., y Assignia Infraestructura S.A., Sucursal Colombia, promovieron acción de tutela contra el Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- (que en adelante también se llamará INVÍAS), con el fin de que le fueran amparados los

derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica, buena fe, buen nombre y confianza legítima, alegando que dicha entidad incurrió en una vía de hecho administrativa de índole procedimental.

2. Reseña fáctica 2.1. El Consorcio Ribera Este es un componente plural, cuya sede está ubicada en la ciudad de Barranquilla, Departamento del Atlántico y que fue conformado con la intención de participar en el proceso licitatorio LP-DM-07-2012. 2.2. El Departamento del Magdalena inició el proceso de licitación en el cual se imputaron recursos a las vigencias fiscales para los años 2013, 2014 y 2015, con cargo al Sistema General de Regalías, emanados del OCAD1 Regional Caribe y CONFIS2 departamental, recursos de la Nación, presupuesto del Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-, cuyo giro está señalado en el Convenio de Cooperación No. 649 de 2013, Convenio Marco No. 1266 de 2012 y CONPES 3742 de 15 de abril de 2013. 2.3. El Departamento del Magdalena publicó en el SECOP la convocatoria pública, los estudios previos, e información detallada, indicando dónde estaban disponibles los anexos y el proyecto de pliego de condiciones. 2.4. La Procuraduría General de la Nación, el 11 de febrero de 2013, realizó observaciones al estudio previo, proyecto de pliego de condiciones y matriz de riesgos, las cuales, luego de surtir los trámites previos, fueron acogidas por la entidad ajustando criterios de calificación y habilitación. Así se lo hizo saber el Departamento a la Procuraduría en respuesta consolidada mediante escrito de

fecha 11 de junio de 2013. 2.5. Posteriormente, se publicó en el SECOP la resolución de apertura con el pliego de condiciones definitivo, ajustado a las recomendaciones de la 1Órgano Colegiado de Administración y Decisión Caribe. Decreto 1075 de 2012, funciones del OCAD, artículo 2, Definir los proyectos sometidos a su consideración para ser financiados con recursos del sistema de regalías (…) Designar al ejecutor de los proyectos a ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías. 2 Consejo Superior de Política Fiscal. 5 Procuraduría General de la Nación y, de manera oficiosa, el 19 de junio de 2013, se realizó audiencia de análisis de riesgos y aclaración de pliegos, en la que se dio respuesta a las observaciones de los proponentes igualmente publicadas en el SECOP. 2.6. El 5 de julio de 2013 fueron recibidas por parte de la Procuraduría General de la Nación nuevas observaciones, respecto de la forma del Pliego de Condiciones, las que fueron aclaradas por la Gobernación del Magdalena. 2.7. Los días 24 de junio, 4 y 9 de julio de 2013, el Departamento del Magdalena expidió tres adendas para ampliar el plazo de la licitación, de conformidad con lo que fue solicitado por los interesados y por la Procuraduría General de la Nación, asimismo, se modificaron algunos aspectos del pliego. El 12 de julio fueron recibidas de parte de la Procuraduría observaciones y recomendaciones adicionales. Fue sugerido revisar la publicidad de la

información, las modificaciones que fueron realizadas y se invitó a la entidad a reconsiderar algunos puntos del pliego. El 16 de julio, el Departamento dio respuesta de fondo a dichos requerimientos. 2.8. El 30 de julio de 2013, el Departamento del Magdalena manifestó que no existían causales para declarar desierta la licitación y publicó los resultados de los análisis, evaluación y calificación de ofertas. El resultado previo arrojó una calificación de 964 puntos para el Consorcio Ribera Este. El comité evaluador recomendó que previamente a subsanar las ofertas y, so pena de rechazo, el contrato debía ser adjudicado al Consorcio Ribera Este. 2.9. El 12 de agosto de 2013, se celebró la audiencia de adjudicación en la cual fueron publicados los puntajes de los oferentes. Conforme al resultado obtenido y la recomendación final de elegibilidad que efectuó el comité evaluador, se expidió la Resolución No. 768 del 12 de agosto de 2013, adjudicando el contrato. 2.10. En el transcurso de la audiencia pública de adjudicación, el Consorcio se enteró de la terminación unilateral del Convenio Específico de Cooperación No. 649 de 2013, por parte del INVÍAS. 2.11. El 2 de agosto de 2013, se radicó la garantía única de cumplimiento, acatando lo señalado por el Comité Evaluador de la Licitación Pública LP-DM07-2012. Consideró que su oferta fue la más consistente y conveniente para la entidad, razón por la cual era la más calificada para ganar y obtener el contrato

licitado, en consecuencia, a su juicio, como tercero directamente interesado, las actuaciones administrativas tomadas por el INVÍAS, vulneraron sus derechos fundamentales al buen nombre, seguridad jurídica, confianza legítima y derechos adquiridos.

