CC - T773-2008

SENTENCIA T-773/08

(agosto 1° de 2008) ACCION DE TUTELA-Naturaleza subsidiaria ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESRequisitos generales y especiales de procedibilidad PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LAS SENTENCIAS-Alcance VIA DE HECHO-Defecto sustantivo ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESImprocedencia por inexistencia de defecto sustantivo por desconocimiento del precedente ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESImprocedencia por no haberse presentado incongruencia del fallo con las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al no haber invocado el actor la caducidad

Referencia: Expediente T1.823.680

Accionante: Javier García Bejarano

Accionados: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión

Transitoria lB y Sección Primera; Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, y Contraloría Distrital de Bogotá Fallos de tutela objeto de Revisión: Sentencia del 6 de diciembre de 2007 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (segunda instancia) que confirmó la sentencia de 12 de octubre de 2006 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (primera instancia) Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra y Nilson Pinilla Pinilla.

Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensión

Expediente T1.823.680 2 El accionante instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala 1 Especial de Decisión Transitoria lB y Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, así como del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, y de la Contraloría Distrital de Bogotá, por considerar que las decisiones adoptadas por esos organismos violaron su derecho fundamental al debido proceso, al desconocer la caducidad que sobre cualquier actuación fiscal en su contra pudo haberse desarrollado. Afirma que se desempeñó como gerente de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá del 13 de mayo de 1987 al 31 de mayo de 1988 y que la Contraloría Distrital de Bogotá notificó al actor el 17 de mayo de 1993, cuando habían trascurrido casi cinco años desde su retiro, “el AVISO OFICIAL DE OBSERVACIONES No 30 del 4 de mayo de 1993, dictado dentro del expediente No 039”, imputándole haber pagado, como gerente, “precios adicionales a los avalúos del IGAC a los propietarios de los inmuebles necesarios para el desarrollo del PROYECTO DEL GUAVIO, mediante el ejercicio de la acción de responsabilidad fiscal, la cual debía haberse iniciado por parte de dicho organismo fiscalizador, dentro del término de caducidad de 2 años”. 2 Manifiesta que al resolver el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia del 11 de febrero de 1999, el Consejo de Estado dijo sobre el planteamiento de caducidad que ”se observa que no se formuló la caducidad

de la acción fiscal en las pretensiones ni se adujo en los fundamentos de la demanda en el proceso adelantado que culminó con la sentencia objeto de este recursos extraordinario de súplica, razón por la cual no fue materia de análisis por el a quo y tampoco por el superior. Recuérdese que con el fin de no atentar contra el principio de congruencia de que trata el artículo 305 del C.P.Civil 'la facultad del juez queda reducida a la apreciación en hecho y en derecho del título específico de la demanda tal como la formuló el actor y de sus efectos con relación al demandado, por ser la causa petendí uno de los límites que se establecen en la contestación… "En este orden de ideas, como el análisis del recurso se limita al marco jurídico utilizado en el fallo y a su causa petendi, no es legalmente posible que por la vía del recurso extraordinario de súplica se decida sobre esta pretensión, pues la finalidad de este medio de impugnación es que se revise la 1 El día 26 de septiembre de 2006 fue presentada la demanda de acción de tutela. (folios 1 a 15 cuaderno 3) Folio 3 del cuaderno 3. 2 Expediente T1.823.680 3 legalidad de la sentencia frente a las normas en que sustentó o debió sustentarse la decisión adoptada por el juzgador." 3 Arguye que las afirmaciones del Consejo de Estado al desatar la súplica son contrarias a la verdad de los hechos pues, a su juicio, (i) en la demanda, la apoderada se refirió a que habían pasado más de cuatro años desde el retiro del

