CC - A014-2025

A014-25TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-014/25

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 014 DE 2025

Referencia: expediente CJU-5944

Asunto: conflicto de jurisdiccionessuscitado entre el Juzgado 045 Laboraldel Circuito de Bogotá y la Subsección E,Sección 02 del Tribunal Administrativode Cundinamarca.

Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger

Bogotá D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinticinco (2025)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 02 de diciembre de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones– Colpensiones presentó una demanda de nulidad y restablecimiento delderecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección SegundaSubsección E, contra Rafael Augusto Corrales Franco y la Unidad de GestiónPensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).Mediante ella pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones0049369 del 22 de octubre de 2007, 024743 del 19 de agosto de 2010,proferidas por el extinto ISS y GNR 310007 del 19 de octubre de 2016expedida por Colpensiones; por las cuales, se le reconoció al señor RafaelAugusto Corrales Franco una pensión de vejez, se ordenó el pago de laprestación y se reliquidó la mesada pensional.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la UGPP areintegrar las sumas de dinero pagadas al señor Corrales Franco por conceptodel reconocimiento y pago de una pensión de vejez, retroactivos, mesadaspensionales, y aportes en salud a partir de la fecha de inclusión en nómina depensionados y las que se sigan causando, hasta que cese el pago o se declarela suspensión provisional, debido a que es a la UGPP a quien lecorrespondería, entre otros, asumir el reconocimiento y pago de la pensión

de vejez hoy demandada[1].

2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,Subsección E, mediante auto del 2 de diciembre de 2020, declaró la falta dejurisdicción remitiendo el expediente a los juzgados laborales del circuito deBogotá. La decisión se justificó en lo preceptuado por los artículos 104.4 y152.2 del CPACA y 2.4 de la Ley 712 de 2001. Así, concluyó que lajurisdicción contencioso administrativa conoce de los procesos en los cualesse ventilen conflictos laborales y de la seguridad social, siempre y cuando elrégimen sea administrado por una persona de derecho público y que eldemandante o demandado demuestre haber tenido la calidad de empleadopúblico[2]. En auto del 17 de febrero de 2021, se resolvió desfavorablementeun recurso de reposición, por las mismas razones anotadas.

3. El 28 de junio de 2024[3], el Juzgado 045 Laboral del Circuito de

3. El 28 de junio de 2024[3], el Juzgado 045 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción y suscitó el conflicto negativo decompetencias, por lo que remitió el expediente a la Sala Plena de la CorteConstitucional. El juez consideró que como la demandante solicitó la nulidadde los actos administrativos aludidos en precedencia, no es posible interpretarque la demanda busque controvertir un reconocimiento prestacional, máximeteniendo en cuenta que el objeto principal de la misma es el de la nulidad desu propia decisión y que la decisión del ad quo se fundó exclusivamente en lanaturaleza del aporte pensional omitiendo la pretensión principal y objeto dela litis. Así, en virtud del Auto 107 de 2020, explicó que comoquiera que lapretensión principal se circunscribe a obtener la nulidad de un actoadministrativo de carácter particular con el consecuente restablecimiento delderecho lesionado por el demandado, el juez ordinario laboral no escompetente para adoptar este tipo de decisiones, pues se trata de unaprerrogativa que corresponde al desarrollo de una función administrativacuyos actos gozan de presunción de legalidad y cuentan con plenos efectos jurídicos hasta tanto no se declare su nulidad[4].

4. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corporación el23 de septiembre de 2024, repartido a la magistrada sustanciadora el 18 deoctubre de 2024 y entregado a su despacho el 22 de octubre de 2024.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos decompetencia que ocurran entre jurisdicciones

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos decompetencia que ocurran entre jurisdicciones

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[5].2. Presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones

6. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configureun conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[6]. De esta manera, ha explicado que elpresupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, almenos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte dedistintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial[7], y el presupuestonormativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades encolisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índoleconstitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o nopara conocer del asunto concreto.

7. Así pues, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucionalencuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones,como se explica a continuación:

• El presupuesto subjetivo está acreditado. Las autoridades que rechazansu competencia para asumir el conocimiento de este procesoadministran justicia dentro de distintas jurisdicciones. Por su parte,Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,Subsección E, integra la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo. Y el Juzgado 045 Laboral del Circuito de Bogotáintegra la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria.