3. Pretensiones

6 El Consorcio Ribera Este, solicita se ampare su derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se ordene dejar sin efectos la decisión mediante la cual el INVÍAS terminó, de manera unilateral, el Convenio No. 649 de 2013, que suscribió con el Departamento del Magdalena para el desarrollo de la licitación pública LP-DM-07-2012 y toda actuación que se haya adelantado con posterioridad. Concretamente, lo que pide dejar sin efectos es la comunicación DG-42006, del 8 de agosto de 2013, suscrita por el Director General de INVÍAS mediante la cual comunicó al Gobernador del Departamento del Magdalena su decisión de dar por terminado el Convenio No. 649 de 2013.

4. Respuesta del Instituto Nacional de Vías -INVÍASUna primera causal de improcedencia que en su momento atribuyó a la acción de tutela la hizo consistir en el hecho de que para entonces existía un pronunciamiento de tutela, sobre la misma situación por parte del Juez Treinta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá, por lo cual resultaba imposible una nueva decisión al respecto, prohibida como está la tutela contra un fallo de tutela.

Dicha improcedencia también la fundó en el hecho de que la parte actora claramente contaba con otros mecanismos de defensa judicial, como la acción de reparación directa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, máxime si se tiene en cuenta que no se configuró un perjuicio irremediable. Negó la existencia de una vía de hecho puesto que esta se predica de la actividad judicial. Frente a las irregularidades cometidas en la licitación adelantada por el Departamento del Magdalena procedió a dar aplicación a la causal pactada en el convenio que permite su terminación.3 Que dicha manifestación no constituye un acto administrativo de finalización, ni una cláusula excepcional lo cual se encuentra prohibido por la ley. Sobre la violación del debido proceso y del principio de la buena fe, afirmó que el documento evaluador de las propuestas no genera derecho alguno a los proponentes y puede ser modificado al momento de la adjudicación. Que el ordenador del gasto puede disentir de dicha recomendación, luego no podían ser adjudicatarios, al hacerles falta subsanar lo ordenado por el comité evaluador. Agregó que no se pueden adquirir derechos cuando se ha obrado de manera irregular, tal y como lo hizo el Departamento del Magdalena. Asimismo, estimó que tampoco existe violación del principio de confianza legítima ya que el convenio regulaba las relaciones entre el Instituto Nacional 3 Clausula Vigésima: CAUSALES DE TERMINACION: el presente convenio se podrá dar por terminado en cualquiera de los siguientes casos (…) por incumplimiento de las obligaciones contraídas por algunas de las partes (resaltado en la contestación) (folio 463). 7 de Vías y el Departamento del Magdalena, y apenas se advirtieron las irregularidades, estas fueron puestas en conocimiento del Departamento del Magdalena. Intervención del Departamento del Magdalena (Coadyuvancia)

Inició su intervención manifestando que la presente demanda es legítima, por cuanto fueron vulnerados sus derechos fundamentales, pues el INVÍAS, decidió terminar el convenio de manera unilateral, mediante la comunicación 42006 del 8 de agosto de 2013, lo que además violenta los derechos e intereses de todos los que participan en el proceso de selección, y de los municipios donde se ubica la obra. El Departamento actuó en ejercicio legítimo de las cláusulas contractuales del Convenio Interadministrativo No. 649 de 2013 acordadas en virtud de la autonomía de la voluntad, por ende, el Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-, de forma caprichosa no podía hacer uso de las facultades excepcionales y exorbitantes que están determinadas en la ley para los contratos estatales, lo anterior, en virtud de la reiterada posición que se ha tenido frente al tema por parte de la jurisprudencia, al dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993. La actuación del INVÍAS, vulnera los intereses de terceros, pues viola el principio de confianza legítima de quienes participaron dentro del proceso de licitación y al momento del cierre no habían manifestado inconformidades relativas a supuestos incumplimientos por parte del departamento. Además se vulnera el derecho al debido proceso y a la buena fe de los oferentes, a quienes no se les notificó la decisión unilateral de dar por terminado el Convenio No. 649 de 2013. Que las diferencias que hubieren surgido del convenio deben ser resueltas mediante mecanismos autocompositivos o de solución alternativa de conflictos entre los contratantes, pero sin afectar los derechos y expectativas de los