encartado Javier García Bejarano de la Gerencia de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá y (ii) en el alegato de conclusión se señaló: “Más de cuatro (4) años después del retiro de mi poderdante de la Gerencia General de la Empresa de Energía y sin que obraran pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con la adquisición de predios del Proyecto del Guavio, que vincularan la responsabilidad del Dr. JAVIER GARCÍA BEJARANO, tal como lo exige el artículo 17 de la Ley 42 de 1993, y lo señaló con meridiana claridad la Corte Constitucional en la sentencia No 046 de 10 de febrero de 1994, Magistrado ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, el entonces Contralor Distrital dispuso extemporáneamente levantar los fenecimientos que amparaban las operaciones de compraventa de predios efectuadas durante la Gerencia del Dr. JAVIER GARCÍA BEJARANO y comisionó a la División de investigaciones que permitieran establecer presuntas irregularidades”. Expresa que sobre la caducidad no se pronunciaron los jueces en ninguna de las instancias, pese a las menciones del párrafo anterior. Pretende por lo tanto que “se declare que los actos y procedimientos hasta sus respectivas decisiones realizados por la Contraloría y después por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado hasta desatar el recurso extraordinario de súplica el 6 de junio de 2006, carecen de efectividad por haberse iniciado, desarrollado y concluido después de haber operado la caducidad de la acción fiscal”. 4

Subsidiariamente, solicita que “se ordene al Consejo de Estado, Sala Plena, que revoque su providencia del 6 de junio de 2006 y en su reemplazo declare la caducidad de la acción fiscal de manera oficiosa o como resultado de las peticiones formuladas por el tutelante a lo largo del proceso contencioso administrativo y del recurso extraordinario de súplica, quedando revocadas las demás decisiones de autoridad en el asunto que se discute mediante la presente demanda de tutela, posteriores al 1° de junio de 1990”. 5 Finalmente pide que se realicen los demás efectos conforme a la decisión que se adopte, incluidos los previstos por la ley para esta clase de amparos. 3Folio 4 del cuaderno 3. 4 Folio 14 del cuaderno 3. 5 Folio 14 del cuaderno 3. Expediente T1.823.680 4

2. Respuesta de las entidades accionadas. 2.1. Sala Transitoria 1B del Consejo de Estado En el escrito de contestación, del 28 de septiembre de 2007, la doctora Ruth

6 Stella Correa Palacio defendió la decisión adoptada el 6 de junio de 2006 por la Sala Transitoria 1B del Consejo de Estado, al resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el actor contra la Sentencia de 11 de febrero de 1999, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por supuesta violación al derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Para comenzar puntualizó que “no es cierto que en la Sentencia de 6 de junio

de 2006, proferida por la Sala Transitoria de Decisión 1 “B”, con ponencia de este Despacho, se incurra en una vía de hecho, toda vez que ella se encuentra objetivamente fundamentada, no obedece a situaciones caprichosas y arbitrarias y fue proferida en estricto cumplimiento de la competencia y funciones conferidas por el ordenamiento jurídico, en el marco de la actividad que éste demarca para el conocimiento y resolución del recurso extraordinario de súplica contra sentencias ejecutoriadas, previsto en el extinto artículo 194 del Código Contencioso Administrativo”. Para el efecto resaltó que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el petitum del actor no incluyó en ningún momento la declaratoria de caducidad de la acción fiscal y si bien en los alegatos de conclusión se mencionó lo relacionado con la Sentencia de la Corte Constitucional 046 de 10 de febrero de 1994 en la que declaró exequible el artículo 17 de la Ley 42 de 1993 e interpretó que el término de caducidad de la acción fiscal era de dos años por remisión al artículo 136 para el ejercicio oportuno de la acción de reparación directa, no se aludió a la declaratoria de caducidad. Añadió que de la lectura del memorial que sustentó del recurso de apelación, se advierte que en él no se precisa ningún cargo sobre una supuesta desatención en que habría incurrido el Tribunal a quo respecto de alguna solicitud fundada en una pretensión de declarar la caducidad de la acción fiscal, de manera que “el libelista no hizo uso de la herramienta jurídica que le permitía a las instancias estudiar y analizar la pretensión que reclama

