CC - T736-2015

Sentencia T-736/15

ACCION DE TUTELA POR SELLAMIENTO DE CASA DE PROSTITUCION CON OCASION DE CAMBIO DE USO DEL SUELO ESTABLECIDO EN POT-Procedencia por no existir mecanismos idóneos o eficaces para proteger derechos fundamentales invocados por accionante DERECHO A LA IGUALDAD-Alcance frente a grupos tradicionalmente discriminados o marginados DERECHO A LA IGUALDAD-Dimensiones Entonces, la igualdad, que en el ordenamiento colombiano es un principio, un valor y un derecho, es fundamental para la concreción del Estado Social de Derecho, y guía el carácter y objetivo de la organización estatal, al ser fuente de obligaciones y límites para las autoridades. De acuerdo con lo establecido por el artículo 13 de la Constitución, la igualdad tiene dos dimensiones. La primera, una dimensión formal, que establece la igualdad ante la ley y la prohibición de la discriminación bajo criterios sospechosos. La segunda, una dimensión material o sustancial, que ordena, de una parte, la adopción de medidas positivas de promoción a favor de grupos históricamente discriminados o marginados, para lograr la igualdad real y efectiva; y de otra, la protección especial a las personas que se encuentren en una situación de debilidad manifiesta “por su condición económica, física, o mental”. GRUPOS MARGINADOS O DISCRIMINADOS-Adopción de medidas a su favor o acciones afirmativas POLITICA PUBLICA-Condiciones básicas a la luz de la Constitución Política POLITICA PUBLICA-Límites de razonabilidad y proporcionalidad cuando se afectan personas que hacen parte de grupos marginados o discriminados

POLITICA PUBLICA-Diseño y ejecución a cargo de autoridades encuentra límites en el derecho a la igualdad PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Aplicación como mecanismo para conciliar conflicto entre intereses público y privado PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos que deben acreditarse La jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que es procedente la protección de los derechos amparados en el principio de confianza legítima cuando: i) la medida, política o actuación administrativa tiene el objetivo de preservar un interés público superior; ii) se verifica que las conductas 2 realizadas por los particulares se ajustaron al principio de buena fe; y iii) hay una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados, lo que hace necesario la adopción de medidas transitorias que adecuen la actual situación de los particulares a la nueva realidad. PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN RELACION CON DERECHOS AL TRABAJO Y AL MINIMO VITAL DE TRABAJADORES SEXUALES-Reiteración de jurisprudencia TRABAJADORES SEXUALES COMO GRUPO MARGINADO Y DISCRIMINADO-Especial protección constitucional GRUPOS DISCRIMINADOS O MARGINADOS-Características Para que un grupo se configure como discriminado o marginado debe reunir tres características, a saber: i) que en efecto se trate de un grupo social identificable; ii) que se encuentre en una situación de subordinación prolongada; y iii) que su poder político se encuentre severamente limitado, por condiciones socioeconómicas, por clase, o por perjuicio de los demás. De

otra parte, los grupos oprimidos, son aquellos que además de reunir las anteriores características de marginación o discriminación también: i) son explotados; ii) están estereotipados como grupo y a la vez invisibilizados, y iii) sus miembros sufren violencia por de ser parte del grupo. GRUPOS DISCRIMINADOS O MARGINADOS-Diferencia En la Sentencia C-741 de 2003 la Corte Constitucional determinó que existía una diferencia entre un grupo discriminado y un grupo marginado. En esa oportunidad consideró que el grupo marginado es más amplio que el discriminado pues “comprende no sólo a personas que han sido colocadas en una situación de desventaja por decisiones estatales, políticas públicas o prejuicios sociales, sino además a quienes dadas las condiciones reales en que viven, sin importar la causa, están en una situación de exclusión social, no se han incorporado a las actividades económicas acudiendo a las formas ordinarias para ello o están en la imposibilidad material de acceder a los beneficios de una sociedad organizada”. GRUPOS DISCRIMINADOS O MARGINADOS-Identificación debe atender a un análisis del contexto social, político, económico y legal ACTIVIDAD COMERCIAL DE CASAS DE PROSTITUCION-No se encuentra penalizada en Colombia PROSTITUCION-Definición La prostitución es definida como “la prestación de un servicio sexual por el cual se recibe una retribución económica y cuyo intercambio permite una `negociación y ejercicio de servicios sexuales remunerados.” PROSTITUCION-Fuentes de discriminación 3 PROSTITUCION-Desarrollo jurisprudencial PROSTITUCION-Falta de protección laboral contribuye a perpetuar el contexto de exclusión TRABAJADORES SEXUALES-Reconocimiento como personas