terceros que participan de buena fe. Insiste en que el Departamento acogió y cumplió los requisitos legales en el desarrollo del proceso de selección con total transparencia. Y advierte que frente a la utilización de la cláusula vigésima del convenio, dicha actuación debe dirimirse ante las autoridades contenciosas administrativas. Por último, advirtió que existe una especial preocupación por la población beneficiaria de la obra, por cuanto el no cumplimiento del convenio afecta los derechos a la vida digna, a la salud, educación y satisfacción de necesidades básicas y la locomoción de los habitantes de municipios aledaños. La voluntad del INVÍAS, se traduce en una orden mezquina que va en contra del avance de la Región del Magdalena. Intervención del Alcalde Municipal de Sitionuevo 8 Manifestó que la vía es nacional y está a cargo del INVÍAS, que existe una vulneración de derechos fundamentales al Departamento del Magdalena, pues al no iniciarse las obras se estará sometiendo a las comunidades a un peligro inminente en su vida, seguridad y bienes. Que de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1454 de 2011, se infiere que existe autonomía e independencia por parte del Departamento del Magdalena en el manejo de sus recursos sin que el convenio imponga alguna aprobación o autorización. Intervención de la Red de veeduría Ciudadana Colombia Transparente La Red afirma que en calidad de veedores, constataron que el proceso de licitación LP-DM-07-2012, fue cumplido conforme a las etapas y procedimientos establecidos por la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el

Decreto 734 de 2012. Intervención de la Unión Temporal Vial Alegó su calidad de participante dentro del proceso de licitación, razón por la cual le asiste interés en la decisión del INVÍAS de terminar el Convenio No. 649 de 2013, el cual debe continuar con los efectos jurídicos y compromisos que de él se derivan. Con ese fin, el equipo técnico y jurídico de la Unión Temporal planea demandar el acto administrativo que le puso fin. A su juicio, quienes se presentaron al proceso de licitación adquirieron una serie de derechos que deben hacerse efectivos en el acceso a la administración. Que la decisión del INVÍAS en este caso constituye una violación del debido proceso y de la confianza legítima de los proponentes. Intervención de la Alcaldía del Municipio de Remolino En lo fundamental señaló que la construcción de la obra no surge de una decisión particular sino que es una iniciativa del Gobierno Nacional que la declaró de importancia estratégica para la Nación. En consecuencia, se une a la petición de tutelar el derecho al debido proceso y otros derechos fundamentales, violados con la terminación del convenio. Intervención del Consorcio de la Prosperidad Manifestó que se encuentra impedido de pronunciarse. Intervención de Pedro Manuel Garizabalo, habitante de Sitionuevo Adujo la vulneración de sus derechos a la vida digna, salud, educación puesto que los recursos comprometidos en la obra licitada se concretan en una 9 “ancestral aspiración” de la población civil, con la construcción de la vía, la cual permite la comunicación con las ciudades de Barranquilla y Santa Marta.

II. Decisiones Judiciales que se revisan dentro del expediente T-4.228.250

1. Decisión de primera instancia El Juzgado Doce Laboral del Circuito de Barranquilla, mediante sentencia del 11 de septiembre de 2013, concedió la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable al derecho fundamental al debido proceso del Consorcio Ribera Este y terceros coadyuvantes, Departamento del Magdalena y Municipios de Sitionuevo, Remolino y Consorcio Unión Temporal, así como el derecho de libertad de locomoción y demás conexos de estas comunidades y en contra del Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-. En consecuencia, dejó sin efectos la comunicación DG 42006 del 08 de agosto de 2013, suscrita por el Director General de INVÍAS, a través de la cual comunicó al Gobernador del Departamento del Magdalena la decisión de dar por terminado el Convenio No. 649 de 2013, hasta tanto el Juez Administrativo profiera fallo de fondo.

Respecto del derecho fundamental al debido proceso, el a quo observó que hubo cumplimiento por parte de la Gobernación del Magdalena de todas las observaciones realizadas por los proponentes y veedurías; se apoyó en la intervención efectuada por la Red de Veedurías Regional, quien manifestó que el Departamento del Magdalena cumplió con todas las disposiciones legales contenidas en la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 734 de 2002, y demás normas contractuales. En consecuencia, no podía el INVÍAS dar por terminado el convenio alegando un supuesto incumplimiento de las obligaciones, sin darle la oportunidad a los interesados de expresar su punto de vista antes de tomar la decisión. Consideró que dicho instituto estaba en el

deber de proferir un acto administrativo que expusiera los argumentos, alcance y consecuencias jurídicas de la terminación del convenio. Que omitir ese proceder desconoce el debido proceso del Departamento, del consorcio ganador y de la comunidad. Analizó los medios de defensa judicial y si bien expresó que no es competente para decidir sobre el cumplimiento de la Gobernación, sí está en la obligación de proteger el derecho fundamental al debido proceso. Advirtió que la decisión tomada por el Juez 34 Civil del Circuito de Bogotá no afectaba la decisión proferida en esta instancia, puesto que aquel fallo se encaminó a suspender los efectos de la adjudicación del contrato de licitación en tanto que este versa sobre el convenio interadministrativo.

