CC - A001-2021

Auto 001/21 CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Corresponde al juez de primera instancia

REGLAS PARA LA MODULACION DE LOS EFECTOS DE LAS

SENTENCIAS DE TUTELA-Jurisprudencia constitucional

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA

E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia excepcional de la Corte Constitucional CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Incompetencia para asumir verificación del cumplimiento y modular los efectos de la sentencia Referencia: solicitud de adecuación de las órdenes de la sentencia T-886 de 2014

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., trece (13) de enero de dos mil veintiuno (2021). La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud formulada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta (en adelante, Consejo Seccional), para que la Corte Constitucional “adopte las medidas necesarias y adecúe el fallo de la Sentencia T-886 de 2014, procurando su modulación”1.

I. ANTECEDENTES

1. Síntesis del caso. El Consejo Seccional, como juez de primera instancia de la acción de tutela correspondiente al expediente T-4.379.788, solicitó a la Corte Constitucional que module las órdenes de la sentencia T-886 de 20142. 1 Consejo Seccional. Auto del 20 de febrero de 2020. Cno. 19, fl. 908.

2 En la sentencia T-886 de 2014, la Corte falló 2 expedientes acumulados, a saber: (i) el expediente T4.432.223, relativo a la acción de tutela presentada por Deyanira Gómez Gómez en contra del departamento del Meta, fallada en única instancia por el Juez Segundo Penal del Circuito de Villavicencio, y (ii) el expediente T4.379.788, relativo a la acción de tutela presentada por Martha Janeth Prieto Machado contra el municipio de Villavicencio y otros. En el presente asunto, la Sala se limitará a la revisión del expediente TEsto, con fundamento en dos razones. Primero, porque agotó todas las posibilidades a su alcance para lograr el cumplimiento íntegro de la sentencia. Segundo, porque aún faltan 35 viviendas por construir del total de casas que conforman el proyecto de interés social “Ciudadela San Antonio”.

2. Acción de tutela. El 6 de agosto de 2013, Martha Prieto (en adelante, la accionante) interpuso acción de tutela en contra del municipio de Villavicencio, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Villavivienda, la

Unión Temporal “Vivienda Pro Orinoquía Llanos” (en adelante, Unión Temporal), Seguros Cóndor S.A. y la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta (en adelante, Cofrem), por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la vivienda digna. Esto, debido al retraso de las entidades accionadas en la entrega de la vivienda de interés social que le fue asignada por Cofrem en el año 20073. La acción de tutela se fundamentó en

los siguientes hechos: (i) El 30 de octubre de 2006, Villavivienda – entidad a cargo de los temas de vivienda de interés social en el municipio de Villavicencio – presentó, en conjunto con varias uniones temporales4, cerca de 15 proyectos ante la Financiera de Desarrollo Territorial (en adelante, Findeter), para obtener recursos de la Bolsa Única Nacional y construir el proyecto “Ciudadela San Antonio” . (ii) Aprobada la elegibilidad de los proyectos por Findeter, el Fondo Nacional de Vivienda (en adelante, Fonvivienda) asignó 2.086 subsidios familiares de vivienda (en adelante, SFV), cuya supervisión fue asignada a la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (en adelante, ENterritorio). La Gobernación del Meta aportó recursos para la financiación del proyecto y la Alcaldía de Villavicencio se comprometió con la entrega de lotes, cuyas obras de urbanización encargó a Villavivienda. (iii) El proyecto presentado por Villavivienda y la Unión Temporal amparó sus recursos en dos pólizas a favor de Fonvivienda por un valor de $451.000.000. Seguros Cóndor S.A. asumió la cobertura de los riesgos de estas pólizas. 4.379.788, por cuanto: (i) la solicitud fue dirigida a la Corte por parte del Consejo Seccional y (ii) dicha autoridad judicial solo tiene competencia para la verificación del cumplimiento de dicho expediente. 3 Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del oficio del Ministerio de Vivienda. Allí