discriminadas y protección de sus derechos al trabajo, dignidad, salud y prestaciones sociales contribuyen a romper ciclos de violencia en los que algunos de ellos deben ejercer el trabajo sexual ACTIVIDAD COMERCIAL LICITA DE CASAS DE PROSTITUCION-Mayor intervención del Estado para proteger efectivamente a quienes ejercen la prostitución en estos espacios ACTIVIDAD COMERCIAL LICITA DE CASAS DE PROSTITUCION-Debe regularse y vigilarse, verificando que prostitución ejercida, se preste en condiciones de voluntad y dignidad, que se cumpla con normas de salubridad y obligaciones establecidas en Código Sustantivo del trabajo sobre relaciones laborales y demás normas aplicables PROSTITUCION-Deberes de prevención, trato y atención, no solo a cargo del Estado, sino también de establecimiento comercial, cuando el trabajo sexual se da por cuenta ajena CASAS DE PROSTITUCION-Cuando autoridades determinen zonas que permiten uso del suelo para su establecimiento, deben cumplir mínimos que garanticen condiciones de dignidad para personas que ejercen esta actividad DERECHO A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Caso en que se selló casa de prostitución con ocasión de cambio de uso del suelo establecido en POT DERECHO A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Orden a Alcaldía concerté un plan de reubicación con la accionante, como trabajadora sexual DERECHO A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Orden a Alcaldía que en su plan de desarrollo incluya políticas públicas o programas de generación de

empleo, que ofrezcan oportunidades laborales alternativas para trabajadores sexuales

Referencia: Expediente T-4.982.494

Acción de tutela instaurada por Jannet Martínez contra la Alcaldía de Yopal, el Concejo Municipal de Yopal y la Inspección Tercera de Policía de Yopal. 4

Procedencia: Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal.

Asunto: Uso del suelo, Confianza Legítima, Casas de prostitución y Derecho al trabajo.

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.

Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil quince (2015) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y, la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En la revisión de la providencia proferida el 24 de marzo de 2015, por el Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal – en primera y única instancia-. El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que efectuó la Secretaría del Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, según lo ordenado por los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. El 24 de junio de 2015, la Sala de Selección de tutelas número seis de esta Corporación la escogió para su revisión.

I. ANTECEDENTES

1.1. La Sala conoce de la solicitud de amparo promovida el 9 de marzo de 2015 por la señora Jannet Martínez, en calidad de mujer cabeza de hogar a cargo de dos nietos. La peticionaria considera que la Alcaldía de Yopal, el Concejo Municipal y la Inspección de Policía de Yopal le violaron sus derechos a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso al sellar su establecimiento de comercio “La Manzana Verde”, ya que el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de 2013 no permite casas de prostitución en la zona en que se encuentra ubicado. Considera que con las nuevas disposiciones del suelo y sin una adecuada reubicación de los establecimientos de comercio denominados de alto impacto, las autoridades incumplen el Pacto de Cumplimiento suscrito entre las partes en el marco de una acción popular. 5 1.2. Jannet Martínez indica que es propietaria de la casa de prostitución La Manzana Verde ubicada en la carrera 21 No. 14-27 en el municipio de Yopal desde hace más de 15 años. Afirma que en su negocio trabajan 13 personas que “ejercen la profesión, no por gusto, sino por necesidad para alimentar sus familias, esto quiere decir que, un aproximado de 38 personas que dependen económicamente de este establecimiento”1. 1.3. En el año 2011, y en razón al cambio de zona suburbana a urbana en donde se ubica la casa de prostitución, Jhoani Chaparro Vargas, instauró acción popular de la que conoció el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, en la que solicitó el amparo de los derechos colectivos al ambiente