omitida por los jueces de instancia del asunto y el juez extraordinario de la sentencia ejecutoriada que había puesto fin al proceso, con la correspondiente expresión de los motivos que la sustentaran, como lo exige el ordenamiento jurídico (numeral 4° del artículo 137 del C.C.A.), es decir, que no resulta cierto que la pretensión en la demanda y el cargo hayan sido presentados en debida y legal forma durante las oportunidades jurídicas correspondientes”. Consideró que las afirmaciones del actor desconocen el sentido del recurso de apelación contra sentencias y de la sustentación del mismo, “dado que los 6Folios 260 a 273 cuaderno 3. Expediente T1.823.680 5 alegatos de conclusión no son la oportunidad para traer nuevos cargos, hechos o circunstancias que no fueron debidamente aducidas y sustentadas en las oportunidades y etapas que suministra el ordenamiento legal para trabar la relación jurídico procesal, las cuales se encuentran establecidas precisamente para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de las partes en el proceso, en conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política”. Destacó la característica de jurisdicción rogada y relativo formalismo que particularmente tiene la contenciosa administrativa, y que impone en consecuencia al actor la carga de acusar con precisión los hechos y las normas que determinan la transgresión de la ley, exigencia que “obra no solo a nivel de la demanda sino también de los recursos, de manera que cuando se trata de un recurso de apelación las acusaciones sobre yerros incurridos en la sentencia de primera instancia, deben ser efectuadas con ocasión de la

sustentación del recurso y no en los alegatos de conclusión de segunda instancia”. Aclaró que por lo anterior, “no podía el juzgador de segunda instancia -sin infringir sus competenciasentrar a evaluar la eventual aplicación al sub lite sometido a su consideración de unas disposiciones que no fueron indicadas como violadas junto con su respectivo concepto de violación, tal y como lo ordena el numeral 40 del artículo 137 del C.C.A. que implica una carga de claridad y precisión en la formulación de la pretensión y de los fundamentos de derecho de las mismas”. Encontró que “no se formuló la caducidad de la acción fiscal en las pretensiones ni se adujo en los fundamentos de la demanda” en el proceso adelantado que culminó con la sentencia objeto del recurso de súplica, razón por la cual no fue analizada por el a quo y tampoco por el superior que desató la alzada. Por tal razón como el análisis del recurso se limita al marco jurídico utilizado en el fallo y a su causa petendi, no es legalmente posible que por la vía del recurso extraordinario de súplica se decida sobre una pretensión no formulada, pues “la finalidad de este medio de impugnación es que se revise la legalidad de la sentencia frente a las normas en que se sustentó o debió sustentarse la decisión adoptada por el juzgador.” Recordó, al respecto, que tal proceder busca no atentar contra el principio de congruencia de que trata el artículo 305 del C. de P. Civil conforme al cual “...la facultad del juez queda reducida a la apreciación en hecho y en derecho del título específico de la demanda tal como la formuló el actor, y de sus

efectos con relación al demandado, por ser la causa petendi uno de los límites que se establecen en la litis contestación”. Expediente T1.823.680 6 Mencionó que la Sentencia C - 046 de 1994 que invocó en sus fundamentos el actor, mediante la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 42 de 1993, y fijó por vía jurisprudencial un término de caducidad de dos años con el fin de pueda iniciarse el proceso de responsabilidad fiscal, “es posterior (10 de febrero de 1994) a los hechos que dieron lugar a la investigación y juicio fiscal por la Contraloría Distrital y a los propios actos demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Javier García Bejarano. Dicha sentencia tiene fuerza de cosa juzgada constitucional y efectos hacia el futuro y no hacia el pasado”. Precisó igualmente que la Sentencia T-973 de 2 de diciembre de 1999, también aducida como fundamento de la tutela, si bien versa sobre situaciones relacionadas con la responsabilidad fiscal, se apoya en supuestos de hecho no sólo diferentes sino posteriores a la citada sentencia de constitucionalidad, circunstancias que impiden establecer una similitud de los casos y, por lo mismo, las consideraciones de la Corte Constitucional en la citada tutela no resultan aplicables en el presente asunto. Concluyó señalando que “la actividad de la Sala Transitoria 1 B, como juez que resolvió en la Sentencia de 6 de junio de 2006 el recurso extraordinario de súplica se circunscribió a realizar la confrontación objetiva y directa de la