señaló que, mediante la Resolución 210 de julio de 2007 de Fonvivienda, se le otorgó un subsidio familiar de $8.200.000 para la adquisición de una vivienda urbana. Cno. de Tutela, fls. 28 y 31. 4Villavivienda presentó uno de esos proyectos con la Unión temporal “Pro Orinoquía llanos”, entidad inicialmente a cargo de la construcción de la vivienda de interés social de la accionante. La Bolsa Única Nacional es la entidad facultada mediante el Decreto 4429 de 2005 para otorgar subsidios familiares de vivienda de interés social. (iv) Mediante la Resolución No. 208 de 2007, el gerente de Villavivienda le asignó a la accionante el lote 23, ubicado en la manzana 7 de la “Ciudadela San Antonio”5. Para dar inicio a las obras, el 14 de julio de 2008, la accionante celebró contrato de construcción con la Unión Temporal6. (v) Mediante la Resolución No. 286 de 2011, ratificada por la Resolución No. 230 de 2012, Fonvivienda declaró incumplidas las obligaciones de Villavivienda, luego de que ENterritorio constatara un “avance físico del 0%” en la construcción. En consecuencia, Fonvivienda ordenó hacer efectiva la garantía constituida a su favor. (vi) El 4 de septiembre de 2012, Fonvivienda y Seguros Cóndor S.A. suscribieron el “Acuerdo General de Pago de Siniestro”, según el cual, la aseguradora: (a) pagaría la suma equivalente al 110% del valor de los subsidios amparados en las pólizas, o, en su defecto, (b) terminaría la

construcción de las viviendas y legalizaría los SFV. Por su parte, Fonvivienda se comprometió a prorrogar la vigencia de tales subsidios. (vii) Un año después del referido acuerdo de pago, los beneficiarios seguían sin recibir sus viviendas.

3. Decisiones de primera y segunda instancia. El Consejo Seccional declaró improcedente el amparo solicitado, bajo el argumento de que la peticionaria no logró acreditar su condición de sujeto de especial protección constitucional.

Además, concluyó que la acción interpuesta no cumplió con las exigencias de: (i) inmediatez, por cuanto pasaron más de 6 años desde el incumplimiento contractual hasta la fecha de interposición de la acción y (ii) subsidiariedad, puesto que no logró acreditar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En segunda instancia, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura confirmó la decisión.

4. Decisión en sede de revisión. El 20 de noviembre de 2014, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional profirió la sentencia T-886 de 2014, mediante la cual revocó los fallos de primera y segunda instancia, y ordenó,

entre otros: Nº de Entidad orde destinataria de Orden n la orden 3º UARIV y Efectuar los “procesos de caracterización” y 5Resolución No. 208 de 2007. 6La accionante pagó a la Unión Temporal $4.970.000 para que iniciara la construcción de su vivienda. garantizar solución habitacional temporal a las municipio de víctimas, hasta tanto no se haga entrega material

Villavicencio de sus viviendas. Fonvivienda, UARIV, Identificar los problemas de ejecución y adoptar departamento un plan de acción interinstitucional para terminar del Meta, la construcción de todas las etapas del proyecto o, 4º. municipio de en su defecto, otorgar a los beneficiarios solución Villavicencio, habitacional alternativa de carácter permanente y Villavivienda y de iguales condiciones, en otro lugar del Seguros Cóndor municipio de Villavicencio . 7 S.A. Notificar la celebración de la reunión Municipio de 5º. interinstitucional, enviar copia del plan de acción Villavicencio y remitir informe semestral de cumplimiento. Entregar a la accionante una casa “de iguales características a las pactadas, (…) debiendo 6º. Villavivienda asumir el costo del arrendamiento de su hogar hasta que se le brinde una solución definitiva”. “[P]rorrogar” la vigencia de los SFV de los beneficiarios del proyecto e investigar el 7º. Fonvivienda incumplimiento de las condiciones de inversión de los recursos de vivienda de interés social. Secretaría de la Compulsar copias a los entes de control para que 8º. Corte acompañen, investiguen y, si es del caso, Constitucional sancionen el incumplimiento del fallo. 5.Incidente de desacato. El 12 junio de 2015, la accionante presentó incidente de desacato contra el gerente de Villavivienda y el alcalde de Villavicencio. Señaló que estas entidades incumplieron la orden contenida en el resolutivo