sano, a la salubridad y a la seguridad pública, entre otros, en razón a las actividades comerciales que tienen lugar en la zona, como la prostitución y la venta de drogas en espacio público. 1.4. Mediante sentencia del 15 de marzo de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, aprobó un pacto de cumplimiento suscrito entre las partes de la acción popular así como de terceros interesados. La decisión también ratificó un comité de verificación que se conformó para el seguimiento del cumplimiento del Pacto. En el Pacto de Cumplimiento aprobado se adquirieron las siguientes obligaciones por parte de los suscribientes: a) El Municipio de Yopal se compromete a: (i) entregar el Plan de Desarrollo dentro del cual se fije como meta la relocalización de la zona de tolerancia para el primero de abril de dos mil doce (2012); (ii) elaborar y presentar el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) al Concejo Municipal, para su estudio y aprobación en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir del primero de abril de 2012; (iii) adoptar las acciones administrativas necesarias para obtener de forma coercitiva la relocalización de las casas de lenocinio, sino lo han hecho de forma voluntaria dentro de los nueve meses de expedido el POT2. b) El Concejo del Municipio de Yopal se comprometió a: (i) realizar el estudio del POT dentro de los tres meses siguientes a su presentación por parte de la Alcaldía Municipal; (ii) una vez aprobado el Plan de Desarrollo, a expedir un Acuerdo en el que se reglamente el ejercicio de la prostitución en el Municipio de Yopal, para lo cual se le otorgó un

plazo 3 meses siguientes a la aprobación del Plan de Desarrollo. 1 Cuaderno 1, folio 2. 2 Cuaderno 1, folio 190. La sección en negrilla es una adición por parte del juzgado a lo pactado por las partes toda vez que consideró “a fin de concretar el compromiso de la relocalización de las casas de lenocinio, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 315 de la Constitución Nacional, se hace imperioso establecer como obligación en cabeza de la Alcaldía de Yopal, que , una vez vencido el termino para que de forma voluntaria los primeros se relocalicen en la zona determinada para tal fin conforme al Plan de Ordenamiento Territorial, si estos no lo hicieren, proceda como primera autoridad de policía del municipio, a adoptar las acciones administrativas necesarias para obtener de forma coercitiva la relocalización, concediéndoles un término de tres meses siguientes al vencimiento del plazo otorgado a los propietarios de los establecimientos de comercio de actividad de prostitución”. 6 c) Los propietarios de los establecimientos de comercio de actividad de prostitución se comprometieron a que, una vez señalada la zona de alto impacto dentro del POT, de forma voluntaria y dentro de los seis meses siguientes, se relocalizarán en ella3.

La sentencia también ordenó: “Ratificar el comité de verificación que se conformó, el que estará integrado por: 1. El accionante, 2. La procuradora ambiental 3. El personero municipal 4. El alcalde municipal o su Delegado 5.

Un delegado de los propietarios de los establecimientos de comercio sexual

que para el efecto será la señora Edilia del Socorro Ochoa y el Titular de este Despacho quién lo presidirá; quienes rendirán informes conjuntos al Despacho, sobre el cumplimiento de los compromisos aquí adquiridos, cada tres meses, contados a partir de la aprobación del presente pacto o antes, en caso que no se observe gestión alguna, y hasta cuando se dé cumplimiento cabal a lo pactado”4. 1.5. El Concejo Municipal de Yopal, mediante Acuerdo 024 del 29 de diciembre de 2013, expidió el nuevo POT. El artículo 66 de esa normativa se refiere a las casas de lenocinio, y las determina como establecimientos de comercio y servicio de alto impacto, que no pueden ser ubicadas en zonas residenciales. 1.6. El 12 de junio de 2014, a petición de la tutelante, la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Yopal, expidió un concepto sobre el uso del suelo donde se encuentra ubicado el establecimiento La Manzana Verde. La autoridad determinó que el uso dado por la accionante estaba prohibido, toda vez que “el predio se encuentra en área de actividad múltiple en el subsector 18 y la actividad puesta en consideración corresponde al uso comercial y de servicios de alto impacto (cobertura urbana) (…)”5. 1.7. El 17 de junio de 2014, la Policía realizó una visita de inspección ocular al bar La Manzana Verde y encontró que el establecimiento incumplía con los requisitos establecidos por la Ley 232 de 1995 sobre la matrícula mercantil vigente y el pago de derechos de autor. Además, determinó que incumplía las