sentencia que se suplicó con las normas de derecho que fueron invocadas como violadas y de acuerdo con los cargos endilgados, teniendo en cuenta para ello la naturaleza y características de este recurso en el artículo 194 del C.C.A.” y en consecuencia, solicitó que se niegue la tutela interpuesta. 2.2. La Contraloría de Bogotá D.C. y Distrito Capital. 7 La Contraloría por intermedio de apoderado intervino para solicitar que se denegara la tutela, para lo cual reiteró la responsabilidad del doctor García Bejarano, recordó que los actos administrativos demandados por él y expedidos por la Contraloría de Bogotá, “pasaron por el filtro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos fundamentos de derecho no fueron desvirtuados por el actor, ni quiera por la vía del recurso extraordinario de súplica”. Adujo, además, al igual que el Distrito, la improcedencia del amparo en razón de que mediante sentencia C-543 de 1992, la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1991, que permitían la tutela contra providencias judiciales.

3. Hechos relevantes y medios de prueba. 7 Folio xxx cuaderno 3

Expediente T1.823.680 7 3.1. Mediante Sentencia de 24 de octubre de 1996 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, resolvió la acción de nulidad y 8 restablecimiento del derecho, presentada el 17 de mayo de 1994 por el doctor Javier García Bejarano donde éste solicitaba:

• Que se declarara la nulidad del Aviso Oficial de Observaciones N° 030, sin fecha, dictado dentro del expediente núm. 039 del 4 de mayo de 1993, mediante el cual se le imputó responsabilidad fiscal por la suma de ciento veinte millones ochocientos ochenta y nueve mil ochenta y cuatro pesos ($120 889.084.oo), en su calidad de ex gerente y ordenador del gasto de la Empresa de Energía de Bogotá - Que se anulen los autos de fenecimiento con responsabilidad fiscal N° 129 de 14 de septiembre de 1993 y N° 238 de 20 de diciembre de 1993, expedidos

por la Contraloría de Bogotá D.C. - Que se declare que Javier García Bejarano, mientras fue gerente, no faltó al cumplimiento de sus funciones en el curso del proceso de adquisición de los predios necesarios para la ejecución del Proyecto Hidroeléctrico del Guavio, ni causó detrimento al patrimonio del Distrito Capital, decisión que deberá divulgarse ampliamente. - Que en el evento de que se le haya constreñido a pagar suma alguna de dinero o se le haya deducido de su patrimonio por concepto de las actuaciones de la Contraloría Distrital, que se condene al Distrito Capital de Bogotá - Contraloría Distrital a restituirle esa cantidad, debidamente actualizada, más los perjuicios correspondientes. 3.1.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda previo análisis de los cargos planteados por el demandante así: 3.1.2.1. Desconocimiento de las decisiones adoptadas por la Junta Directiva de la Empresa de Energía respecto a la adquisición de los predios necesarios para