sexto de la sentencia T-886 de 2014, por no haber entregado la vivienda de interés social en el plazo de 6 meses previsto en dicho fallo. 6.Actuaciones en el trámite de cumplimiento. El 18 de septiembre de 2015, el Consejo Seccional negó el incidente de desacato promovido por la accionante, habida cuenta de que sus derechos estaban protegidos desde la entrega material de la vivienda de interés social, efectuada el 22 de julio de 2015. Sin 7 La Corte precisó que la reunión debía ser convocada por el municipio, y que el plan de acción debía incluir (i) un informe detallado sobre el estado de ejecución del proyecto, especificando el número de casas originalmente previsto, el número de casas entregadas y el número de casas en construcción; (ii) un balance financiero; (iii) un banco de datos con los nombres y números de cédula de todos las víctimas del desplazamiento forzado, indicando cuáles habían recibido sus viviendas; (iv) una propuesta definitiva para terminar la construcción de las etapas atrasadas o, una solución alternativa que garantizara el derecho a la vivienda, siempre y cuando su materialización no excediera del plazo arriba señalado; (v) un cronograma y (vi) la distribución de responsabilidades y compromisos entre las entidades y empresas involucradas. Cfr. Sentencia T-886 de 2014. embargo, en atención al carácter intercomunis del fallo, decidió abrir trámite de cumplimiento de la sentencia T-886 de 2014. En dicho auto, el Consejo

Seccional ordenó a: (i) Cóndor S.A, girar a la constructora Provento, su agente constructor delegado, el valor correspondiente a las 722 viviendas faltantes para la finalización del proyecto, y efectuar el “recobro” de los SFV; (ii) Fonvivienda, solicitar el reintegro de los recursos que se hubieren retornado al Ministerio de Hacienda; (iii) Villavivienda, entregar los lotes urbanizados a la constructora delegada y, por último, a (iv) la UARIV, entregar la información allegada en cumplimiento del numeral 3º de la sentencia T-886 de 2014 y garantizar una “solución habitacional temporal” a los beneficiarios que hubieren aportado recursos propios y requirieran de esa medida hasta la entrega material de su vivienda8.

7. Órdenes proferidas por el Consejo Seccional para el cumplimiento de la sentencia. Entre los años 2015 y 2020, el Consejo Seccional profirió las órdenes que consideró necesarias para dar solución efectiva y definitiva a la situación de las 1.347 familias a la espera de una vivienda9. A continuación, se

exponen las actuaciones más relevantes10: Solicitudes Actuación del Consejo Seccional 24-jul-15: Remite informe a la Sala Primera 22-jul-15: Se entrega la casa a de Revisión sobre el cumplimiento y de Martha Yaneth Prieto . 11 entrega de la casa a la accionante. 5-nov-15: Fonvivienda solicita 20-nov-2015: La Sala niega por la nulidad parcial del Auto de extemporánea la solicitud de nulidad .

12 18 de septiembre de 2015. 09-feb-15: El Juzgado Primero Penal del Circuito de 09-feb-15: El magistrado Pinzón devuelve Villavicencio remite incidente el expediente al Juzgado Primero Penal del de desacato propuesto por Circuito de Villavicencio . 13 María O. Flores. 8 Cno. 1, fls. 685 -748. 9 Cno. 19, fl. 904. 10Los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la judicatura del Meta que están a cargo del trámite de verificación del cumplimiento de la sentencia T-886 de 2014 son: (i) la magistrada María de Jesús Muñoz y (ii) el magistrado Christian Pinzón. 11 Cno. 1. fl. 141. 12 Cno. 2. fls. 852 - 856. 13 Cno. 2. fl. 947. 1-mar-15: El Juzgado Segundo Penal del Circuito de 01-abril-15: El magistrado Pinzón devuelve Villavicencio remite incidente el expediente al Juzgado Segundo Penal del de desacato presentado por Circuito de Villavicencio14. Deysi Zabala. 15-abr-16: La magistrada Muñoz dispone 15-abr-16: Los Juzgados que las acciones no deben tramitarse como Primero y Segundo Penal del adicionales, sino como un incidente de Circuito de Villavicencio desacato de la sentencia T-886 de 2014. En remiten nuevamente las consecuencia, dispone que sea el solicitudes de desacato