condiciones sanitarias establecidas en la Ley 9a de 1979, en relación con la prohibición de encontrarse al menos a 200 metros de distancia de instituciones educativas6. 1.8. El 6 de agosto de 2014, la Policía realizó una segunda visita de inspección ocular en la que verificó la misma situación de incumplimiento de los requisitos antes mencionados, a pesar de habérsele otorgado un plazo de dos meses a la propietaria para dar cumplimiento a los mismos. 3 Cuaderno 1, folios 190 – 191. 4 Cuaderno 1, folio 191. 5 Cuaderno 1, folio 40. 6 Cuaderno 1, folio 33. 7 1.9. El 26 de agosto de 2014, mediante Acto Administrativo No. 1104651697, la Inspectora Tercera de Policía de Yopal inició una actuación administrativa en contra del establecimiento de comercio La Manzana Verde por “infringir las disposiciones vigentes contempladas en la Ley 232 de 1995, en especial las de Matrícula Mercantil Vigente, Pago Derechos de Autor, Condiciones Sanitarias descritas en la Ley 9 de 1979, Normas de uso de Suelo, permiso de Ocupación de Espacio Público y Normas de Seguridad”8. 1.11. El 16 de septiembre de 2014, la tutelante presentó una petición ante la Oficina Asesora de Planeación Municipal en la Alcaldía Mayor de Yopal para que “reconsideren el concepto de uso de suelo, por la aplicabilidad de la norma para este caso de: Acuerdo Municipal 024 de Diciembre 29 de 2013 –

Artículo 105Parágrafo Tercero (03) Numeral 01, Numeral 4; por lo que puedo demostrar que tengo más distancia de lo que dice la norma para prohibirme el uso del suelo (…)”9. 1.12. El 22 de septiembre de 2014, la señora Martínez presentó sus descargos en la actuación administrativa iniciada en contra de su establecimiento de comercio. La tutelante aportó los documentos necesarios para superar el incumplimiento de requisitos que había sido declarado en las diligencias. Igualmente, adjuntó pruebas para apoyar su explicación acerca de la existencia de 273 metros de distancia entre su establecimiento de comercio y una institución educativa, para justificar que no le es posible adjuntar la certificación oficial, toda vez que en virtud de que existe un concepto de uso del suelo prohibido, la Secretaría Distrital de Salud no le hace la visita sanitaria oficial10. 1.13. El 26 de diciembre de 2014, mediante Resolución 110562157 de la Inspección Tercera de Policía de Yopal, se dispuso el cierre definitivo del establecimiento, por encontrarse en una zona que prohíbe el uso del suelo para las casas de prostitución. La Resolución indica que “el hecho de que no se le permita desarrollar la actividad económica en el inmueble ubicado en la carrera 21 no 14-27, no significa que no pueda ejercerla en otro sitio de la ciudad, donde esté permitido realizar la misma con el lleno de los requisitos legales (…)”11. 1.14. El 29 de enero de 2015, la señora Martínez presentó recurso de