2. Impugnación Inconforme con la decisión, el INVÍAS impugnó la acción de tutela. Como fundamento expuso que la decisión es incongruente porque: 1) se solicitó la vinculación del Juez 34 Civil del Circuito de Bogotá, sin que hubiere 10 pronunciamiento por el juez de instancia respecto de dicha petición, ni se refiriera a ella o la tuviera en cuenta al momento de fallar. Y 2) ignoró las irregularidades que se presentaron en la licitación pública LP-DM-07-2012 y que le fueron puestas en conocimiento.

A su juicio, la decisión debía revocarse pues no existe violación del debido proceso. Adujo que la terminación del convenio no se surtió a través de acto administrativo, sino en ejercicio de una cláusula válidamente pactada. Al momento de terminar el convenio los participantes de la licitación eran potenciales adjudicatarios y no pueden protegerse expectativas ilegítimas.

A su juicio, la acción de tutela es improcedente, puesto que existe un mecanismo judicial como la acción de controversias contractuales y no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable. No se demuestra un daño cierto y advierte que la amenaza que encuentra la juez de primera instancia deviene de una decisión judicial.

3. Decisión de segunda instancia Mediante sentencia del 25 de octubre de 2013, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Tercera de Decisión Laboral, revocó parcialmente la decisión de primera instancia y protegió el derecho constitucional al debido proceso administrativo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable al Departamento del Magdalena, como tercero coadyuvante. En tal sentido dispuso: “En todo caso, se ordena dejar sin efecto el oficio DG42006 del 8 de agosto hogaño dirigido al Gobernador del Departamento del Magdalena, Doctor Luis Miguel Cotes Habeych, mediante el cual el director general del Instituto Nacional de Vías, Leonidas Narvaéz Morales, le comunica la terminación del Convenio No. 649 del presente año y se le solicita la revocatoria del contrato de apertura de la Licitación LP-DM-07-2012 y, en subsidio le solicita la declaratoria desierta de la mencionada licitación. En consecuencia, ordenase al Instituto Nacional de Vías, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, si no lo hubiere hecho, inicie los trámites pertinentes para el efecto. Advirtiéndole al Departamento del Magdalena como tercero coadyuvante que deberá iniciar el

correspondiente proceso adminsitrativo dentro de los (4) meses siguientes al fallo de tutela, tal como lo ordena el artículo 9º del Decreto 2591 de 1991 y este fallo surtirá efectos hasta el momento en que se profiera sentencia de fondo por un juez administrativo.” Para el ad quem, utilizar la vía judicial idónea, en el caso en concreto, daría lugar a una espera remota en virtud de la cual las obligaciones contraídas por el Departamento irrogarían un daño inconmensurable por el impacto social que genera a las comunidades beneficiarias de la obra que habitan en la zona. Adicionalmente, estimó que la manifestación de dar por terminado el convenio interadministrativo No. 649 de 2013, se realizó sin haber vinculado al 11 Departamento del Magdalena, en el sentido de que la ejecución del contrato de obra pública objeto de la licitación estaba subordinada a la validez del convenio, al existir conexidad contractual con el proceso de licitación. Estimó que los oficios allegados y reseñados por parte del INVÍAS, no registran que se hubiese producido o decretado el inicio de una actuación formal de estirpe administrativo que le garantizara al Departamento coadyuvante la posibilidad de ejercer el derecho de contradicción y de defensa, y advierte que las actuaciones administrativas no pueden descansar nunca sobre observaciones ni hechos alegados, sino que deben demostrarse por medios probatorios. Por último, consideró irrelevante la vinculación del Juez 34 Civil del Circuito de Bogotá, en razón a que dicho funcionario no ostentaba la condición de tercero con interés legítimo dentro de la presente acción de tutela.

III. Antecedentes del Expediente T-4.130.835

1. La solicitud El Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-, presentó acción de tutela contra el Departamento del Magdalena con el propósito de que se ampare el derecho fundamental al debido proceso vulnerado en desarrollo del Convenio No. 649 de 2013, a través del cual se adelantó la licitación pública LP-DM-07-2012, por parte del Departamento del Magdalena, conforme con lo dispuesto en la Ley 80 de 2003, Ley 1150 de 2007 y el Decreto 734 de 2012.

En Sala de Selección Número Once, mediante auto de 14 de noviembre 2013, fue escogida la presente acción de amparo y en Sala de Selección Número Dos, mediante auto de 25 de febrero de 2014, fue acumulado el expediente de tutela 4.228.250, acción promovida por los integrantes del Consorcio Ribera Este en contra del INVÍAS.

2. Reseña fáctica 2.1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y del Convenio Interadministrativo Marco No. 1266 del 2012, la Gobernación del Magdalena y el Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-, suscribieron el Convenio No. 649 del 31 de mayo de 2013, el cual se fundamenta en las disposiciones acordadas en el Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de articular y coordinar esfuerzos para la gestión conjunta del desarrollo de la Región Caribe, principalmente en los temas de competitividad, reducción de pobreza