magistrado Pinzón quien resuelva el presentadas. incidente. 30-jun-16: El magistrado Pinzón decide: (i) declarar que el municipio no se encuentra en 15-abr-16: Deisy Zabala Vera desacato; (ii) sancionar con multa y Sandra del Pilar Arenas equivalente a 20 SMLMV a Fonvivienda; y, presentan incidentes de (iii) ordenar que, en el término de 8 días, desacato. Fonvivienda expida los subsidios asignados a Sandra del Pilar Arenas y Deisy Zabala Vera . 15 21-jul-16: María Orfelina 23-ago-16: El magistrado Pinzón resuelve Ladino propone incidente de abstenerse de abrir el incidente de desacato. desacato . 16 8-ago-16: El Juzgado Segundo Penal del Circuito de 24-ago-16: El magistrado Pinzón resuelve Villavicencio allega incidente abstenerse de abrir dicho incidente . 17 de desacato presentado por Lidia Melo Espitia. 8-ago-16: Provento manifiesta 19-dic-16: El magistrado Pinzón ordena: (i) su imposibilidad de cumplir el cesar toda actuación en contra Seguros fallo. Cóndor S.A; (ii) vincular a Provento, en calidad de agente constructor, para que informe sobre el cumplimiento del auto de 18 de septiembre de 2015; (iii) requerir a Villavivienda para que informe cuántos lotes ha entregado; (iv) requerir a Fonvivienda que aporte información sobre el total de personas amparadas y

14Cno. 2. fl. 993. 15 Cno. 4, fl. 479. 16 Cno. 5, fl. 30 y fls. 71 - 116. 17 Cno. 6, fls. 39 - 43 y fls. 95 - 100. siniestradas por la extinta aseguradora, así como las resoluciones de prórroga e indexación de SFV; (v) requerir a la UARIV el listado de víctimas que fueron caracterizadas y, por último, (vi) requerir a Fonade para que informe cuántas casas ha visitado y certificado18. 26-jul-16: La magistrada Muñoz declara improcedente la acción y concluye que se 26-jul-16: Andrea C. Varela debe adelantar el trámite incidental de Torres presenta acción de desacato. tutela. 30-ene-17: El magistrado Pinzón resuelve abstenerse de abrir el incidente de desacato presentado por Andrea Varela Torres . 19 10-mar-17: La Sala constata que faltan solo 71 viviendas para finalizar el proyecto y se abstiene de abrir los incidentes de desacato propuestos. Además, ordena a: (i) Fonvivienda, verificar que las 722 familias hagan parte del listado entregado por Seguros Cóndor S.A, e indexar y asignar los 8-feb-17: Edwin Guevara SFV; (ii) Fonade, verificar que las viviendas Valencia presenta incidente de estén construidas, sean dignas y habitables, desacato . 20 y entregadas; (iii) Provento, construir las 71 viviendas faltantes y garantizar los recursos,

para lo cual podría repetir contra quien corresponda, y (iv) Villavivienda, entregar las 228 viviendas de acuerdo con el plan de trabajo e informar de su entrega con el registro de matrícula inmobiliaria . 21 20-abr-17: El magistrado Pinzón: (i) declara 31-mar-17: Provento presenta la nulidad parcial del auto; (ii) exonera a incidente desacato y solicita la Provento del cumplimiento del artículo 4 del nulidad del auto del 10 de referido auto; y, (iii) dispone que Seguros marzo de 2017. Cóndor S.A materialice dicha orden. 31-mar-17: María Clemencia 23-oct-17: La magistrada Muñoz declara Sánchez presenta acción de improcedente la acción y ordena adelantar 18 Cno. 6, fls. 192 -195. 19Cno. 7, fls. 16 - 21. 20 Esto, dado que, el 27 de enero de 2017, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la judicatura decidió declarar la nulidad del incidente propuesto por las señoras Sandra Arenas y Deisy Zabala. En consecuencia, las actuaciones efectuadas en el marco de ese trámite, a partir del 15 de octubre de 2016, fueron anuladas. 21Cno. 4, fls. 532 - 577. trámite incidental de desacato22. 9-mar-18: La misma magistrada resuelve no acceder a tutela. las pretensiones de Provento y María Clemencia Sánchez23. 6-feb-19: El magistrado Pinzón constata que faltan 35 viviendas para terminar el