reposición y en subsidio el de apelación en contra de la Resolución que ordenó el sellamiento de su establecimiento de comercio12. 1.15. El 2 de febrero de 2015, la Inspección Tercera de Policía de Yopal, confirmó la decisión y concedió el recurso de apelación ante el Alcalde13, 7 Cuaderno 1, folio 33. 8 Cuaderno 1, folio 35. 9 Cuaderno 1, folio 39. 10 Cuaderno 1, folio 45. 11 Cuaderno 1, folio 63. 12 Cuaderno 1, folio 66. 8 quien a su vez, mediante Resolución No. 170 del 23 de febrero de 2015, confirmó la decisión apelada. 1.16. El 4 de marzo de 2015, la Policía cerró de forma definitiva el establecimiento de comercio La Manzana Verde. 1.17. La tutelante argumenta que el cierre de su establecimiento vulnera sus derechos al trabajo y al debido proceso porque desconoce que las autoridades incumplieron el Pacto celebrado con la Alcaldía de Yopal y el Concejo Municipal de Yopal pues “no se fijó propiamente como meta en el Acuerdo 024 de 2013 (POT), la relocalización de la zona de tolerancia, tan solo se limitó a hacer referencia sobre el tema ligeramente en el artículo 66 del POT, dejando en total ascuas a quienes nos dedicamos a este oficio, tampoco se cumplió por parte de estas dos instituciones lo relacionado a la expedición de una ordenanza donde se reglamente el ejercicio de la prostitución o por lo menos, si existe, no se ha socializado con los directamente implicados,

mientras que yo he estado siempre presta a cumplir con lo pactado una vez la alcaldía municipal de Yopal me relocalice, es decir, me ubique en otro lugar en un local comercial para poder obtener mi mínimo vital para subsistir”14. 1.18. La tutelante afirma que el acuerdo suscrito con la Alcaldía y el Concejo conlleva las obligaciones de fijar en el POT una zona para las casas de prostitución y trasladarlas a nuevos locales comerciales. En ese sentido considera que al “lanzar a la calle al comerciante para empeorar la ya menguada situación de vida que se lleva en esta profesión en cuanto a su salario mínimo vital para su subsistencia”15, se vulneraron sus derechos fundamentales.

2. Actuaciones procesales en sede de tutela y contestación de las entidades accionadas 2.1. Mediante auto del 10 de marzo de 2015, el Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a las entidades públicas accionadas, para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción. Igualmente, ordenó que se oficiara al Juzgado Primero Administrativo de Yopal, para que allegara la copia de la decisión que resolvió la acción popular No. 85001-3331-2011-00726-00, del 15 de marzo de 201216. 2.2. Contestación de las entidades accionadas 2.2.1. Inspección Tercera de Policía de Yopal 13 Cuaderno 1, folio 72. 14 Cuaderno 1, folio 3. 15 Cuaderno 1, folio 5.

16 Cuaderno 1, folios 89-90. 9 La Inspectora Tercera de Policía de Yopal, afirmó que no ha incurrido en la vulneración de los derechos fundamentales de la peticionaria y por lo tanto sus pretensiones no están llamadas a prosperar. Respecto de la supuesta violación al debido proceso en las acciones policivas, manifestó que “cumplió con el procedimiento legal establecido en la Ley 232 de 1995 `por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales y para el caso del libro tercero de la ley 1437 de 2011 por medio del cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’”17. Asimismo, indicó que su despacho no hizo parte de los compromisos adquiridos en el Pacto de Cumplimiento en el marco de la acción popular, por lo que no era competente para discutir acerca de las decisiones adoptadas en el mismo18. A su vez, explicó que su despacho no había sido notificado de la providencia judicial del proceso de acción popular, por lo que “no existe justificación alguna para que se abstenga de llevar a cabo el procedimiento sancionatorio con ocasión del incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley 232 de 1995”19. De otra parte, en relación con la zona de localización de la casa de prostitución, señaló que la Inspección “se limitó a orientarle sobre las áreas que el Plan de Ordenamiento Territorial establece para la realización de las actividades de Alto Impacto”20. Además, argumentó que la actuación administrativa que culminó con el sellamiento del establecimiento de comercio La Manzana Verde, se dio en