el proyecto El Guavio y la delegación de funciones. En primer lugar el actor planteó el desconocimiento por parte de la Contraloría Distrital de las medidas que la Junta Directiva de la empresa adoptó en las resoluciones 04 de 1980 y 05 de 1981 y que, a su juicio, delegaron la facultad de ordenar el gasto en funcionarios distintos del gerente, y fijaron un procedimiento para el avalúo de los predios que permitía que el precio se estableciera con base en el avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, más el valor de las mejoras, cosechas e incluso de los perjuicios causados o que llegaren a causarse. 8 Folio xxx cuaderno 3 Expediente T1.823.680 8 El Tribunal señaló que el gerente estaba obligado a cumplir con las normas de contratación, el Código Fiscal de Bogotá (Acuerdo 6 de 1985) y las decisiones de la Junta que no riñeran con aquéllos. De conformidad con lo anterior, revisado el Acuerdo 06 de 1985 concluyó que sin lugar a dudas, “la ordenación del pago es una actividad subordinada a la ordenación del gasto”, que es indelegable, pues los artículos 107 y 158, en concordancia con el artículo 109 no otorgaron esa facultad expresamente, mientras que aquella si lo está. Adicionalmente “cuando la Junta Directiva autorizó al gerente para delegar la firma de los contratos de promesa de compraventa o las escrituras, no autorizó delegar la ordenación del gasto”. Añadió que “no es competencia de la Junta Directiva disponer -contra legem,

como lo hace el artículo 2° de la Resolución Núm. 04 de 1980, un procedimiento de avalúo que resulta lesivo del tesoro público, al acordar un precio de compra por encima del avalúo determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi”. Concluyó que las decisiones de la Junta Directiva “no tenían el alcance de liberar de responsabilidad fiscal al gerente”, ni eran aplicables por contrariar normas especiales (Código Fiscal del Distrito), que el demandante no desconocía como ordenador del gasto y como Presidente del Concejo Distrital cuando se discutió y aprobó el Acuerdo 6 de 1985, que lo contiene. El argumento del demandante fundado en no haberse integrado el litisconsorcio con los subalternos del gerente y de asignar a éste la responsabilidad por las actuaciones de aquellos, no fue aceptado por el a quo por razones semejantes a las anteriormente expuestas. 3.1.2.2.- El debido proceso y el derecho de defensa. Consideró el demandante que se había violado el debido proceso en tanto en la investigación se desconoció el término de 60 días para decidir sobre el archivo o apertura del juicio fiscal; se dedujo responsabilidad respecto de un directivo por decisiones que eran de competencia de funcionarios y dependencias distintos; no fue posible controvertir algunas imputaciones, por haber recibido de la administración fiscal, en forma extemporánea e incompleta, los documentos que soportaron la investigación y nunca se revocó el fenecimiento ni se dictó el auto de apertura de que trata el artículo 77 de la Ley 42 de 1993. Por lo que se refiere a la incompetencia de los funcionarios de la Contraloría

que realizaron la investigación y juzgamiento, porque no eran contadores públicos, el Tribunal acogió los argumentos de aquella en cuanto “la función pública que los empleados de la Contraloría desempeñan es de carácter reglado, su incorporación se presume dentro de las normas que rigen la Expediente T1.823.680 9 función pública y no es aplicable la disposición legal que regula la actividad de los contadores públicos.” En cuanto al conocimiento de la totalidad de los fundamentos de la acusación por parte del investigado, del acervo probatorio allegado con la demanda y remitido por la opositora el Tribunal advirtió, que tanto el aviso oficial de observaciones número 030 como el auto de fenecimiento con responsabilidad fiscal fueron notificados personalmente a Javier García Bejarano, quien contestó el pliego, presentó recurso de reposición y, además, tuvo acceso a todo el expediente desde cuando conoció el aviso oficial. Sin desconocer que le asiste razón al demandante en cuanto al suministro incompleto de información, reconoce el a quo que “la complejidad del expediente obligaba a su consulta dentro de las instalaciones de la entidad situación que no puede considerarse viciada, pues, el actor tuvo a su alcance la posibilidad de examinar las piezas principales en la cuales se basaba la acusación y se defendió de manera eficiente”. En cuanto al término de 60 días que establece el artículo 77 de la Ley 43 de 1993 para archivar el proceso o iniciar el juicio Fiscal, considera el Tribunal que “se trata de una circunstancia que no invalida el proceso aunque podría generar responsabilidad disciplinaria pero no la nulidad de la actuación, porque el límite temporal citado no es preclusivo”.

3.1.2.3. El juicio de responsabilidad fiscal frente al silencio administrativo Se invoca como causal de nulidad de los actos demandados, que la investigación de la Contraloría se adelantó cuando ya había operado el fenecimiento de que trata el artículo 516 del Acuerdo 6 de 1985 (art. 564 ibídem). Los citados artículos regulan dos situaciones distintas. En primer lugar, aunque el artículo 516 citado establece una especie de silencio administrativo positivo para quien hubiera puesto a disposición del examinador la cuenta respectiva, ese acto presunto no tiene la virtualidad de impedir el ejercicio de una facultad que conforme al capítulo 33 del Código Fiscal es amplia y permanente en materia de contratos, máxime considerando que el Tribunal no halló prueba alguna dentro del proceso “acerca de la rendición de la cuenta propiamente dicha por el manejo y la inversión de los recursos durante el lapso de su gestión, que el demandante hubiese puesto a disposición de la Contraloría para su estudio y finiquito de tal cuenta”.. Por otra parte, la figura regulada en el artículo 564 tiene que ver con la preexistencia de un auto de fenecimiento sin responsabilidad fiscal, expedido de manera concreta o expresa y no al ficto producto del silencio administrativo. Expediente T1.823.680 10 3.2. Impugnación 9 No conforme con la decisión de primera instancia el demandante la impugnó por considerar que: 3.2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca no hace pronunciamiento alguno respecto de las disposiciones que regulaban la compraventa de inmuebles por parte del Distrito Capital, y en particular por la Empresa de

Energía, para cuando el demandante fue gerente de ésta, ni sobre las reglas de control contenidas en la Ley 42 de 1993 y el Código Fiscal. 3.2.2. El fallo no valora en su conjunto el acervo probatorio obrante en el proceso, limitándose a realizar un análisis de las facultades de la Junta Directiva y de su gerente, para la adquisición de los inmuebles afectados con la construcción de la hidroeléctrica del Guavio y de la responsabilidad por la ordenación del gasto y del pago, omitiendo la valoración de los elementos fácticos y jurídicos que permiten establecer si se configuró o no un detrimento patrimonial. Tampoco hace referencia a las actuaciones de los funcionarios que, autorizados por las disposiciones amparadas por la presunción de legalidad, adelantaron real y efectivamente las negociaciones, como las facultades que la Junta Directiva otorgó al subgerente administrativo y a otros funcionarios y dependencias de la empresa, para llevar a cabo las negociaciones de los predios y la adquisición de mejoras, pago de primas e indemnizaciones a los campesinos y demás miembros de las comunidades afectadas con el proyecto. 3.2.3. El Tribunal desconoce la validez y obligatoriedad de la aplicación de los estatutos de la Empresa de Energía, de las disposiciones dictadas por la Junta Directiva en ejercicio de atribuciones propias, de las decisiones de los gerentes al acatar órdenes de aquélla y, en general, de actuaciones amparadas en el principio de legalidad, que son obligatorias para los funcionarios públicos mientras estén vigentes y no hayan sido anuladas. 3.2.4. Al fundamentar el a quo la responsabilidad fiscal en que, según el

Código Fiscal del Distrito, la ordenación del gasto en el sector descentralizado correspondía a los gerentes, quienes eran los representantes legales de las entidades respectivas, función indelegable a diferencia de la ordenación del pago que si era delegable, desconoció la presunción de legalidad de los actos administrativos a cuyo amparo se ejecutaron las negociaciones de los predios. En el evento en que realmente el actor sí hubiera ordenado el gasto, tanto la Contraloría como el Tribunal han debido analizar de conformidad con lo señalado por el artículo 8 de la Ley 42 de 1993, si la actuación guardaba relación con los métodos y objetivos de la Empresa y si era posible obtener tal 9 Folio 89 a 96 cuaderno 3. Expediente T1.823.680 11 finalidad a un menor costo con los mismos resultados, requisitos necesarios para valorar la conducta fiscal atribuible a un funcionario. 3.2.5. La responsabilidad fiscal atribuida al demandante se apoya en el mayor valor de los predios adquiridos para el Proyecto Guavio frente a los avalúos practicados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a título de mejoras, primas o indemnizaciones por desalojos o traslados, mayores extensiones para no dejar a los propietarios con áreas no explotables económicamente, conceptos ordenados por la Junta Directiva y pactados con la Asociación Prodamnificados del Guavio. Para negar la validez de lo anterior, tanto la Contraloría como el Tribunal invocan las normas que rigen la contratación pública, que de haberse aplicado hubiesen desconocido las reglas establecidas por la Junta Directiva, amparadas por el principio de legalidad y que nunca fueron demandadas, para sancionar