proyecto y ordena a: (i) Provento, su construcción dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del auto; (ii) Fonade, expedir los certificados de habitabilidad, y (iii) Villavivienda, recibir las viviendas . 24 22-jul-19: Piedad Eugenia 13-ene-20 El magistrado Pinzón, luego de Velásquez García25; Agustín la reunión de seguimiento realizada el 27 de Silva Raigoso26; Luz Estela noviembre de 2017, resuelve abstenerse de Hidalgo Mahecha27; Nidia abrir el incidente de desacato propuesto por Yaneth Ariza Quiroga28; Luis 195 personas y ordena a: (i) Provento Édgar Pachón Guzmán29; S.A.S, que, en el término de 6 meses, Gilberto Tinjacá Monroy30; Flor construya las 35 viviendas faltantes para Patricia Ortiz Téllez ; y Ros terminar el proyecto “Ciudadela San 31 Mary Rincón , presentan Antonio”; (ii) Villavivienda, verificar, en el 32 incidente de desacato. término de 30 días, el número de viviendas 22 Cno. 10, fls. 46 - 47. 23 Cno. 10, fls. 132 - 141. 24 Cno. 10, fls. 302 - 312. 25 Cno. 11, fls. 1 - 8. 26 Cno. 12, fls. 1 - 9. 27 Cno. 13, fls. 1 - 9. 28 Cno. 14, fls. 1 - 9. 29 Cno. 15, fls. 1 - 9. 30 Cno. 16, fls. 1 - 9.

31 Cno. 17, fls. 1 - 9. 32 Cno. 18, fls. 1 - 5. 9-oct-19: Andrea Varela presenta incidente de desacato del auto de 6 de febrero de que cumplen con los requisitos para expedir 2019. certificado de habitabilidad y (iii) 25-oct-19: Libardo Lozano Fonvivienda, que reconozca el subsidio de radica de manera masiva 184 vivienda a quien acredite tener el derecho . 33 incidentes adicionales, y 19-oct-19: los accionantes radican otros 43 incidentes34. 21-ene-20: Libardo Lozano 20-feb-20: El magistrado Pinzón advierte un radica de manera masiva 110 cumplimiento del 95% de las órdenes de la sentencia T-886 de 2014 y resuelve declarar recursos de reposición y, en improcedentes los recursos de reposición y subsidio, de apelación contra el en subsidio de apelación radicados por el auto del 13 de enero de 2020 . 35 señor Libardo Lozano. Lo anterior, por cuanto los recurrentes “no ostentan la condición de intervinientes en ninguna de 21-ene-20: Provento solicita las etapas de la tutela [por lo que] no les que se module, aclare y corrija, asiste el derecho a reclamar”. Además, el auto de 13 de enero de 2020. niega la solicitud de Provento, por cuanto la A su juicio, Fonvivienda constructora cuenta con mecanismos incumplió la orden relativa a la judiciales para reclamar el pago de los 722

indexación y pago de los SFV SFV36. También, dispone que Fonvivienda reconozca los SFV a “quien acredite tener y generó un detrimento el derecho”. patrimonial importante para la empresa. Por esto, resulta Por último, ordena: (i) remitir el necesario aclarar la fuente de “expediente a la H. Corte Constitucional, los recursos para la para que adopte las medidas necesarias y construcción de las 35 adecue el fallo de la Sentencia T-886 de 2014, procurando su modulación a efectos viviendas restantes, pues la de determinar cuál de las entidades constructora no puede vinculadas a la presente acción garantizar el flujo de caja, hasta constitucional le corresponde asumir el tanto Fonvivienda no efectúe el costo de la construcción y entrega de las 35 pago de las viviendas viviendas para culminar el trámite de entregadas . cumplimiento”; (ii) suspender el auto de 13 37 de enero de 2020 y (iii) cerrar el trámite de cumplimiento. 33 A la reunión asistieron las siguientes entidades encargadas del cumplimiento: Fonvivienda, el Ministerio de Vivienda, Villavivienda, la Alcaldía de Villavicencio, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Provento y Fiduagraria. Cno. 19, fls. 700 -713 34 Cno. 19, fls. 525 - 541 y fls. 714 - 746. 35 Cno. 19, fls. 772 - 887.

36 Cno. 19, fls. 903 - 908. 37 Cno. 19, fls. 892 - 896.

II. CONSIDERACIONES

9. Según los artículos 36 del Decreto 2591 de 1991 y 60 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, la competencia para vigilar el cumplimiento de las decisiones dictadas en los procesos de tutela fallados por esta Corte es de los jueces de primera instancia. Para el cumplimiento de esa labor, el referido decreto prevé dos mecanismos procesales. Primero, en su artículo 27, dispone que el juez “adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento” del fallo de tutela, así como para el restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados. Segundo, en su artículo 52, prevé que el juez podrá iniciar un trámite incidental e imponer sanciones a quien incumpla las órdenes impartidas en el proceso de tutela.

10. Elementos para verificar el cumplimiento del fallo. Con el fin de verificar el cumplimiento del fallo, el juez de tutela debe determinar, por un lado, el alcance y naturaleza jurídica del derecho que se busca satisfacer y, por otro, si la orden materia de seguimiento se considera cumplida por las entidades involucradas en la ejecución del fallo. Esto último, implica que el juez de tutela debe verificar que las entidades involucradas hubieren: (i) desempeñado una gestión diligente y (ii) desarrollado todas las actividades, idóneas y necesarias, dentro de sus competencias constitucionales, fácticas y jurídicas, para alcanzar el cumplimiento del fallo38. Si el juez advierte que los esfuerzos

de las entidades no logran superar el umbral de gestión diligente, la orden debe ser considerada como incumplida. Por el contrario, si la gestión supera este umbral, el juez debe declarar la orden como cumplida39.

11. Metodología para medir el nivel de cumplimiento. Una vez analizados los elementos señalados, el juez de tutela debe determinar: (i) el grado de cumplimiento de la sentencia y (ii) la necesidad de modular las órdenes impartidas para garantizar su cumplimiento. Frente a lo primero, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado una metodología por niveles40,

38En el Auto 111 de 2019, la Corte respondió la pregunta ¿en qué condiciones, entonces, puede la Sala Plena de esta Corporación considerar cumplida la orden materia de seguimiento? Y dispuso que: “Para ello no basta con que las entidades involucradas hayan efectuado algunas de las actividades que se encontraban dentro sus posibilidades fácticas y jurídicas. Se requiere, además de demostrar el desarrollo de la gestión, con las características que exige la Sala, que hayan llevado a cabo todas las actividades idóneas y necesarias, dentro de sus competencias constitucionales y legales y la reserva de lo posible. Si el despliegue de las entidades no alcanza el umbral de gestión diligente ya establecido, la Corte deberá concluir que la orden ha sido incumplida. Si en cambio, se demuestra tal gestión, e incluso esta se sobrepasa con resultados notables, como la realización efectiva de ofertas y el nombramiento y/o posesión de beneficiarios, la orden deberá ser considerada cumplida en grado sumo”. 39 Ibidem. 40 En el Auto 185 de 2004, al efectuar el seguimiento de una de las órdenes impartidas en la sentencia T-025

de 2004, la Corte previó una metodología de análisis para valorar el nivel de cumplimiento de la orden en cuestión. Esta clasificación fue empleada de nuevo en el Auto 226 de 2011, para el seguimiento a la orden que impone al juez de tutela, en cada caso particular, el deber de determinar los niveles de cumplimiento del fallo a verificar. Esto, de tal forma que sean diferenciables los siguientes niveles de cumplimiento: alto, medio, bajo e incumplimiento41. Respecto de lo segundo, esto es, la modulación de las órdenes impartidas, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que el juez encargado del cumplimiento podrá “ajustar” o “modular” de manera excepcional las órdenes de tutela, siempre que cumpla con las siguientes 5 reglas42: Regla Descripción El juez debe verificar que se reúnen las condiciones de hecho que impiden la efectiva protección del derecho amparado.

Esto sucede cuando: “(a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero Primera regla luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden” .

43 El juez debe tomar medidas “encaminadas a lograr el Segunda cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial regla de la orden impartida en el fallo” . En otras palabras, el juez

44 está limitado por la finalidad de las medidas. La modificación no puede generar un cambio absoluto en la Tercera regla orden original . 45 Cuarta regla La modificación debe evitar una afectación “grave, directa, manifiesta, cierta e inminente” del interés público, por lo que debe buscar la menor reducción de la protección concedida y, a la vez, compensar dicha reducción de “manera inmediata y eficaz”. En consecuencia, siempre que la modificación implique una reducción en la protección otorgada en la orden décimo séptima de la sentencia T-760 de 2008. 41 Auto 118 de 2014. 42 La Corte se refirió a las reglas de modulación de fallos de tutela en la sentencia T-086 de 2003 y dispuso que: “el juez de tutela no desconoce el orden constitucional vigente al modificar o alterar aspectos accidentales del remedio dispuesto para evitar que se siga violando o amenazando el derecho fundamental de una persona que ha reclamado su protección, siempre y cuando lo haga en aquellos casos en que sea necesario para asegurar el goce efectivo del derecho y dentro de los límites de sus facultades”. 43Ibid. 44Sentencia T-086 de 2003 y Auto 727 de 2018. 45 Ibidem. inicial, el juez debe conceder una “medida compensatoria”46. El juez solo puede modificar órdenes de naturaleza Quinta regla compleja . 47

12. En consecuencia, el juez de tutela que considere necesario modular las órdenes impartidas en el fallo de tutela debe: (i) determinar si estas son, en efecto, de naturaleza compleja, y (ii) cumplir las reglas desarrolladas por la

jurisprudencia constitucional sobre la materia. Por regla general, los jueces de primera instancia tienen la competencia para verificar el cumplimiento del fallo de tutela y ejercer las atribuciones descritas anteriormente48.

13. Sin embargo, la Corte Constitucional, de manera excepcional y ante “situaciones límite”, también puede asumir tal verificación49. Esto es así, cuando: (i) “el juez, a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes”; (ii) “se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar medidas [efectivas], o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces”; (iii) “el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste”; (iv) “la autoridad desobediente es una Alta Corte”; (v) “resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional”;

(vi) “la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados”; y (vii) se trata de órdenes complejas emitidas “en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, (…) para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones”.

14. Conforme a lo anterior, le corresponderá a la Corte Constitucional

46 Ibidem. 47La jurisprudencia constitucional ha dispuesto que una orden es compleja cuando requiere de “un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan el control exclusivo de la persona destinataria de la orden”, y, cuyo

ámbito de ejecución involucra, al menos, tres elementos, para que su cumplimiento sea pleno: (i) un método, (ii) un plan y (iii) una finalidad. Además, la Corte ha previsto que la adopción de órdenes complejas impone al juez el deber de: “(i) ser ponderado en la definición de la orden, de manera que no suplante las competencias de las demás autoridades; (ii) prever un plazo razonable para el cumplimiento de la orden compleja; (iii) mantenerse abierto al diálogo institucional; (iv) conservar su competencia para asegurar el cumplimiento y para tramitar los incidentes de desacato; y, (v) en el marco de un estado de cosas inconstitucional, disponer las medidas particulares y concretas necesarias, en armonía con la estrategia de superación del ECI prevista por este Tribunal, de forma que realice una acción coordinada y unitaria de la jurisdicción”. Auto 548 de 2017. 48 Auto 032 de 2011. 49Auto 615A de 2019. Cfr. Auto 235 de 2016 y sentencia SU-1158 de 2003. El alcance de esta posibilidad excepcional fue desarrollado en el Auto 033 de 2016 y reiterado en el auto 615A de 2019. determinar, en cada caso en particular, si las circunstancias del caso concreto se enmarcan en alguna de las situaciones límite que la facultan para: (i) asumir la verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas y, con ello, (ii) ejercer las demás atribuciones a su alcance para garantizar el cumplimiento

del fallo.

15. En el caso sub examine, el Consejo Seccional solicitó a la Corte Constitucional que “adopte las medidas necesarias y adecúe el fallo de la Sentencia T-886 de 2014, procurando su modulación”50. Esto, con fundamento en que: (i) agotó todas las posibilidades a su alcan