cumplimiento de sus deberes. En este sentido, indicó que la Inspección no vulneró el derecho a la igualdad de la tutelante, porque también inició actuaciones administrativas contra los demás establecimientos de comercio ubicados en la misma zona. Así pues, según la Inspectora, es claro que las actividades de prostitución no se pueden seguir llevando a cabo en la zona en razón al cambio de denominación del suelo, lo que constituye una norma de obligatorio cumplimiento, que responde al principio de primacía del interés general sobre el particular. Asimismo, la Inspectora sostiene que tampoco se configuró una violación del derecho al libre desarrollo de la personalidad, debido a que su actuación se limitó a reprochar la actividad económica que se desarrollaba, por estar prohibida en el sector. De igual modo, adujo que tampoco se ha vulnerado el derecho al trabajo, pues es el dueño del establecimiento de comercio a quien le corresponde desarrollar su actividad conforme a las normas de uso del suelo, de modo que la actividad económica de la tutelante no ha sido atacada, pues la puede desarrollar en donde sea legalmente posible. 17 Cuaderno 1, folio 97. 18 Cuaderno 1, folio 97. 19 Cuaderno 1, folio 98 20 Cuaderno 1, folio 98. 10 Por otro lado, la funcionaria señaló que el derecho a la familia y los derechos de los niños de la comunidad residente en la zona sí se ven vulnerados por la actividad comercial de la tutelante. Por último, en relación con el perjuicio irremediable, consideró que éste no se configura, pues no se da la “inminencia, apremio, ilegitimidad y afectación a verdaderos derechos fundamentales”21. Y

la tutelante no probó tal perjuicio por lo que se trata de simples afirmaciones. 2.2.2. Concejo Municipal de Yopal El Concejo Municipal de Yopal, mediante apoderado, contestó la acción de tutela y solicitó que se declare improcedente “por cuanto en el pacto de cumplimiento no se violó derecho alguno, y las partes actuaron bajo su responsabilidad y facultades mentales, (…) dicho pacto hace tránsito a cosa juzgada y debe ser de estricto cumplimiento”22. El Concejo Municipal resaltó el carácter excepcional de la procedencia de las acciones de tutela contra sentencias y refirió apartes de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema. Para el Concejo, la acción de tutela cuestiona la decisión adoptada en el marco de la acción popular, es decir, el pacto de cumplimiento ratificado mediante sentencia. Refirió que “en el pacto de cumplimiento se actuó en derecho, equidad bajo los requisitos legales establecidos en el artículo 23 de la Ley 472 de 1998, por cuanto los propietarios de las casas de lenocinio se comprometieron mediante dicho acto a relocalizarse de forma voluntaria, y estimó improcedente acceder al capricho de la accionante en no querer cumplir lo acordado hace más de tres años (…)”23. Así, consideró que el tema de la referencia no es un asunto constitucional y resuelto dentro del marco de la acción popular. Así pues, para el Concejo Municipal, lo que la tutelante pretende es que la alcaldía de Yopal le entregue un local con las condiciones para el servicio de la

prostitución, y así, dilatar lo acordado en el Pacto de Cumplimiento. Por lo tanto, en caso de acceder a las pretensiones de la tutelante se desconocerían los términos de lo pactado en el marco de la acción popular, y por ende la cosa juzgada. 2.2.3. Municipio de Yopal El Municipio de Yopal, actuando mediante apoderado, dio contestación a la acción de tutela para solicitar que se niegue el amparo solicitado, pues considera que sus actuaciones no han vulnerado ningún derecho fundamental. El apoderado del municipio sostuvo que la tutelante “no expone cuales (sic) fueron los hechos constitutivos de violación al derecho al debido proceso, pues 21 Cuaderno 1, folio 108. 22 Cuaderno 1, folio 120. 23 Cuaderno principal, folio 121. 11 simplemente se expone que con la orden de cierre definitivo de su establecimiento de comercio se le están vulnerando sus derechos fundamentales, pero igualmente expone que se le permitió participar en el proceso, que interpuso recursos y que la decisión definitiva le fue desfavorable”24. Indicó que, el POT fue publicado en debida forma y no fue demandado, por lo que se encuentra vigente, y éste determina que la clasificación del uso del suelo donde la tutelante ejercía su actividad comercial, no permite ejercer esa actividad. Para el Municipio, no es posible cambiar el uso del suelo de la zona donde se encuentra el establecimiento de comercio, y las autoridades de Policía actuaron correctamente, al hacer cumplir las normas del POT, en razón a la prevalencia del interés general sobre el interés particular25.