• El presupuesto objetivo está acreditado. La demanda de nulidad yrestablecimiento del derecho que presentó Colpensiones para que sedeclare la nulidad de las Resoluciones 0049369 del 22 de octubre de2007, 024743 del 19 de agosto de 2010, proferidas por el extinto ISS yla resolución GNR 310007 del 19 de octubre de 2016 expedida porColpensiones, en un asunto que debe ser resuelto por medio de untrámite jurisdiccional.

• El presupuesto normativo está acreditado. Como quedó expuesto enlos antecedentes de esta providencia, ambas autoridadesjurisdiccionales manifestaron, expresamente, los motivos de índolelegal y/o jurisprudencial por los cuales consideran que no lescorresponde asumir el conocimiento de este proceso (véanse losantecedentes 2 y 3 de esta providencia).

8. Ya que se acreditan los presupuestos que configuran un conflicto decompetencia entre jurisdicciones, corresponde a la Sala Plena de la CorteConstitucional dirimirlo. De esto se ocupa a continuación.

3. Jurisdicción competente para conocer de las demandas que presenta laadministración solicitando la anulación de sus propios actos

3. Jurisdicción competente para conocer de las demandas que presenta laadministración solicitando la anulación de sus propios actos administrativos. Reiteración Auto 316 de 2021[8]

9. Mediante el Auto 316 de 2021, la Sala Plena de la Corte fijó una reglaque debe aplicarse al resolver conflictos interjurisdiccionales sobre elconocimiento de demandas presentadas por entidades públicas para obtenerla anulación de sus propios actos administrativos. Según esta regla, “cuandola administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de laacción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto serácompetencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con fundamentoen lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”.

10. El motivo por el cual la competencia sobre estos asuntos radica en laJurisdicción Contencioso Administrativa y no en la Jurisdicción OrdinariaLaboral es que “el ordenamiento jurídico ha dispuesto una herramientanormativa expresa para que las entidades públicas puedan demandar los actosde su propia emisión en interés del patrimonio público y de derechoscolectivos o subjetivos de la administración, aunque el respectivo acto

administrativo trate de una materia de seguridad social”[9]. Se trata de la acción de lesividad. Su propósito no es otro que el de brindar a laadministración la oportunidad de controvertir sus propios actosadministrativos ante un Juez de la República.

11. El modo en que la administración puede ejercer esta acción de lesividadestá regulado por normas sustantivas especiales, descritas en los artículos 97,104, y 138 del CPACA. El primero de ellos dispone que “cuando un actoadministrativo (…) haya creado o modificado una situación jurídica decarácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, nopodrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito delrespectivo titular”. Ahora bien, “si el titular niega su consentimiento y laautoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a laley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[10] [énfasis añadido].

12. Asimismo, mediante Auto 840 de 2021 se extendió la regla decompetencia del Auto 316/21, en el sentido de precisar que: “Los artículos 97y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud dela cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competenciaexclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contraactos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntoslaborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competenciacomprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidospor una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que lasubrogó en sus derechos y obligaciones”. En el caso concreto, se debe teneren cuenta que dos de las resoluciones objetadas fueron proferidas por el ISS.

13. Por su parte, el artículo 138 del mismo cuerpo normativo establece quetoda persona que “se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en unanorma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativoparticular (…) y se le restablezca el derecho (…)”. Este es, precisamente, elmedio de control jurisdiccional al que la administración debe someter el actoadministrativo propio cuando crea que este la lesiona en un derecho subjetivoamparado en una norma jurídica. Es que mediante la nulidad yrestablecimiento del derecho se ventilan “litigios originados en actos,contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo”[11], aunque puedan estar relacionados con temas de la

Seguridad Social[12].

III. CASO CONCRETO

14. La Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo es la competente paraasumir el conocimiento de la demanda que formuló Colpensiones en contrade Rafael Augusto Corrales Franco y la Unidad de Gestión Pensional yContribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). La razón de elloes que esa demanda consiste en el ejercicio de la acción de lesividad por elmedio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto se deducedel hecho de que la administración persigue dos cosas:

● Que se declare la nulidad de las Resoluciones 0049369 del 22 deoctubre de 2007, 024743 del 19 de agosto de 2010, proferidas por elextinto ISS y GNR 310007 del 19 de octubre de 2016 expedida porColpensiones

● Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a los extremosdemandados reembolsar a Colpensiones la totalidad de las sumas dedinero que haya recibido en razón a la expedición y cumplimiento delo ordenado en ese acto administrativo.

● Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a los extremosdemandados reembolsar a Colpensiones la totalidad de las sumas dedinero que haya recibido en razón a la expedición y cumplimiento delo ordenado en ese acto administrativo.

15. Dado que la administración está ejerciendo el medio de control descritoen los artículos 97 y 138 de la Ley 1437 de 2011; y comoquiera que elartículo 97 de esa ley dispone que la administración deberá demandar el acto administrativo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[13] cuando esté ejerciendo la acción de lesividad, le corresponde a esajurisdicción asumir el conocimiento de la demanda de Colpensiones contraRafael Augusto Corrales Franco y la Unidad de Gestión Pensional yContribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Recuérdese que,ante la existencia de normas sustantivas especiales, la cláusula general decompetencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral no opera, sino queprevalecen aquellas. Esto último, aunque la controversia verse sobre

cuestiones relativas al Sistema de Seguridad Social Integral[14]. Tomando enconsideración que Colpensiones promovió el medio de control de nulidad yrestablecimiento del derecho, en su modalidad de “lesividad”[1], cuyotrámite ha sido dispuesto expresamente a la jurisdicción contenciosoadministrativa, conforme a las reglas fijadas en los Autos 316 y 840 de 2021,se reitera la regla según la cual: “la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas quela administración interpone contra actos administrativos propios, incluidoslos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusulaespecial de competencia comprende las demandas en contra de los actosadministrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que seaninterpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones16. Tomando en consideración que Colpensiones promovió el medio decontrol de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de“lesividad”, cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente a la jurisdiccióncontencioso administrativa, conforme a las reglas fijadas en los Autos 316 y840 de 2021, se reitera la regla de decisión según la cual: “la jurisdicción delo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer lasdemandas que la administración interpone contra actos administrativospropios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridadsocial. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas encontra de los actos administrativos proferidos por una entidad públicaliquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[15].

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,

RESUELVE

y obligaciones[15].

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,

RESUELVE

Primero. - DIRIMIR el conflicto de competencia entre la Jurisdicción de loContencioso-Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria, en el sentido deDECLARAR que le corresponde a la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimientodel derecho que formuló Colpensiones en contra de Rafael Augusto CorralesFranco y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de laProtección Social (UGPP). a raíz de la expedición de las Resoluciones0049369 del 22 de octubre de 2007, 024743 del 19 de agosto de 2010,proferidas por el extinto ISS y GNR 310007 del 19 de octubre de 2016expedida por Colpensiones.

Segundo. – REMITIR el expediente CJU-5944 al Tribunal Administrativode Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para lo de sucompetencia, y para que notifique esta decisión a las partes interesadas.Asimismo, para que comunique esta decisión al Juzgado 045 Laboral delCircuito de Bogotá.Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con excusa

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADEMagistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con excusa

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADEMagistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Expediente digital CJU-5944, archivo: “01AnexosDemanda.pdf”, p. 2 y 3. [ 2 ] Expediente digital CJU-5944, archivo: “01AnexosDemanda.pdf”, p. 97 a 102. [ 3 ] Según obra en el expediente, mediante correo electrónico del 23 de febrero de 2021, la Secretaría de la Subsección E, Sección Segundadel Tribunal Administrativo de Cundinamarca envió el expediente a reparto de los juzgados laborales al correo del Centro de ServiciosAdministrativos OIT; correo en que se verificó la entrega. Hasta el 27 de junio de 2023, que la parte actora solicitó información del caso aljuzgado de origen, se pudo evidenciar que se había refundido en el envío, procediéndose a remitir nuevamente. [ 4 ] Expediente digital CJU-5944, archivo: “08AutoProponeConflictoNulidad”. [ 5 ] «ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y

[ 5 ] «ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia queocurran entre las distintas jurisdicciones». [ 6 ] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [ 7 ] Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019). [ 8 ] Las consideraciones expuestas en este apartado fueron tomadas del Auto 513 de 2024. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [ 9 ] Auto 316 de 2021. [ 1 0 ] Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. [ 1 1 ] Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. [ 1 2 ] Auto 316 de 2021. [ 1 3 ] Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. [ 1 4 ] Auto 316 de 2021. [ 1 5 ] Auto 316 de 2021.