gerentes que se limitaran a cumplirlas. 3.2.6. Las interpretaciones de la Contraloría y del Tribunal desconocen igualmente lo acordado entre la Empresa y la Asociación Prodefensa de los Damnificados del Guavio, acuerdo avalado por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá y que fue resultado de arreglos entre las autoridades y la comunidad para sortear las manifestaciones de descontento que pretendían paralizar el proyecto. 3.2.7. Ni el Código Contencioso Administrativo, ni la Ley 42 de 1993, prevén la posibilidad de interpretaciones subjetivas de razonabilidad respecto de los derechos, ni justifican la falta de entrega de piezas probatorias y de análisis que sirven de base a condenas como la impuesta. 3.2.8. La sentencia omite el análisis de la providencia de la Fiscalía que precluyó la investigación en contra del demandante. 3.3. El fallo que desató la alzada 10 La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Consejo de Estado en providencia del 11 de febrero de 1999 decidió modificar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 24 de octubre de 1996, en el sentido de inhibirse de pronunciarse de fondo respecto de la nulidad del Aviso Oficial de Observaciones N° 030, sin fecha, proferido dentro del expediente N° 039 del 4 de mayo de 1993 por la Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá, por considerar que se trata de un acto preparatorio, habida consideración de que su objeto es dar impulso a la actuación administrativa correspondiente sin crear, modificar o extinguir un

derecho, características que debe reunir una decisión administrativa y, por ello mismo, ser objeto de control judicial a través de las acciones contencioso 10 Folios 68 a 123 cuaderno 3 Expediente T1.823.680 12 administrativas consagradas en el código correspondiente, denegando las demás pretensiones de la demanda. Las razones del ad quem para adoptar la decisión fueron: 3.3.1. Como está debidamente acreditado en autos, Javier García Bejarano se desempeñó como Gerente de la Empresa de Energía de Bogotá durante el período comprendido entre el 13 de mayo de 1987 y el 31 de mayo de 1988, lapso al cual deberá limitarse el estudio de la normatividad que para ese entonces regía la adquisición de bienes inmuebles por parte de las entidades públicas, especialmente en el ámbito del en ese entonces Distrito Especial de Bogotá. El Acuerdo N° 6 de 1985 se encontraba plenamente vigente para la época en que, como ya se señaló, el apelante actuó como gerente de la precitada empresa, “Código Fiscal aplicable a las Administraciones Central y Descentralizada; ésta comprende los establecimientos públicos, naturaleza que según los estatutos tenía la Empresa de Energía de Bogotá, las empresas industriales y comerciales, las sociedades de economía mixta del orden distrital y los fondos rotatorios constituidos como entidades descentralizadas”. Observó la Sección Primera, que mediante las resoluciones 02 de 23 de abril de 1980, 04 de 28 de mayo de 1980 y 05 de 6 de mayo de 1981 la Junta

Directiva dispuso: (i) declarar de utilidad pública e interés social la zona de terreno necesario para la construcción de la central hidroeléctrica, autorizando la expropiación cuando no fuese posible su adquisición directa (Resolución 02 de 23 de abril de 1980); (ii) autorizar al gerente para gestionar la adquisición directa de los predios requeridos o para iniciar los correspondientes procesos de expropiación (Resolución