Por último, afirmó que la acción de tutela es improcedente, pues la sede para controvertir el incumplimiento del pacto suscrito en el marco de la acción popular es justamente ese proceso. También indicó que “no es posible la entrega de un local para el desarrollo de la actividad, en primer lugar porque el municipio nunca se comprometió a tal actuación y en segundo lugar, porque constitucionalmente está prohibido que las entidades del Estado entreguen a título gratuito recursos públicos a particulares”26.

3. Decisión judicial de instancia Sentencia de única instancia El 24 de marzo de 2015, el Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, declaró improcedente la acción de tutela. El juez de instancia, determinó que lo que la demandante busca con la acción de tutela es la “protección de unos derechos presuntamente conculcados como consecuencia, en primer lugar, de una acción popular que protegió derechos colectivos (goce de un ambiente sano y espacio público), y en segundo lugar, por la presunta inobservancia y caso omiso del pacto de cumplimiento celebrado entre los extremos de dicha acción, pero especialmente por la Alcaldía y el Concejo Municipal”27.

Al revisar la procedibilidad de la acción, el juez encontró que las pretensiones versan sobre el cumplimiento de una sentencia proferida en un proceso de acción popular, por lo que en virtud de lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, es el juez que tramitó la acción popular quien tiene la 24 Cuaderno principal, folio 163. 25 Cuaderno 1, folios 166-168. Para apoyar sus argumentos, el apoderado de la Alcaldía de Yopal aportó como

prueba la Ordenanza 015 de 2006, que contiene las reglas vigentes sobre el ejercicio de la prostitución en Casanare. 26 Cuaderno principal, folio 164. 27 Cuaderno 1, folio 199. 12 competencia para conocer del asunto. El juez de instancia consideró que la accionante debía acudir al Juez Primero Administrativo de Yopal, quien preside el comité de verificación del pacto de cumplimiento, para que sea éste quien proteja, si a ello hubiere lugar, los derechos presuntamente vulnerados28, con el incumplimiento del pacto que fue ratificado mediante sentencia en el marco de la acción popular. Para el juez de tutela, frente a la “existencia de otro mecanismo de defensa judicial que no ha sido utilizado, esto es la demanda del cumplimiento del pacto acordado y materializado en decisión del 15 de marzo de 2012, ante el juez que adelantó la acción popular como ha quedado visto, mal puede este funcionario inmiscuirse en la órbita de acción de aquel, so pretexto de la vulneración de unos derechos, para restarle valor a aquella decisión judicial en la cual como allí aparece en el numeral primero aprobatorio, literal c) que los propietarios de los establecimientos de comercio de actividad de prostitución, se comprometen de forma voluntaria a su relocalización en la zona de alto impacto que determine el POT, actividad particular y de la cual nada señala la accionante haber cumplido, salvo demandar recursos públicos para continuar con su actividad”29. Finalmente, consideró que la tutelante no aportó pruebas para sustentar sus argumentos sobre su calidad de madre cabeza de familia, o en relación con la vulneración a la estabilidad, por lo que

declaró improcedente la acción de tutela.

4. Actuaciones en sede de revisión 4.1. La Magistrada Ponente, mediante Auto del 16 de septiembre de 2015, ordenó que se practicaran las siguientes pruebas: • Se solicitó al Concejo Municipal de Yopal que: i) señalara las zonas que, de acuerdo con el POT vigente (Acuerdo Municipal 24 de 2013), permiten el establecimiento de casas de prostitución o de lenocinio, en los términos de la sentencia del 15 de marzo del 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal en